突发公共卫生事件应急预案编制与风险评估方法概述(一)

突发公共卫生事件应急预案编制与风险评估方法概述（一）风险评估方法概述（一）宋铁一、 预案基本结构和内容 预案的概念，无非就是为了控制减轻消除突发事件引起的严重危害，规范的应对各类紧急活动，预先制定好方案。从目前来说，应急预案的特点，首先要是一个全过程，包括事前的预警预测，包括实地控制，包括应急处置等等，这是一个全面性的工作。不可能从中截取一段来去写这个内容，从前到后要包括，也就是危机管理的全过程。应急预案本身是应急工作的重要组成部分，所以在应对突发事件的操作方面，它起到一个指南的作用，他不仅要对每一个环节进行细化，同时要做好相关的衔接，要有体系性，他是一个整体。卫生部有一个整体预案，有自己的部门预案或者是专项预案，要有相关的衔接，比如说国家有框架，要根据框架的内容来制定相关行使的职能来形成预案。应急预案是由各地政府和相关部门来实施颁布的，也是政府的一项措施，在法律法规方面要求是非常严格的，同时他具有权威性。同时，应急预案规定的防范预案计划、方法，基于相关的历史总结，也基于理论，所以他具有科学性，另外，他更注重他的操作性，就是实用性。在制订预案的时候，不可能把上级的内容抄下来，要考虑到当地这方面的经验和目前掌握的情况来进行操作。 按照预案的分类来说，按照突发事件类型来分类，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生，也包括社会安全的相关事件为主体的预案。也有一些按照使用范围、适用范围来制订的，包括综合性预案，包括专项预案，比如说针对某一类事件的预案，包括现场的预案，现场工作处置过程中使用的，也包括一些单项的预案。针对某些危险源制定的预案，如果按照时间的特点来分布，也有常期的，也有临时的。按照性质来说，国家大部分的有指导性的预案，但更重视的是操作性更强的预案。目前国家总体框架来说，无非是按照行政机关职能管理来进行预案，包括省级、国家级、市区、县市的等等，也包括企业的，也包括非政府组织的。在应用对象方面，比如说以国家为主体；还有专项，针对某一个事件的，包括部门，包括突发公共卫生事件，这是以他的对象为主题。针对应用对象来说，经常使用的总体预案里面他的作用是什么？他是一个纲领性的东西，所以特别重大的作用是国家级的省级的事件详细规定的一类规范性文件。各地市往往在操作的时候，会照抄国家的整体预案或者省级的总体预案，而没有考虑到各地市的具体内容。比如说美国，他们把各个部门的职能定得非常清楚，把里面每一项工作根据自己的职能去细化，形成下一步的专项预案。针对专项预案来说，主要针对主管部门所要承担的事件处理的内容，同时要与总体预案进行衔接，同时还要作为总体预案的一个附件，属于其中的一部分。另外专项预案应该明确，相关的流程和响应的一些程序和措施。而部门预案是政府有关部门根据总体预案来去完善自己部门职能应该的预案。 在突发公共卫生体系，有总体的有国务院组织编制发布的，还有各部门牵头制订的专项预案，还有部门实施的部门预案，也有地方的预案或者是企事业单位的预案，已经非常健全了。但是这些年来，在使用过程中，这种预案制订以后经常实用性不是很强，主要是因为在具体部门制订的时候没有考虑到当地的一些特性、衔接性、兼容性的特点。在预案的体系结构里面它包括哪些内容？一般来说，从理论上讲，预案包括四个层次，首先有预案，然后有规范的程序，另外就是指导书，再一个就是现场的情况。这四个层次在预案里面，如果是一个完整的预案都是包涵的，比如说卫生部制订的一个人禽流感的预案，内容是非常详细的，从职能分工包括应急响应的级别的划定，到具体实施的时候，每个部门应该准备哪些资料，采什么样，都是非常详细的。一般在预案里边，主要是包括管理的一些政策方针，包括目标之类的内容，也是一系列为实现管理目的而制订的管理程序，他是一个程序，包括准备、应对以及后期的规范的中心。而作为程序文件，类似于SOS9000系列一样，主要是为了表明范围，就是该做什么、什么时间什么地点等等，这些都要包括在程序里面，目的是为了提供信息参考和行动指导。具体的内容包括应急的目的是什么，范围是多少。模式就是五大类模式，为什么，做什么，谁来做，什么时候去做，怎么去做。另外目的，就是提供一些指导性的东西，格式由相关的一些表述和相关的流程图来组成。三级文件指导书，指导书是具体工作人员在执行特定的活动行动中使用的文书，就是现在的应急队也好，或者具体的执行也好，他应该具有什么样的知识分工，他应该承担什么样的工作等等。 包括他的一些设备的使用的情况，包括水资源的污染，如果起动预案以后，卫生部门负责的是相关水质监测，就要详细的做这个工作。相关地市做什么，能做到什么程度？对于市级文件，是应急行动的一个记录，包括在行动过程中所采取的一个工作内容，做一个描述就可以了。在应急预案里面使用的是现场调查表、个案调查等等，非常实用的一些东西。预案的基本结构和内容是什么？主要参考的是国务院和各个职能单位制订和修订突发公共事件应急预案的这么一个框架，里面要求这些年来没有更新，那么还是有一个要求。从结构来说，无非就是包括目的、原则、依据、处理办法，框架性的东西，但是在使用的过程中会发现每一项任务都是很艰巨的。目的是什么，专项预案是什么，原则是什么，大部分都是照搬国家的内容，但是原则往往考虑到自己掌握资源的程度、管理机制和建设的程度如何，采取的这么一个原则，那么依据无非就是相关的法律法规和国家总体的预案等等，试用范围是针对某一个地市的还是省级的或者县区的等等。范围是组织指挥体系实施，他需要明确各个组织机构的职责，包括权利义务，北京在奥运会期间就把每一个官员领导所相应的职责分得非常清楚，他不仅是组织了，而且相关的人员都非常的清楚，他以这种事件的全过程为主线，明确发生上报响应结束善后等等每一个环节，主管部门、主管领导应该做什么，相关部门应该协助做什么问题。那么也是以应急准备保障和预案为支线，明确各个相关参与部门的职责，比如说我们环境预案，就明确了他自己的工作，或者是卫生部的工作，另外要体现应急联动机制的要求，这是需要充分来说明的。第三个就是与工作密切相关的就是预警和预防机制建设。现在经过2003年之后呢，国家在这方面做的是非常全面的，就是在公共卫生领域，包括有信息的监测和报告，这已经是全国一条线了。另外广东省已经有自己的监测同时有网络质报，也包括监测以后的风险评估，包括如何去预警，采取什么样的行动，同时也包括预警支持系统，级别的划分以及发布等等，一般来说国内是四级，根据地区的要求，希望不能少于四级或者三级左右，能和上线的一些预案进行衔接。 第四是应急响应，应急响应主要是根据分级划分来制订相关的行动内容，包括信息共享如何去处理、通信设施的问题、指挥协调问题、现场处置问题、应急人员的安全防护问题、群众的保护问题、社会力量动员等等，包括事件的调查处理、监测、评估一系列的，在国家的指南里面都有。这些年来逐渐的强调一个通报的问题，就是信息发布、媒体应对等等。另外就是应急的宗旨的问题。第五点是后期处置，就是类似于善后的处理、恢复重建，包括社会的抚恤、辅助等等这方面，在这方面国家在预案过程中，缺少法律的依据，只是说奖励惩罚，但是相关的法律在什么地方，还不如其他的国家依据，比如说澳洲，他都有相关的法律依据，在应急的时候，有什么样的民用的设施，要签署相应的文件，在后期的处置过程中，对相应的文件进行补偿或者是起诉等等，都可以，目前我国在方面做的不是很好。保障措施，无非就是后勤保障，包括通信、信息，也包括装备和技术储备等等，包括人员培训、监督检查。后面还有两项，一个是负责一个是辅助。负责，一般是定义在当中出现的一些概念性的东西，比如说什么是食品安全，什么是食物中毒，什么是食源性疾病，在医院的管理局更新里面，也需要进行更新，进行分工合作，包括奖励职责方面也有相关的一些要求。附录，主要是针对目录里边内容详细的一些东西，比如说相关的一些方案，包括人员的通讯录、机关的组织结构等等。 根据指南来，这里面一共是8项内容，每项内容里面都有详细的要求，但是这个指南里边，更适合于以政府为主题的，如果是单位，可能只是其中的一些要素。比如说疾控中心，考虑组织结构、职能分工，需要预警响应，响应这块是起于卫生部或者卫生行政部门的总体或者专项预案，来制定不同的响应预案。中心的职责，会考虑到和周边社区的过渡关系，包括后期的处理这方面，是中心内部的一个过程，在这方面的要求很少，包括保障等等。在医院的编制问题里边，要注意什么呢？主要是总则里面，要非常详细，而且要更新的，不能是一成不变的，大家用完了以后一直在沿用他，比如说广东省，除了条例以外，管理办法，制订相关的专项预案，这是需要更新的，包括预警机制方面，也需要一个详细的制订。另外就是在法方面，而部门协调方面，更强调共享机制的建设。比如环境部门的总则里面，发布的预案里面对疾控中心要求很简单，就是紧急救援，在寻找工作制度的时候，没有这个职能，但是如果出现类似的事件，疾控中心参加了吗？那是不可能的，疾控中心需要在自己的内部预案里边，还要强调应该承担什么工作。另外就是按照分级分类的原则去处理，疾控中心在应对突发事件的时候，也要跟市里面协调，什么样的事件要协助处理，各地市民可以根据要求来去协助，比如说这个地市没有检测出污染，但是一旦出现水污染，那只能在预案里写要求省级来进行协助。或者说是在制订预案的过程中，和相关的主管部门也好，和政府领导也好，去申请，没有这方面的能力，需要政府支持，预案才可以进行完善，所以利用自己的资源去做一些事情。另外突发事件的新闻报道，要求就是公开透明，及时的去引导相关的人员，比如说最近在关注一个事情，就是说在一个地区出现这种舆论，出现了重金属污染引起的土豆的事件，这个事情应该还没有上升到突发事件，但是考虑到假设出现了这种危机，如何去应对呢？另外这个报告里面，是环保部门的专家通过国外的一些文章发表了，而且已经有非常详尽的数字，证明出现这种重金属的事情，那有人中毒吗？如果突然间有人去炒作他，如何应对？就类似于去年核原子的丙肝事件一样，老百姓没有钱去看病，那就去闹事，这不是一个突发事件，但是他是一个危机事件，也要去应对。 在医院的制订过程中，要坚持决策的民主化，把相关部门，包括相关的一些专家且过来一起进行沟通和协商，而不是说几个人拍拍脑门而解决的问题。另外，要凭平常结合这一块，如何把日常的工作和这个工作巧妙的结合在一起，包括应急的培训演练过程中，包括应急的响应过程中的技术储备等等，都需要结合起来，还有就是及时的更新修订预案的相关内容。举个例子，比如说汶川地震，汶川地震以后，在西方国家很快的就已经更新了，包括在美国和西方国家，他们很快就制订了预案，这是值得我们学习的。另外，正文应有总目录，同时就预案的整体情况进行一个简单的叙述，也要求相关的一些信息，尽管本专业的人员要求不要保密，但是有一些预案，包括事故安全的一些预案，是涉及到生命的，所以也希望公共卫生方面应该减少秘密信息的摄入。 二、预案编制的方法和步骤依据什么制定预案？有律法，有条例，有国家总体的预案，同时，广东省也有自己的总体预案，包括自己的管理办法，包括应对条例。另外省卫生厅也有自己的部门专项预案，但是现在目前卫生部门有两个预案必须要做的，一个是突发公共卫生事件的应急预案，一个就是突发公共事件医疗卫生紧急医学救援的预案。这两个预案是平行的，而不是合在一起的，在参加编写的过程中，也提到过这个问题，正是由于突发事件与公共卫生的特殊关系，只要有突发事件就会有人员的伤亡或者是健康的威胁，在紧急学救援方面，确实可以独立成一个行动方案，所以他一直是分开的。编制预案的原则有哪些？。一个是考虑到是否合法合理；另外，资源是否有自己的可行性，同时要按照自己的评估来进行处理；另外操作合理；还有就是说相关部门的一个协调性问题。在做预案的时候，基本要掌握哪几点呢？一个是预案和指向的突发事件和应急管理时必须要做的事情，为什么做这个事情，做这个事情的目的是什么，在组织机构的职能是什么，这是有分工的，如何进行前期的准备工作？还有基本的程序是什么，另外就是保障，这是最基本的表述，就是在制订的时候，也离不开这几个要素。预案的编制，也有它自己的一些依据模式。比如说总体预案，国家级有了，是宪法和法律，包括一些行政法律。省级，要把前面的总体原则依据拿下来，然后依据各省地方性法规以及国家的预案，结合本省的实际情况来制订预案。市也是这样，一层一层这样。有一些内容可以合并下来，比如说省级已经写出来了，就直接按照省级来写，如果预案里面没有省级的，直接拿在国家预案里拿到相关因素的情况下，可以引入国家相关预案的一些内容。编制程序，目前来说，广东省经历的一种编制程序还是比较健全的。就是说要有一个编制小组，同时在这个小组的基础之上，进行一个评估。这个评估分几方面：一个是潜在的风险。其次就是应急能力如何，只有自己掌握了自己的能力，才能根据自己所掌握的资源去写下面的一些内容。第三点是组织编定预案，包括这种组织的合理性、连续性、执行性、兼容性，不同的预案部门的预案的衔接性等等。第四点就是评审与发布，最后就是实施，这是一个基本的框架。在整个的编制过程中，还有很多细节，变化起草以后的审查、批准，包括印发、备案、后期管理。它的关键问题就是风险识别与评估，包括知识能力的评估，后面会仔细的讲解。 三、管理方面从编制、审计、发布、备案，包括后期的更新、修订，包括宣传教育、培训和演练。目前很多预案都是编制完发布了，但是都没有进行及时的更新，更没有进行宣教组织培训，很多地方都是由地方医院进行演练的。他的原则就是统一规划、分类指导、归口管理、分级实施。而管理，主要是基于广东省应急预案体系建设里面要求的。广东省的突发事件的预案管理办法，这是省政府办发布的一个管理办法，他里面有详细的规定，除了预案里面的一些具体要求之外，他也制定了专项的应急预案管理手册，来进行更新执行，以最简单的方式来告诉大家做什么，怎么去做的问题。管理办法，也是按照国家的要求。体系有六大类组成，包括省的预案，包括省的专项预案，省的部门预案，地方的应急预案，以及企事业单位的活动预案。省总体预案、专项预案和部门预案是由省政府牵头制作的，而不同管理级别的，比如说县级以上人民政府负责本辖区内的总体预案、专门预案、部门预案，