社会视角下的农民工保障问题

社会视角下的农民工保障问题摘要：改善农民工的生存环境、解决农民工的社会保障问题是构建和谐社会的一个重要组成部分。本文通过对农民工社会保障的现状及存在的问题，阐述了问题存在的原因，从而论述了完善农民工社会保障的对策。关键词：农民工 社会保障 城乡二元结构前言：改革开放以来，随着城乡二元壁垒的松动，中国市场化、城市化、工业化进程的加速，大批农村剩余劳动走出农村，涌进城市，实现自身职业的转换。然而，由于长期以来经济、政治、制度等一系列问题原因，他们持有农村户口，却在城镇从事着非农的工作，可以说，他们既不是传统意义上的农村人，也不是纯粹意义上的城镇居民，从而出现了这种不被现行制度认可的具有双重身份的“亦农亦工”农民工群体。农民工在为城市的繁荣发展做出巨大贡献的同时，也出现了农民工社会保障等问题，社会矛盾日益显现，其维权也备受社会关注。当前，农民工的存在和发展关系着中国现代化的未来，农民工的社会保障问题已成为我们必须特别关注的重点。完善农民工社会保障，妥善解决农民工的社会保障问题，才能更有利于促进社会主义的整合和稳定，保证社会主义市场经济健康、稳定发展，对于促进经济发展、维护社会稳定具有重大的理论意义和现实意义。一、中国农民工社会保障的现状和存在的问题改革开放以来，为适应新中国初期的工业化路线而配套出台了一系列城乡分割的二元社会制度，户籍管理制度造就了我国所特有的城乡二元结构，而很由此产生大的城乡差距，较为突出要属城乡社会保障制度的差距。十四届三中全会以后，我国的社会保障体系得到了不断地改善和发展，但是到目前为止，各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础的，并且重心明显倾向于城镇。城市居民享受着相对完善的诸如就业安置、住房福利分配、子女免费或低收费入学、医疗社会保障和最低生活补助、退休养老等制度；而农民主要依靠个人、家庭和农村社区集体应对各种生存风险，农村社会养老保险、社会救助和以合作医疗为主的医疗保障等社会保障制度则远远滞后。在这种情况下，处于城市和农村夹缝中农民工群体的社会保障状况也同样不容乐观。（一）农民工缺乏必要的工伤保险由于没有城市户口，农民工不能进入城市的正式就业体系，只能从事苦、脏、累、险的体力劳动和技术含量较低的劳动密集型工种。其工作的显著特征是劳动时间长，劳动强度大，危险性高。调查显示农民工每天工作时间8小时以内的仅占13.70%，89小时的达40.30%，910小时和10小时以上的分别占23.48%和22.50%。他们的工作环境恶劣，工伤事故屡屡发生。根据国家安监局不完全统计，我国每年因工致残人员近70万人。其中农民工占绝大多数。患职业病人数超过50万，其中农民工占一半以上。因为缺乏必要的工伤保险，一旦出了事故，便会不可避免地陷入索赔纠纷中。由于农民工处于弱势地位，其合法权益常常得不到保护，只能默默忍受身体疼痛和心灵伤痛的双重煎熬。（二）农民工失业保险处于空白状态城市职工在失业期间有失业补助，而农民工的境遇则大相径庭。据调查，335%的农民工在城市里都有过失业的经历，而在这些有过失业经历的农民工中，有长达半年以上失业经历者大约占30%。在失业期间，农民工几乎得不到社会组织或当地政府的任何帮助，只能靠自己过去的积蓄，或靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市返回家乡。（三）农民工缺乏基本的医疗保险据劳动和社会保障部门调查分析显示，在总人数超过2亿的农民工中，真正享有医疗保险的还不到一成。农民工群体医疗保障基本处于“真空”状态。另外，我国城市中各大医院的医疗费用一直居高不下，平常即使是感冒之类的普通小病，到了医院也要花费几十元钱。上世纪80年代一个农民80元收入可以看得起的阑尾炎，现在就算倾其全年收入都无法负担。这样的高额支出对收入普遍较低的农民工来说根本就无法承受。所以，农民工生病以后，不是仗着年轻、身体好硬挺过来，就是找江湖游医应付了事。另外，也有些农民工不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12。（四）农民工养老问题前景堪忧绝大多数农民工没有养老保险，即使参保，保险关系不能流通，工作变动即失保。目前农民工养老保险参保率很低，而且已参保的基本养老保险关系不能跨地区转移。根据现行规定，农民工工作变动时可以退保，但只退个人交费部分，企业给农民工交的保费不退，留在城市。于是，一些地方将农民工强制性社会保险变成了城市社保基金的“提款机”。这种做法不仅直接损害了农民工的社会保障权益，而且手续繁杂，还不如农民工自己把钱存起来，有利息可得。（五）农民工享受不到应得的社会福利和社会救助首先，农民工无缘享受社会福利。从住房条件上看，农民工大多数是住集体宿舍（有的多达几十人）和工棚，也有少部分自己租房或住亲戚家，多数人的居住条件差、环境恶劣；从继续教育来看，农民工几乎没有机会参加在职培训和进修，多靠“吃老本”或出卖体力就业；从劳动保护、保健来看，农民工也不能和城市职工相比。城市职工夏天有饮料费，冬天有取暖费、特殊工种还有特殊津贴，而农民工除了工资收入外，很少享有其他福利收入；从子女入学、入托来看，农民工的子女也不能平等享受城市教育福利，他们的子女如果到城市正规学校读书，就要交借读费。其次，在社会救助方面，城镇“最低生活保障线”制度覆盖不到农民工。就近流动的农民工，尤其是进入乡镇企业的农民工几乎还没有离开农村社区，在困难时还能享有邻里互助或社会救济。而那些远离农村的农民工，在遇到风险时，却没有家人扶助，也缺少邻里互助，他们在城里失业后不能享受“低保”，只能靠自己的储蓄或借债度日。二、农民工社会保障存在的原因（一）思想认识上的误区在农民工社会保障问题上，目前存在两种认识上的误区：一种观点认为：随着经济体制改革的深入，城镇下岗职工增多，贫困人口的比重有所增加，政府承担城镇居民社会保障的负担已经异常沉重了，对农民工的社会保障无力承受。这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点，显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。另一种观点认为：农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不必将他们纳入城镇社会保障体系。实际上，农村土地的生活保障功能也在随着农村人口的增多、种地成本的不断上升及农产品价格的逐步下降而渐渐削弱。因此，该观点既不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择，也不符合农村的实际情况。另外，农民工自我保护意识淡薄，维权缴费意识较差。由于绝大多数农民工是初中以下文化程度，他们的文化素质决定了自身法律意识薄弱。大多数农民工即使在知道自己的权益受到侵害的情况下，尚且很少主动拿起法律武器维权，更不用说有很多人根本就不知道自己的合法权益有哪些，什么样的状况算是受到侵害。（二）现行制度的缺陷户籍制度、劳动用工制度和土地制度是农民工社会保障缺失的制度上的原因。作为计划经济产物的户籍制度，在特定的历史时期有效地推动了我国民族工业的起步和发展。然而，改革开放以后，随着市场经济的发展，我国原有的城乡二元户籍管理制度已不适应经济社会发展的需要，它的弊端越来越明显地表现出来。尽管近几年各地进行了户籍制度的改革，逐步放宽了户口迁移的限制，以实际居住地登记户口，以具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件等。但农与非农的户口界限依然存在，对于大多数农民工来说，城市的准入条件还是可望不可及的，他们依然处于城市的边缘，在城里他们还是“二等”公民，难以享受到城市居民的养老、医疗、失业等社会保障的好处。（三）资金筹集的困难农民工社会保障制度的运行同城镇劳动者社会保障一样,都面临着基金短缺的难题。特别是农民工社会保障起步晚,其基金缺口会更大。资金是社会保障制度运行的“血液”,没有充裕的资金,社会保障制度就无法运行。目前,我国财政支出面临很多的困难,在现收现付制下已经欠了老工人大笔资金,为了偿还这笔钱国家挪用了大量统账方式下的个人账户资金,使得个人账户成为“虚账”。国家一方面要偿还旧账,一方面要把“虚账”转成“实账”。因此,我国的社会保障基金运行模式正处在由传统的现收现付制向统账结合方向的转变时期,历史旧账要偿付,基金来源不充足,如果再要求对数量庞大的民工的社会保障事业投入资金,可能使一些本来就捉襟见肘的地方财政更加雪上加霜。再加上国家对农村社会保障事业本来就没有投入,地方政府的财政难以到位,农民对社会保障的认识程度和信任程度不足,其参与热情不高,所以如何确保资金来源充足,是把农民工纳入社会保障的一个严重的困难。（四）相关法律缺失，执法不严首先，从立法方面看，农民工社会保障立法的社会效益已经初步显现，但是依然面临着巨大的挑战。我国农民工社会保障的立法处于初创时期，很不完善：首先，全国性立法少，地方立法多。而在地方立法中，地方法规少，多是地方行政性规章或是其他规范性文件，层次低、效力弱，政策性强，稳定性差。其次，全国立法与地方立法之间，各地方立法之间相互冲突。各地的险种设置、缴费主体、缴费比例、享受方式以及享受标准都不尽一致，因纵向上不贯通、横向上不协调。这样的立法无法满足农民工在各地流动又能实现社会保障连续性的梦想。其次，从执法方面看，一些有利于维护农民工权益的法律、法规和政策措施得不到很好的贯彻执行，或者在具体操作的时候出现偏差。早在工伤保险条例出台以前，我国的劳动法、失业保险条例、合同法等法律、法规对劳动者权益和劳动关系等方面就作了明确规定，但不少企业为了降低用工成本，并不按照法律法规办事。这就导致了用人单位不参加或不给农民工买社会保险，不与农民工签订劳动合同，擅自延长工作时间，不提供必要的职业安全防护措施，无故拖欠农民工工资，加上缺少有效的监督制约机制，结果严重地侵害了农民工的合法权益，包括社会保障权益。三、完善农民工社会保障问题的对策（一）加强社会保障的立法工作中国的农民工问题是在改革历程中城乡二元结构下出现的新问题、现行的社会保险法规政策中，由于缺乏成熟的经验，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章。因为农民工的不稳定性，导致全国性立法中对农民工社会保险问题很少考虑，体现在法规上，目前几乎没有任何一部全国性的法律法规是针对农民工社会保障的。因此，为了加强农民工的社会保障，应尽快制定出台一部全国性的社会保障法，以此规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，保证各主体之间公正、公平、公开享受国家政策。建立农民工参保维权工作机制，将农民工养老保险的参保缴费情况列入劳动监察执法内容，对不依法为雇工缴纳保险的企业主给予严肃处理，对农民工的投诉给予及时查处。（二）整合城乡二元社会结构农民工之所以身份特殊，其根本原因就是城乡二元社会结构造成的。在世界各国的城市化发展进程中，普遍存在城乡二元结构，但随着城市化的进一步发展，二元结构很快就会被打破，并最终完成城市化进程。我国的城乡二元结构，由于特殊的国情，具有难以打破和改变的刚性。特殊的二元城乡结构造就了户籍制度，而户籍制度又成为二元城乡结构的最坚决捍卫者。由于二元城乡结构和户籍制度的双重影响，大大加重了农民工在城市定居的成本，使得很多农村剩余劳动力，到城市贡献了自己的青春和精力之后又不得不无奈地回到农村定居或者养老，这才造成了农民工流出地和流入地之间巨大的利益冲突。因此，深化户籍制度改革，消除城乡分割的户口管理制度，才一能使全体公民在户口身份上完全相等。其次，改革就业机会制度，打破城乡就业壁垒，建立城乡一体的劳动力市场，形成统筹的就业制度。（三）解决农民工社会保障的资金问题资金的短缺也是制约农民工社会保障建立和完善的一个重要因素，特别是农民工社会保险起步晚，其基金缺口会更大。由于农民工兼有农民和市民双重身份，政府对农民工社会保险所负财政责任具有特殊性，农民工社会保险基金的筹集，除了传统的政府财政拨款、用人单位交纳和农民工缴费外，还应当寻求开辟筹集渠道的新思路，其中用土地换保障是一个比较好的办法。具体的做法是：首先，对城市化农民工，实行承包土地有偿转让制度，将其转让收入全部或大部分纳入农民工社会保险基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额，这既可以增加农民工社会保险个人账户的积累，又可以促进农村土地经营规模的扩大；其次，农业用地转为非农业用地时，按规定获得的土地补偿费和劳动力安置费，应当提取一定比例进入农民工社会保险基金，并将其中一部分进入作为被安置对象的农民工的社会保险个人账户的积累。这样，不但能提高土地的使用效率，而且可以缓解国家在建立农民工社会保障制度上的资金缺口问题。（四）分类分层建立农民工社会保障制度如前文所述，农民工的社会保障也应当包括面对农民工群体的社会救助、社会保险和社会福利。现阶段，鉴于我国的社保资金状况和农民工群体的内部分化情况，应采取分类分层的保障办法，针对不同类型的农民工群体，优先解决突出的基本的保障问题。1、建立农民工社会救助制度社会救助是最低层次的社会保障制度，它负责提供或保障最低限度的生活水平。它的实施一方面是为了消除绝对贫困，另一方面是为每个社会成员得以生存和发展提供机会和条件。根据我国的实际情况，应当针对不同类型的农民工群体提供不同方式的社会救助。首先，应该为已经城市化的农民提供最低生活保障。最低生活保障的标准应根据各地经济发展的程度和地方政府的财政承受能力而确定。在社会保障的制度安排上应该鼓励进入城镇落户的农民一次性出让承包土地使用权，此举不仅有助于为农民化解进入城市可能面临的风险，也有助于减少农民的数量，促进农业的规模经营。第二，建立面对流动型农民工的“公共劳动”救助制度。鉴于这部分农民工流动性较强且年纪普遍较轻，因此，对他们的社会救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。第三，有必要为农民工建立相应的社会救援制度。它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。2、建立和完善农民工社会保险制度（1）按工伤保险条例为农民工参加工伤保险所有用人单位都要按工伤保险条例规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。为进一步保障农民工权益，要努力扩大覆盖面，进一步推进农民工集中的矿山、建筑等高风险企业和农民工参加工伤保险，促进农民工依法享受工伤保险待遇。要进一步完善高风险行业和企业参加工伤保险的政策。要强化工伤预防工作，探索适合我国国情的工伤预防工作模式和工作机制，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。（2）为不稳定就业农民工建立大病医疗保险在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收人水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗；同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医保的起