第七讲-电子政务评估

第七章 电子政务绩效评估 电子政务作为信息技术的产物，被各国家政府认为是“信息高速公路”建设中的核心工程，成为提高行政效率、降低行政成本的必然方案，但是，与一般的建设项目相比，电子政务具有高投资、高效率、高风险、营运时间长以及投资完全不可逆等特点。鉴于这些特点，我国许多机构和专家学者都展开了对电子政务绩效评估的研究。本文主要目的就是在探究国内关于电子政务绩效评估的主流研究成果的基础上，发现我国在电子政务绩效评估研究中的不足之处，为我国电子政务绩效的评估工作进一步完善提供参考。第一节 电子政务评估概述一、 电子政务绩效评估概念、产生原因及作用1.电子政务绩效评估概念 是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对电子政务建设的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判。 2.电子政务绩效评估产生原因从经济学的角度看经济学关注投入和产出，成本和效益。在现实中我们很容易估算到电子政务的投入，但是对其产出和取得的效益往往无法估量。电子政务绩效评估可以量化这种产出和成效，给出投入产出比，同时成本控制本身是绩效的组成部分。同时，新制度经济学认为，政府官员也是经济人，他们与社会上其它职务的人员一样关注私人利益。合理设置电子政务绩效目标并配合相应的考核管理制度，可以使政府官员产生内在的改善激励，深层次地解决一些现实问题。 从公共管理的视角来看，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。 从实证学的角度，根据美国The Standish Group的调查，2000年美国的政府和工业部门的所有IT项目，仅28%成功，另外23%被取消，其余的49%部分合格。联合国在2003年对全球电子政务的调研也表明，经济处于发展中的国家，电子政务项目失败的概率高达60%-80%。3.电子政务绩效评估作用 首先，电子政务绩效目标体系是一套实施电子政务的指导纲要，它可以消除决策者许多模糊的、错误的观念，加强其在电子政务实施过程中的领导力；其次，明确的绩效目标约束将成为优化政务流程的原动力，从而有效推动相关的制度建设，以结果为本优化政务流程；再次，明确的电子政务绩效目标可以增强成本意识，保护既有投资。 二电子政务绩效评估的分类与要素1.电子政务绩效评估的分类以评估主体及评估目的为划分，政府绩效评估可以分为两类。 一类是以加强内部管理、内部控制为宗旨的内评估，大体上类似于企业的内部审计。如企业内部的会计制度、绩效评估制度等。 另一类是以外部监督、外部评价为宗旨的外评估，例如社会上大量存在的、形形色色的各国比较或企业排行榜之类。 2. 电子政务绩效评估的主要要素包括五个方面 电子政务绩效评估包括评估指标体系、指标评价标准、指标权重、综合评分方法、数据采集方法五个主要要素。 指标体系：电子政务绩效评估涉及到电子政务投入和产出问题，是一个综合的、复杂的系统工程，为了能更好地体现电子政务投入产出绩效，我们采用了国际上通用的项目评估方法逻辑框架法来构建评估指标体系，即将指标体系分为目标、产出与结果、投入与活动三个层次；同时在指标体系的确定上考虑了全面性和科学性、定量分析和定性分析相结合、可行性和可操作性、灵活性和目标导向性原则，结合专家的经验和智慧，采用专家座谈来确定各项指标体系。 指标评价标准：指标体系中有定量指标和定性指标，对于定量指标，通过规定的参数数值直接进行量化；对于定性指标，设定不同的等级标准进行量化处理。 指标权重：权重也称权数或加权系数，它体现了各项指标的相对重要程度。在指标体系和评分标准确定的前提下，综合评估结果就依赖于指标权重。因此指标权重确定的合理与否，关系到评估结果的可信程度。本文采用了德尔菲法和层次分析法来确定指标的权重。 综合评分方法：就是通过一定的数学模型（或算法）将多个评估指标值“合成”为一个整体性的综合评估值。考虑到如何从综合评分上体现绩效问题，本文采用加权平均法和功效系数法进行综合评分，即对目标、产出与结果两个层次采用加权求和法评分，对投入与活动采用功效系数法评分。 数据采集方法：数据采集表是收集指标数据的主要方法，数据采集表是根据各项具体指标制定的，旨在向被评估对象获取具体数据的集合；数据采集表的制定要考虑与各项具体指标的评价标准和评分细则相联系。 三、电子政务绩效评估发展的国际趋势1、联合国电子政务基准联合国从2002年度就开始推出以全球范围内共144个联合国成员国家为研究对象的电子政务测评报告，该报告使用的评估方法主要是两类：一类是分析各国政府网站提供的内容和一般公众最经常使用的在线服务（卫生、教育、劳动就业、福利、财政）情况，这一部分用于评估各国的电子政务发展水平基准，5个阶段（初始、增强、交互、事务处理、无缝），另一类是对各国IT基础设施（加权复合变量）和人力资源能力进行复合变量统计分析，根据这些指标最后平均得出电子政务指数，电子政务指数主要是对各国的电子政务环境（制度、人力、基础设施等各方面）进行一个全面、客观的衡量。2003年开始，联合国对于电子政务的测评主要根据两个指标：电子政务就绪度/准备度、整备度（E-government readiness Index）指数以及电子参与指数（E-Participation Index）。前一个指标是一个复合指标，包括网站测评指数、电信基础设施指数和人力资源能力指数，后者主要是衡量各个部门的信息参与者的情况。除了在2002年的基础上增加了一些测评的指标外，测评的国家数、每个国家的网站数量等都有所拓展。2003年的调查和报告都指明了一方面电子政务势在必行，同时电子政务又带来了一些诸如隐私、预算等问题，此时的电子政务发展正处于十字路口。2004年与2005年所使用的方法基本与2003年相同，只是根据测评的结果对电子政务的发展作出了不同的判断和发展指引。04年针对数字鸿沟以及国家之间差异的扩大，联合国提出如何缩小这种差异、共同面向机遇的途径和方法，05年主要是从推广接入缩小数字鸿沟到整个社会的电子包容。联合国全球电子政务评比也是世界上为数不多对网站现状进行纵向评比的体系。联合国的测评采用了两项指标：电子政务准备度和电子参与指数。电子政务准备度包括网站测量维度、电信基础设施和人力资本。其网站测量维度指标是一种定量研究，给各国网站评分。基于二元法（有/没有某服务）来评分。其电子参与指数是一种定性研究，使用21个测量维度来给政府网站在向公民提供网上信息和服务/参与工具的质量、相关性、有效性及自发性评分。总体来看，为了保持全球电子政务测评在一定程度上可以用同一标准进行衡量和比较，联合国的电子政务评价方法特别是电子政务准备度所涉及的指标大多都是比较基础性的，如电信基础设施，人力资源能力，对网站的测评也主要是衡量各国政府网站提供的六类与公众生活最为相关的服务的数量。没有考虑从客户导向的角度去考察政府服务，同时也没有对服务的质量及其效果进行评估。2、欧盟测评方法 欧盟从2000年开始制定eEurope2002计划，到2002年制定了eEurope 2005计划，都配合制定了相关的发展测评指标。在制定以信息社会为目标的计划的同时，也配合实施制定了衡量eEurope发展的测评指标，包含多种指标，最主要的就是SIBIS。SIBIS主要针对在计划中所设定的目标来对应设计，最终用于评估政策的结果，有效性以及评估信息社会的发展水平，即基准。由于是针对信息社会的衡量，因此涵盖了社会信息化的各个方面，主要包括：电信和接入（telecommunication and Access）、研发网络（Internet for R&D）、安全与信任（Security and Trust）、教育Education、工作就业与技能work， Employment and skills、社会包容（减少社会资源在弱势群体或地区的不平等分配和再生产）Social Inclusion、电子商务、电子政务、电子医疗。在电子政务方面划分为G2C，G2B，G2G三类，根据判断发展水平的5个步骤，以及在eEurope 2005中设定的一些目标，分别制定指标。指标的测试针对G2C设定了12项基本服务，针对G2B设定了8项基本服务，共20项基本服务。指标大致包括以下这些。但欧盟并没有针对这些指标设定标准的量化及评估方法，因此有许多各种各样的量化和测评方法。欧盟的方法主要用于评估欧盟国家进入信息社会的程度，因此其涵盖的范围广泛，各个部分所使用的指标也有所重叠。在电子政务这一领域，评估的政府服务范围由联合国的政府网站提供的6类扩展到20项针对自然人和法人的政府服务。数据除了来自于政府网站之外，还有许多是来自于对个人、企业等不同群体的主客观调研。没有考虑G2G方面以及服务质量及其所带来的效益。欧盟并没有针对这些指标设定标准的量化及评估方法，因此有许多各种各样的量化和测评方法，Capgimini是主要的测评方法之一。从2001年开始，受欧盟和DG信息协会委托，Cap Gemini Ernst & Young机构（简称Capgimini）对欧盟成员国的电子公共服务发展情况进行常年测评，该测评作为电子欧洲计划的一个组成部分，Capgimini从2001年以来连续发布了六份以欧盟成员国为主的电子政务测评报告总的来看，欧盟的方法主要用于评估欧盟国家进入信息社会的程度，因此其涵盖的范围广泛，各个部分所使用的指标也有所重叠。在电子政务这一领域，评估的政府服务范围由联合国的政府网站提供的6类扩展到20项针对自然人和法人的政府服务，数据除了来自于政府网站之外，还有许多是来自于对个人、企业等不同群体的主客观调研。没有考虑G2G方面以及服务质量及其所带来的效益。3、美国电子政务绩效评估根据联合国几年的测评，美国的电子政务水平一直高居榜首。这与美国在法律上确定电子政务相关的一系列法律法令是分不开的。美国的电子政务绩效评估也是由法律催生的。早在20世纪90年代，美国就颁布了一系列与电子政务评估相关的法律法令，包括90年的首席财务官法、93年的政府绩效与结果法、94年的监察长改革法、96年的ClingerCohen法以及02年的电子政务法。配合一些政府绩效实施的通报，这些法令为电子政务绩效评估的实施打下了制度基础。在这些法律制度的框架下，美国政府制定了更为细化、统一、持续的电子政务绩效评估体系，以便于具体的操作和实施。2002年，美国政府推出了联邦事业架构（Federal Enterprise Architecture），包括了与政务活动相关的五大类参考模型：绩效参考模型、业务参考模型、服务组件模型、数据参考模型以及技术参考模型，覆盖六大评估领域，包括对任务和业务结果的评估、对用户结果的评估、对业务流程及活动的评估、对人力资本的评估、对技术评估领域以及对其他固定资本的评估。“绩效参考模型”是整个联邦事业架构中，最为重要和根本的一个模型，旨在建立一个标准化的电子政务项目评估体系，主要包括六大评估领域（Measurement Areas）构成，包括对任务和业务结果的评估（Mission andBusiness Results Measurement Area）、 对用户结果的评估（Customer Results MeasurementArea）、对业务流程及活动的评估（Processand Activities Area）、对人力资本的评估（Human Capital Measurement Area）、对技术评估域（Technology Measurement Area）以及对其他固定资本的评估（Other Fixed CapitalMeasurement Area）。整个电子政务绩效评估体系分为三个层面：技术、人力资本和其他固定资本（对基础设施的投入）属于直观的、初级层面；业务流程及业务活动主要侧重于政府的后台管理；业务结果和用户结果则既侧重于前台对公民的服务传递（如门户网站、在线服务）、又侧重于政府内部绩效的提升。具体如下表所示。总得来说，“绩效参考模型”的理论来源包括关于政府绩效评估的法案以及来自企业方面的一些绩效评估实践等。因此，它所推出的电子政务绩效评估模型，不仅是对国家法律的执行和细化，还借鉴了当前企业的优秀实践（一些已经在政府机构中采用）。与侧重门户网站分析、横向排名比较的政府外评估体系相比，政府内部建立的评估体系相对更为复杂，其往往必须考虑到制度基础方面的因素：如法律和政策的要求，对投入与产出的考量、对既定目标实行的追求等。美国真正做到了绩效评估。 美国管理和预算办公室（OMB）提出，今后的注意力将逐渐从项目建设转移到项目的绩效和应用效果上，并且重新设计了项目的绩效评估体系，新的评估体系主要包括三个指标：参与度、使用度和用户满意度。4、加拿大电子政务评估 加拿大的电子政务建设在全球处于领先地位，其在多项国际组织的排名中均名列前茅，全球知名信息化评估企业Accenture更是连续三年将加拿大电子政务建设评为全球第一，并认为其是惟一借助电子政务实现由管理型向服务型政府转变的国家。除此之外，加拿大政府所建立的“电子政务绩效评估体系”亦受到了其他国家的高度关注，在联合国2003 推出的全球电子政务评估报告中，公共部门报告：十字路口的电子政务被列为电子政务绩效评估的典范。在电子政务建设的绩效评估方面，加拿大主要着眼如下两方面：一是用户的满意度；二是政府服务品质的提升，并认为应采取更为宽泛的评估方法，而不是仅评测网站服务的可用性，还应同时考虑到效益的提升、以及对公民传递的价值。在“产出”、“结果”和“影响”的3大一级指标下，加拿大电子政务评估指标体系共包括11大二级指标。5、印度电子政务评估 印度是信息技术较发达的发展中国家，但是在其电子政务建设过程中，也出现了投资效率低下、项目评价过于主观等问题，进而影响了高层决策的正确性。为此，印度政府信息技术部等相关部门，委托阿默达巴德管理学院电子政务中心等研究机构制订了“电子政务评估框架（EAF）”。该框架针对不同类型德电子政务项目分别提供了包括总评、细评在内的评价指标体系和计算模型，并为模型的应用提供了详细的说明。该模型体现了发展中国家电子政务项目建设的主要问题，并给出了量化的评价指标和办法。四、电子政务绩效评估在中国的发展1中国开展电子政务绩效评估的背景 我国自1999年推行政府上网工程到2000年明确提出大力发展电子政务以来，电子政务建设已经有了长足的进步。联合国经济和社会事务部在2006年1月公布的2005年全球电子政务准备报告，对中国政府在加快电子政务方面做出的努力予以了肯定。报告说，中国电子政务准备度指数为0.5078，全球排名第57位，较2004年上升了10位。目前我国电子政务建设正围绕“两网一站四库十二金”工程重点展开，电子政务建设如火如茶。然而，由于我国电子政务投资的效益长期处于无法有效评估的状态，在一定程度上形成了粗放式发展的端倪。随着政府信息化的全面展开，越来越多的发展误区和空白不断涌现。互联网实验室在(中国电子政务战略研究报告中总结了中国电子政务发展存在的三个误区:“沙滩上”的电子政务，即把电子政务简单类同于网站，忽视了电子化内部办公和协同办公的建设;“单兵突进”的电子政务，即电子政务建设处于领先地位的多数是某些重要政府职能部门，如海关、税务、公安等，或是部分发达地区，如北京、广东、上海等“孤岛型”电子政务，即缺乏统一的战略规划，大量的资源不能共享，效率低下。这些发展误区与电子政务的全局性和创新性特征是相悖的。在政府的责任和绩效日趋公开的情况下，电子政务建设的成功与否，不仅关系到投人资金的产出效益，还会影响到公民对政务的信任度和对政府的支持率。加上公民知情权高涨因素，结合“不可测量，则无法管理”的公共管理理念，建立健全有效的电子政务绩效评估体系已是刻不容缓的事实。只有通过有效的绩效评估体系，才能指引今后的电子政务建设发展方向，从而确保我国电子政务建设走上健康发展道路。2.我国电子政务评估现状 当前我国电子政务评估以外评估为主、以内评估为辅，两种评估模式的有机结合，将是一种较为适用的模式。然而，在我国由于政府信息资源管理、政府项目费用效益分析、政府行政绩效评估这三大制度基础几乎都不存在，使得电子政务绩效的内评估难以开展。因为外评估开展方式较为灵活，受到的约束条件较少，所以，大部分的电子政务绩效评估均采取外评估的方式。但外评估往往又局限于网站分析，而难以提升到“公共满意度测评”这一高级阶段。我国电子政务绩效的实践更多地采取的是理论特点鲜明的评估体系。这些体系在强调理论体系的同时，忽视了电子政务在各地所处的不同发展程度和特殊矛盾，必然缺乏评估过程中所应有的良性的激励效应。 具体表现在不同评估主体的评估范围有所不同，评估方法也存在很大的差别。由市组织的评估有时是针对电子政务建设项目，有时针对的是全市各委办局的网站；由省组织的评估则更为多样，有的是针对政府垂直机构的OA建设，有的是各市整体建设水平的评估，有的甚至是将多种评估对象融合起来。由于各种评估范围及对象纵横交错，界定模糊且不确定，使基层工作无所适从.这是目前影响我国电子政务绩效评估发展的关键症结之一。 直接影响电子政务绩效评估效果的因素便是指标体系的导向性。目前，各地的指标体系普遍存在着追求理论上的逻辑性而非实践中的引导性的误区，这也是绩效评估体系起步阶段经常出现的问题。 在我国的部分地区开展的电子政务绩效评估实际工作过程中，多数绩效评估体系经常由于缺乏可操作性而流于形式，或者是由于对制度激励效应研究不够透彻而产生潜在的副作用。围绕基础设施建设进行绩效评估，有可能导致投资呈现自发扩张性，并忽略投资的产出；围绕信息资源整合利用进行绩效评估，有可能导致过分注重于内部资源管理，引发更大整合阻力；围绕电子政务管理制度进行绩效评估，有可能引发出大量不具有广泛实施价值的管理文件已经有很多评估体系在各地应用过程中呈现出水土不服的病症，仍然有同样局限于理论体系的绩效评估体系不断涌现着。 3 我国电子政务绩效评估研究中存在的问题 从总体上看，我国电子政务绩效评估的研究还很薄弱，能为政府设计操作性的绩效评估体系的专家十分稀缺，主要存在的以下问题： (1)评估内容过度关注政府网站外部绩效。用政府网站提供服务水平代替电子政务的发展水平，很少有深入电子政务内部绩效方面的理论研究或评估实践。(2)在电子政务绩效的整体构成上没有形成统一认识。各地评估体系各有偏重，使得各种评论结果无法进行横向比较。尤其是对地方性电子政务的研究并不充分，并不存在公认的统一的城市电子政务评价模型和评价体系。 (3)绩效评估体系不科学在绩效指标的选取上，缺少严密的逻辑层次关系，没有考虑到电子政务的层次性，没有考虑到不同级别的政府在电子政务建设中的角色和作用上的差异，使得指标所包含的信息出现重复或遗漏。 (4)缺少政务性指标研究过程中，重电子政务绩效，轻政务绩效，以研究评估“电子”为主，指标研究多是技术性指标为主，很少真正对“政务”方面的评估进行研究。没有根据我国的现实情况对电子政务进行研究，本土特殊研究较为缺乏。 第二节 电子政务绩效评估体系构建一、评估体系的构建首先需要考虑的问题是对电子政务系统进行评价的目的是什么？一般来讲，是为了通过对电子政务系统的评估使得电子政务系统建设合理化，科学化，从而提高效益；将抽象的评价具体化为一个个可供操作的量化评分。其次需要考虑的问