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中南财经政法大学“博文杯”实证创新基金项目剖析政府机构改革典型案例随州市“大部制”改革之路王 洁 盛宏伟 张中华 朱 丹 王志鑫王 洁，公共管理学院公共事业管理0601班；盛宏伟，公共管理学院行政管理0502班；张中华，法学院法学0605班； 朱 丹，公安学院治安0602班；王志鑫，工商管理学院市场营销专业0502班。摘 要：国务院“大部制”改革已进行半年了，各级地方政府也将开始部门改革。随州市“大部制”改革自2000年开始已有8年历史，通过研究随州“大部制”改革，可以为地方各级政府改革提供经验和教训。我们通过调查发现随州“大部制”改革过程中主要存在强势部门 “改不动”，内外部压力重重，没有健全的制度保障等问题。调研结果给我们的思考是：一、改革是一个过程，不可能一蹴而就；二、改革过程中要注重部门间的协调；三、职权集中后要解决好权利监督问题；四、机构合并、设立要有科学论证、决策过程。关键词：随州 大部制 权利 利益 监督Abstract: The “big system” reform of the State Council has been carried out for a half year, and all levels of Local authority will also start the department reform. The “big system” reform of Suizhou started from 2000 and already has a history of 8 years. The research of Suizhou “big system” reform will provides experience and lesson for all levels of the local government .Through the investigation , we found that in the reform process some strong department “remain unchanged” .And the internal and external pressures pile up, and there isnt any perfect safeguard system. What the investigation and study result gives us is: the reform is a process, and it is impossible to get it done at a stroke. And in the reform process we should pay great attention to the coordination among departments. Whats more, after the authority centralism we must solve the right surveillance problem. Above all, the merger and setting up of organizations must have a scientific examination and decision-making process. key word: Suizhou, “big system” reform, Right , Benefit , Surveillance一、前言 十届二次会议审议通过了关于深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案，第五次行政管理体制改革正式开始。2008年3月15日，十一届全国人大第一次会议经过表决，通过了国务院机构改革方案。行政管理体制改革成为中国一大热题。这次改革涉及调整变动的机构共15个，是为了谋求形成“宽职能、大部门”的政府组织机构和体制结构，使其逐渐实现向大交通、大农业、大科技管理方式的过渡。从2000年开始，湖北省随州市以升格为地级市为契机，在初建时经济基础状况较弱，改革成本较低，行政包袱较轻的天然条件下开始了精简机构的“大部制”改革。2000年6月出台的随州市直党政群机构设置及人员编制方案，其基本思路很清晰，就是“合并同类项”： 该方案主要强调了用三大原则“合并同类项”：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。内设机构设置时，也不搞“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，原来配备的文印员等工勤岗位全由机关干部兼任，财务全部集中到市财会核算中心管理，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科(室)一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委(党组)也没有配专职干部。全市七成多科室仅设一人，自己管自己。在这个方案的指导下，随州开始了“大部制”改革。经过严格有效的措施，随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%.当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。随之而来的是随州市政府工作效率的大幅度提高和政府机构精简带来的种种便利。 如今，随州市的大部制改革已历经八年。随州市八年的改革，有得有失，一路坎坷。八年来，随州市趟着“小政府，大社会”的路子，严格控制编制，合并机构设置。行政编制比地级市前精减435人，财政供养系数低于全省平均水平。前随州市市长李红云在接受采访时曾用一句“改革试行八年以后，我们深切的感受到了大部门制的优越性。大部门制一方面节省财力，关键是运行灵活，运转有效，是一个效率非常高的模式，所以我们把它坚持到现在。”来表达在改革中他对大部制的真切感受。 随州的大部制改革并不是一帆风顺的。在改革中也曾遇到了很多困难和阻力。如今，机构数量也由最初的55个退回到了64个。但随州市毕竟将大部制改革坚持至今。到底是怎样的信念和何种措施，使随州市的大部制改革一路乘风破浪坚持到现在？又是怎样的机构设置和制度建设使随州的大部门制得以顺利而又良好地运行？我们带着这些疑惑开始了这次调查。二、改革历程（一）改革背景随州早在1986年就申请与湖北荆门、鄂州一起升级为地级市，但未成功。2000年，国家第四次政府机构改革如火如荼进行，市、县、乡机构改革全面启动。随州再次适时提出升格为地级市的请求，同年6月25日，获得国务院批准。随州市进行大部制改革是一种自觉行为。随州升格为地级市，在原来省管市的基础上组建机构。升格以后，广水市按由随州代管的县级市运行，随州市一个市里面的编制则划分为两块，一个是地级市随州，一个是随州的曾都区。当时刚刚升格的随州市面临两个主要困难：1、公务员编制受限制。当时省委领导强调升格以后不增加编制，保持一种高效的运行机制。由于公务员的编制受到严格限制，按照原来地级市的组织架构来组建机构显然是不现实的。这就要求随州市在政府组织架构上做一些新的尝试。时任省委书记的俞正声同志也有意在这方面做一些尝试，因而给予了大力支持。2、财政吃紧，财力短缺。作为一个刚刚升格的地级市，基础设施建设、各项配套措施以及方方面面的改革无疑都需要大量的财政资金，而随州市2000年的财政收入只有5.85亿元，财政资金短缺。在这种时代与社会背景下，大部制改革呼之欲出。随州临时组建的领导班子，经过商量后提交了随州市直党政群机构设置及人员编制方案。在充分考虑到随州底子薄、经济基础较差，所管理的行政区划比较少的实际情况后，方案的主要核心确定为精简机构。这份方案力求精简机构的内在正好符合国家地方机构改革的要求，很快得到湖北省委、省政府的批准，当年11月初就开始正式实施。 （二）改革发展概况随州的机构改革指向目标是建立大部门体制，即政府部门在机构设置上，将职能相近的部门合并，集中在一个大的部门中。从而达到精简机构与人员，减少开支的目的。新生的随州市不受机构设置的旧惯例和规则限制，更易于构建新的机关体系；上级领导的支持也是改革能进行的坚强后盾：湖北省委、省政府一直“力挺”随州的改革。这些先天性的条件是随州“大部制改革”能顺利进行的关键。随州市机构编制委员会在改革中起设计与把关作用，改革遵循三大原则：职能相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。不搞上下对口和横向看齐。随州改革采取了先整合机构再选用干部的做法。在所有的机构进行整合后，开始在原有曾都区和后划归入的广水市公务员系统内公开选调。根据精简后的哪些部门需要多少工作人员来制订选调计划，这样提高了选用公务员的针对性和有效性。因此很多单位都是几块牌子，一套班子。精简机构的另外一个办法是与下级政府实行“错位设置”。直接服务群众的部门，在区、县一级的人员编制远多于市里。比如随州市下属的曾都区设了移民局，市里则只在民政局内设一个移民科。把人力放在群众最需要的部位，提高服务质量，避免系统内“闲置”干部的存在。内设机构设置时，不是“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科（室）一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委（党组）也没有配专职干部。在机构内部中也讲究精简：全市成立一个财会核算中心，所有单位不再设财务科，各单位只设兼职的报账员；过去行政机关配有专职的文印员、通讯员和收发员等，改由机关干部兼任。经过有效严格的措施，随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%.当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。后来一直坚持在23年内只允许暂按定编数的80%选调工作人员，留下20%的编制逐年用来招考公务员和接收军转干部。市直机关可用行政编制1076名，实有在编在岗行政人员878名，节余编制198名。改革后的随州市党委、人大、政府、政协四大系统减少的机构都在2个以上，直属事业单位减少的更多。据统计，全市在岗的行政人员比原随州市减少近250人。如果按平均每人每年工资2.5万元计算，此项一年就节省开支近700万元，这还没考虑同时大大减少的办公或行政成本。随州市在总结改革经验中认识到，只有严格控制编制，才能较好地抑制住机构及人员的臃肿膨胀，才能降低行政成本，减少政府支出，为纳税人省钱，把更多的行政和财政资源用在为群众服务上面。（三）改革中的特点 通过调查，我们体会到随州“大部制”改革的独特之处，以下我们从几个直接易察的角度入手来阐述其特点：1）“一套人马，几块牌子”成普遍现象按照确立的三大改革原则，随州将职能相近的部门合并，集中在一个大的部门中。同时采取了先整合机构再选用干部的做法。在所有的机构进行整合后，开始在原有曾都区和后划归入的广水市公务员系统内公开选调。按精简后的哪些部门需要多少工作人员制订选调计划，这样提高了选用公务员的针对性和有效性。因此很多单位都是几块牌子，一套班子。由于部门众多，本文中我们只根据文章论述需要举例若干。调查中我们发现，随州政府按照各个部门的不同职能与特点采取了不同合并方式。一些职能相近的机构被合并，有的只挂牌不单设。比如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”（图2）。此外，社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成一个机构；统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室是一家。由于湖北省一级的政府还是传统体制，为了应对各项职能，随州的不少机构门外同时挂了几块牌子，但都是同一套班子。比如：市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子。文体局文物局文化局体育局新闻发展局图2市农业技术推广中心作为农业局的一个科级机构，同时加挂市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子，都是同一套班子。紧把编制关的相关部门对我们的解释是：对于农业这块，地市（州）就是二传手，自己不从事农业生产工作，是指导农业生产的，工作弹性很大。不该开的会不开，不该做的事情不做。这样才能提高效率。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共个，比一般地市州少个以上。表1为随州市政府组成部门名单发展和改革委员会教育局司法局财政局人事局人口与计划生育委员会经委、国资委公安局建委交通局农业局水利局科技局民政局林业局商务局卫生局审计局劳动与社会保障局环境保护局文化体育局统计局 粮食局外事侨务旅游局表12）领导不配秘书大部制大大降低了行政成本和社会成本，提高了办事效率，方便了企业和群众。从数字看，我们可以发现大部制成效明显：湖北全省地市财政供养系数控制目标为1.8，随州市直部门仅为0.3，全市为1.6。目前各地级市的政府部门大多由一位市长具体管一个领域，配备一位秘书长，秘书长下属一个科，科下面还有几位科员，市长身边还有一位秘书，有工作任务和决定时，经过市长到秘书，秘书到秘书长，秘书长再下到科长的过程，科长再具体分给某人落实。而在随州，所有的“四大家领导”全部都没有专职秘书。每个市长有一位副秘书长跟着分管的一块，市长、秘书长包括科长，从决策到落实就这三个环节，市长一旦有决策以后，秘书长就协调到每个部门去了，编制缩小，费用降低，工作传达办理的环节简化，提高了效率。领导如果确实因为工作需要配备秘书，可以写报告，但到目前没有一个领导写报告。随州的领导能长期坚持不配秘书，这让我们有些意外，因为据我们了解，在全国的地级市里面“四大家”主要领导没有配专职秘书还是比较少的。经过这种合并，看似加重了相关干部的工作量，实际上减少了很多内部之间文字上的甚至于事务性的纠缠，节约了大量的时间来办实际的事情。不需要几个部门平衡的协调，指示直接下达，中间减少了很多环节，也减少了工作量，运行效率很高。3）任何人、任何情况下，公务员队伍不壮大 在媒体对随州市时任市长李红云的采访当中，我们了解到，随州市的“大部制”改革把“任何人、任何情况下公务员队伍不壮大”作为一条基本的改革原则。而在对随州改革的具体调研中，我们发现这条原则得到了具体的落实。 大部门制改革意味着随州市的公务员必须承担更多的职责和风险，更加繁忙的工作，但并不意味着他们会提高收入。另一方面，机构和人员的精简必定造成富余人员需要离开干部队伍，在公务员队伍中的竞争与压力倍增。随州的领导班子经常面临下属机关系统要求增设部门，要求增加公务员编制的压力。这种压力非常大，几乎逢会必讲。但在实际的协调中，相关部门综合在一起运作往往更高效。相近职能的部门互相结合，节省了分开时部门间必须的沟通时间，避免部门间的扯皮推诿。更好地整合资源、形成合力，高效地完成一项职能。如果分很多部门，就需要协调别人，同时自己内部的协调就要花费很大的精力，花费很大的物力和人力来平衡，不利于一项政务的完成。随州敏锐地抓住了这一点。我们了解到：随州按照省委组织部的安排，吸收新鲜血液到乡镇去锻炼，锻炼以后当部门空一些岗位时就从选拔一些人进来，如果没有岗位就让他们在下面继续锻炼，有岗位再进来。其次，部门的设置是在充分调研的基础上，从政府开常务会议，到编委会开会，再到市委常委会议，最终决定要不要搞。而之前有个严格的前提，在不影响城市发展及影响国民经济的情况下，一般不研究这个问题。这样使随州机构格局得到比较好的保持，现在有了比较好的机制，要实现这个目的需要顶住来自公务员内部的巨大压力，难度是很大的。4）秘书长当秘书用 科长当办事员用经过随州“大部制”改革和八年的保持，部门规模虽小有反弹，但相比其他地市级政府系统仍体现出一个明显特点：编制少。如：“大宣传部”只有个编制；市委办包括秘书长加起来个人；“随州市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子，仅有12个编制，却还有2个没有到位。升格后的随州市编制总量从名减少到名，精简率达。自年至今，全市财政供养系数连续年出现负增长。其中市级机关编制始终严格控制在名，实际到岗仅名，比一般地级市少近。 机构撤并后，随州各单位人事、财务一般不单设科室，相应工作由办公室承担，财务全部集中到市财会核算中心管理。仅设一人的“单人科室”在全市占七成以上，正所谓“秘书长当秘书用，科长当办事员用”。如市编办，有个科室，只有个编制，司机师傅兼做保洁、打字等。原有编制大大压缩，按我们的设想，公务员们工作压力增大，而相应的待遇并没有提高，很容易造成干部的不适应。事实上也造成了随州干部队伍常有要求增加编制的呼声。但随州政府始终坚持“编制和部门设置不可以谈”的原则。而人员紧缺催生了一套独特的办事“气候”。 人手减少了，更多时候要求几个部门互相合作协调，此时需要建立一个沟通机制。在工作实践中，随州的很多部门都设置了一个独特职位办公室秘书长。一个部门忙不完时，秘书长就负责统一调配，让其他部门的人过来协助；加班的频率也大大增加。几个部门是一套班子的，迫使干部学会统筹安排，避轻就重。慢慢地，“不该开的会不开，可以不下乡的就不下乡，不用发的文件就不发”已经成了随州公务员队伍中的共识。此举大大节省了行政成本和财政成本，但资源整合得更好了。我们认为，这说明了公务员队伍的工作效率还大有潜力可挖。本课题的几位作者都曾在政府机关中进行过社会实践，我们发现大部分的公务员的工作还是比较轻松的，增加一些工作量是可以承受的。但长期相对清闲的工作环境造成公务员工作抗压能力不强，应变性弱，工作效率不高。随州的“大部制改革”带给很多干部“阵痛”之感，此时，随州领导班子的坚持是改革能够走得更远的保证。三、现状（一） 组织基本情况介绍1、 政府组织机构图示2000年6月，随州获国务院批准升格为地级市。11月随州市的地方机构改革方案得到省里批准，开始实施。随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%，当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。2005年市里一家协会换届选举，向省主管单位递交方案没有获批，理由是该协会不是独立单位。因此只好将该协会重新“分离”出来。此后，市里又有五六个部门也因类似原因而单设出来，还有的是国家要求必须新设的机构。机构由最初的55个退回到64个。但比起诸多兄弟地级市，随州仍少10个左右。目前，市直机关可用行政编制1076名，实有在编在岗行政人员878名，节余编制198名。现在随州市政府的主要组成机构有24个，具体部门如下图所示。随州市人民政府财 政 局林 业 局人 事 局农 业 局商 务 局交 通 局卫 生 局建 委环境保护局水 利 局统 计 局发展和改革委员会粮 食 局劳动和社会保障局文化体育局经委、国资委外事侨务教 育 局审 计 局科 技 局人口与计划生育委员会公 安 局旅 游 局民 政 局司 法 局 图32、各部门合并情况 随州市的改革很具地方特色。在访问中我们知道，随州大部制改革中最具特色的就是经济委员会与国资委合并成立经贸委（如图4），以及12个相关部门的合并成立了农业局（如图5）。经贸局经济委员会国资委 图4 经贸局中“一套人马，两个牌子”，既是经委的人，又是国资委的人，身兼数职。在改革的试点中，随州市探索出这样的机构设置更好。这些部门综合在一起运作比分开运作更有效率。在实际运作中，国资委、经委、中小企业局、信息产业局都在一个部门。此部门有20多人，对口上面的5个部门，工作效率有很大的提高，也就更好地促进了随州市经济的发展。农业种子农药化肥其他农业局 图5 随州市在改革中把农业、种子、化肥、农药等12个部门合并为农业局。一套人马，13个人。在2007年防治农业病虫害的工作中，这套人马高效运转，一管到底，避免了在分设很多部门的情况下既要协调别人又要在内部协调上花费很多财力和物力的现象。极大地提高了效能，降低了行政运行成本。 招投标中心政府采购中心国有资产交易中心 图6 现在随州市的招投标中心、政府采购中心、国有资产交易中心都坐落在同一栋楼中，共7人。这种精简人员、节省办公空间的做法获得了省里的高度认同，湖北省召开专门会议讨论，认为这种方法值得推广。3、现主要部门职能部门主要职能经贸委(一)负责全市经济运行与调节。监测、分析全市国民经济运行态势,调节全市国民经济日常运行；编制并组织实施近期经济运行调控目标和措施，解决经济运行中的重大问题。(二)贯彻实施国家和省产业政策，负责组织拟定和实施地方性工业产业结构调整。监督、检查产业结构调整执行情况；提出重点行业、重点产品调整方案；联系工商领域的社会中介组织并指导其改革与调整；协调指导区域经济发展。（三）负责所监管企业国有资产产权界定、登记、划转、处置、评估及产权纠纷调处以及相关规章制度和管理办法的拟定等工作；审核所监管企业资本金变动、股权转让及发行企业债券方案；负责所监管企业资产评估项目的核准和备案；对所监管企业重大投资决策履行出资人职责；监督、规范所监管企业国有产权交易等。劳动和社会保障局（一）拟订全市劳动和社会保障工作的基本政策及劳动和社会保障制度改革的总体方案，编制劳动和社会保险事业发展中长期规划和年度工作计划并组织实施。（二）负责提出全市劳动和社会保障工作地方立法项目的建议，根据市人民政府委托，起草有关劳动和社会保障工作的规范文件草案。依法对全市各级劳动和社会保障部门执法情况进行监督检查，组织开展劳动和社会保障政策的普及宣传教育工作。（三）行使劳动和社会保险监督检查权，对全市所有用人单位和劳动者以及职业中介机构、社会培训机构遵守劳动保险法律、法规、规章情况进行监督检查；对违反劳动保险法律、法规、规章的行为进行制止或依法予以处理、处罚。（四）制定劳动争议处理制度和劳动仲裁的规范、规则并组织实施与监督检查等。发展和改革委员会（一）拟定并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策；提出运用各种经济手段和政策的建议；受市政府委托向市人大做国民经济和社会发展计划的报告。（二）研究分析国内外经济形势和发展情况，进行宏观经济的预测、预警；研究涉及国家安全的重要问题，提出宏观调控政策建议，综合协调经济社会发展。（三）负责汇总和分析财政、金融等方面的情况，参与制定财政政策、价格政策；研究和拟定综合性产业政策；综合分析财政、金融、产业、价格政策的执行效果；参与制定和调整少数由市管理的重要商品价格和重要收费标准；负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作，保持国际收支平衡。（四）研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟定综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案；提出完善社会主义市场经济体制、改革开放促进发展的建议，组织实施具有超前性和有重大影响的改革项目的试点工作，指导和推进总体经济体制改革等。商务局（一）贯彻执行国家和省、市的有关政策、法律、法规，根据本区内外贸易、对外经济技术合作和招商引资的形势和任务，拟定本区商务发展中长期规划和年度计划，并组织实施。（二）研究分析国内外经贸形势，负责招商引资，完成投资促进任务；做好参加国内外招商活动的联络协调和宣传推介工作；承担“走出去”战略在本区的具体实施，负责本区企业进出口、对外经济技术合作、对外承包工程和劳务合作工作。（三）研究分析全区商贸市场分布及发展趋势，指导本区的商品流通工作；负责商业街、社区配套网点的规划及规划实施工作；负责本区大型商贸设施相关报批手续的申报及其建设协调工作；指导本区商贸业态培育、改造，收集发布本区商贸领域的招商信息，帮助投资者选择最佳投资方式，负责和管理本区商贸设施的招商工作。（四）研究本区现代服务业发展趋势及商务促进方式，培育及推广连锁经营、物流配送、特许经营、电子商务等现代流通方式；参与本区商业中心、产业群和各类商品交易市场的规划等。科技局（一）贯彻执行国家、省有关科技工作的方针、政策和法律法规；组织实施科教兴市战略，指导全市科技兴市县（区）工作；研究提出全市科技发展的战略、方针，研究确定全市科技发展的重大布局和优先领域，研究并组织实施科技促进经济和社会发展的重大问题，协调全市科技进步。（二）组织指导全市科技创新工作，推进科技型中小企业技术创新，推动全市科技创新体系建设。（三）负责全市科技执法工作，研究提出科技体改、科技人才、科技创新、科技进步、科技中介服务、科技奖励、科技成果转化、高新技术产业化等方面政策的建议。（四）负责编制全市科学技术发展的中长期规划和年度计划；负责火炬计划、星火计划、成果推广计划、科技扶贫计划等科技开发计划、攻关和软科学等研究发展计划的制定与组织实施；承担国家科技部、省科技厅交给地方的国家银行贷款支持的星火计划、火炬计划、成果推广计划等科技开发计划的管理和实施工作等。（二）优点1、 有利于问责和监督随州通过大部制改革，精简了政府部门和机构数量。目前的政府部门机构数量是64个，比兄弟地级市少10左右。相关部门的职能整合，大大减少了职能交叉和权责不明晰的现象。按照传统做法，在面对一项综合工作时，通常是建立一个由涉及到的各相关部门领导组成的领导小组来解决问题，这就会在一定程度上造成有利益可得的问题多方插手、互相牵制，而无利益可得的问题则互相推诿、无人过问的现象。而通过大部制改革，相关职能部门合并之后则大大减少了政出多门、互相推诿的现象。有关责任直接问责到部门甚至直接问责到个人，这就使问题能更有效、更快速的处理。另外，大部制改革之前，一些政府部门往往是集决策权、执行权和监督权于一身的，这样就很不利于权力的监督和制约。而在大部制改革之后，大部门的职责主要在于决策、协调和监督，具体的操作执行则由各专业管理局负责执行，这样就使得决策权与执行权分离，也就更有利于权力的监督和制约。2、 一站式服务 随州市在进行大部门制的有效探索过程中，一个非常突出的特点是提供了一站式服务。以随州市的社保工作来说，社会保险是民生工程的重要内容，每件事，每笔账都影响着群众的切身利益。随州有52万多名参保人员。而他们统一由随州市社会保险事业中心负责。随州市社会保险事业中心是劳动和社会保障局下设的“四保合一”，“六户合一”副处级事业单位，承担着机关事业单位养老保险、企业养老保险、农村养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、基金结算、保障信息等方面的工作，为这52万多名参保人员提供社保登记和核定、记账分账、个人账户管理、离退休人员管理服务、定点医院、定点药店的管理等工作，定编27人，一个单位与上级五个单位对口。2001年为了解决社保中心人手不够且缺乏监督和制约的困难，建立了服务大厅，提供一站式服务。一厅办结业务，按社会保险工作环节设置七个科，各科之间工作相互衔接，相互监督，既方便群众，又提高了效率。另外社保中心还把每年200项工作、40多项指标分解到科室，并将工作完成时间与完成质量与个人考核、奖惩挂钩，这样不仅很好地解决了人手不够的问题，还大大提高了工作效率，为群众提供了更多便利。3、 促进经济发展促进本地区的经济发展是各级政府的最主要职能之一。政治体制的改革是经济发展的组织保证。大部制改革是进一步发展社会主义市场经济的需要。计划经济时期政府根据垂直方式进行管理，设立了很多部门管理特定的事务，分工很细，以对国家经济进行全面管理。而在市场经济条件下，必须改革计划经济体制下的全能政府行政模式，建立有限政府行政模式。政府应该尽可能的退出市场，把一些事务交给市场自己处理，而不是什么都管又什么都管不好。特别是对于一些政府失败的领域更是如此。政府在促进经济发展方面更应扮演一个服务者的角色。而在“大部门体制”中，业务相似、职能相近的部门合并，其职能由一个集中的大部门统一行使。这样一方面可以减少职能交叉和互相推诿的现象，简化公务手续，提高办事效率，另一方面也可以减少横向协调的困难，使政府更能统领全局，抓好经济工作重心。4、 降低行政成本 改革后，由于随州在党委、人大、政府、政协四大系统的机构比周边地区少2个以上，全市行政人员比原随州市减少近250人。若按每人每年工资2.5万元，此项一年就可节省开支近700万元。再加上由于机构精简、一些不必要的行政审批手续的减免以及一些相关会议等的减少，一年的办公或行政成本可降低近千万。另外随州市改革还有一个突出特点是“领导不配秘书”。随州市改革后“四大家领导”全部没有专职秘书。按随州市政府的设置来看，如果每人配一个秘书，就得有30多个秘书，编制就一下子上去了。于是当时的随州市市长李红云坚持不配秘书，其他领导如需秘书就打报告，但到现在为止没有一个领导写报告，不配秘书的传统也就一直坚持到现在。于是也就有了随州“秘书长当秘书用，科长当办事员用”的形象说法。下表是随州市2004年的行政支出占财政支出与咸宁市的比例对比表。年份地区财政收入财政支出行政事业管理费支出GDP行政支出占财政支出的比例2004随州市8.31亿元10.12 亿元3280万元132.49亿元3.24%2004咸宁市13.96亿元17.12亿元13200万元15500亿元7.71%数据来源：国家统计年鉴2004年由此可见，随州市在进行了大部制改革后，行政支出确实比其他地级市减少了很多，这样就更有利于财政资金的合理高效利用，对随州市各方面工作的开展都很有好处。5、 资源整合，办事效率提高。 改革后，一些职能相近部门进行了重组和合并。这种改革并不是简单的机构合并，而是一种资源整合。它涉及到政府的决策机制、执行机制、服务机制以及人员任用和配置问题的改革。这就要求随州市政府以及相关部门要统筹考虑机构合并、职能整合、人员优化与领导安排，统筹考虑协调机制与监督机制、行政审批制度等等。这种资源整合不仅使各部门的优势资源更加集中，能够“集中优势兵力”，使一些问题能得到及时有效的处理，还大大提高了政府的办事效率。一方面，由于实行大部制改革后，职能相近部门进行了重组，大大减少了多头管理、政出多门的现象，要处理的事务往往在自己局内进行协调就可以处理，这就避免了到权责交叉部门多处审批的困难和时间上的延误。另一方面，由于整合后机构人员减少了，而需要处理的事务不减反增，推诿塞责、“踢皮球”的现象大大减少，这就充分的调动起了机构人员的积极性，使他们发挥了自己的最大效用。因此，政府的办公效率在改革后反而有了较大幅度的提升，政府管理也就更侧重具体性、直接性和执行性。 四、存在问题党的十七大报告中明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府；着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能；加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职能交叉、政出多门的问题。”探索实行大部制，是发展社会主义市场经济的客观需要，是加快行政管理体制改革的内在要求，同时也是广大人民群众的期盼。湖北省随州市成立以来，以“推行大部门体制、打造经济型政府”为目标，按照“小政府、大社会”的路子，铁腕管机构、人员编制，初步探索建立起一套行之有效的科学管理模式，较好地遏制了机构设置、人员编制的膨胀。探索推行大部门体制后，随州市的编制总量不但没有增加，反而使全市行政编制、政法编制总量从原省直管的随州市和广水市的行政及政法编制总量5569名减少到5134名，减少了435名，精简率达8%。从2000年至今，由于较好地推行了大部制，全市财政供养系数连续6年出现负增长。在对随州市进行调研以后，我们看到了随州市在大部制改革中取得的成绩，但同时也认为随州市的大部制改革还存在如下的问题：（一）改革主要依靠人治，缺乏具有可操作性的法律和制度保障随州市八年改革的推行，主要依靠省委、省政府的支持和随州市政府领导的坚持，人治因素过大。随州市的大部制改革是在随州刚刚升级为地级市，随州市财政紧张的情况下拉开序幕的。随州建地级市时间晚、基础差、财力不足。在这样的背景下，在省委、省政府的支持下，随州市领导一直坚持大部制的行政体制。随州市的改革在很大程度上靠市领导的强力坚持。如何改变这种状况，是放在随州市领导面前的一大难题，也是我国大部制改革在地方顺利推行需要解决的问题。 （二）在权力的监督和制约上没有制度保障正如国家行政学院教授汪玉凯所说，对权力的约束与监督问题是进行大部制改革的挑战。我国目前的监督体制是多元化的体制，监督的主体多、机构多、方式多、渠道多，但监督的实际效果并不理想。我国目前的监督体制示意图如下图所示。监督机制政府监督社会公众监督专门机关监督人 大监 督政协和民主党派民主监 督党 内监 督纪 检监 督审 计监 督行政复议监督司 法监 督行风政风民主评议制 度群众来信来访监 督新闻舆论监督对于政府的监督，其监督主体既可以是人大、司法机关、部门的上级和领导，也可以是广大群众和舆论媒体。但在实际运行中又缺乏有效的可操作机制，这就使得多种监督主体在监督时彼此既有交叉，也有空隙，职责权限不清，又缺乏沟通和协调。实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大，能不能建立起有效的权力约束机制，按照“决策、执行、监督”的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制至关重要。随州市在这八年的改革中，进行了一系列的探索，坚持内部监督和外部监督相结合的监督方式，形成了一套比较有效的权力监督机制。在内部监督体制上，随州市坚持用制度管人，如随州社保中心建立了督办监督制度，以制度管人。在外部监督上，设置了改善经济发展环境办公室，负责每年对随州市各个部门进行评议排名。与此同时，随州市领导还通过明察暗访、督办督察、受理市民的举报等方法对随州市的各个机构进行监督。在这八年的改革中，随州市在权力监督上取得了很好的成绩，但存在的问题也是不容忽视的。随州市在对部门和机构的监督中主要还是依靠随州市政府内部的监督。如何做到既有效利用内部监督体制进行监督，又保障人大监督和公众监督的真正实现，确保随州在大部制改革后能保证部门权力不被滥用，是随州市在大部制改革后面临的问题。（三）随州市在“大部制”改革的过程中，经受了外部和内部的双重压力，改革阻力很大。外部压力：现行的行政管理体制，从中央到地方都是按照上下对口的方式来设立的。这种行政体制在一定程度上有利于上下级政府之间的沟通，有利于管理的有序，但它也存在一系列的问题。随州市在大部制改革之初并没有大部制概念，改革的出发点就是为了精简机构，减少行政人员，以提高行政效率、降低行政成本。2000年出台的随州市直党政群机构设置及人员编制方案不搞上下对口，不搞横向看齐，基本思路是“合并同类项”：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。于是，统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合并成一家；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”。随州不仅在党政机关设置上大动干戈，同时还严格事业单位的规模。有的事业单位最多加挂了7块牌子。市农业局下设的农技推广中心，同时加挂市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子。在内设机构的设置中也贯穿着“精简”：全市成立一个财会核算中心，所有单位一律不设人事科和财务科，各单位只设兼职的报账员；并且，过去行政机关配有专职的文印员、通讯员和收发员，改革后绝大多数单位的这类工作由机关干部兼任。新成立的随州市设置了55个市级机构，比其它地级市少设11个机构(党委2个、政府3个、群团4个、直属事业单位2个)。不仅机构“瘦身”，人员也“减肥”。随州市本级只有行政编制860名，与其他地(市、州)相比，几乎少了近三分之一，并且还留下20%的编制的空缺，用来逐年招考公务员和接收军转干部；整个市的编制总量从建市前的5569名减少到5134名，精简率达8%。但也正因为这样的机构设置，随州市政府在平时的工作中经受了很多的压力。湖北省随州市编办主任夏明元用“坚决反对，多方干预”来形容一些上级部门的态度。有些上级部门以不重视或者担心拨款是否能够真正用到本机构为由而对随州市政府施压，要求设置上下对口的部门或者机构。内部压力：随州市大部制改革的目标是要建立一个经济型的政府，随州市大部制改革也是在随州市财政紧张的背景下开展的。在推行大部制改革的过程中，往往一个部门担任了相比于其他地方由几个部门承担的职能，随州市政府官员的工作量也相应比其他地方的官员重。在这样的情况下，随州市曾引发一场要求和其他部门看齐，和其他地市看齐，要求回归全面对口的浪潮。如何做好随州市各级政府官员的工作，形成坚持大部制改革的统一思想，是随州市大部制改革需要解决的问题。（四） 随州市“大部制”改革没有反映大部制实质特点。 党的十七大报告指出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。大部制改革的实质在于内部机构分工，建立“小三分”机制：即，一些机构专门行使决策权；一些机构专门行使执行权；一些机构专门行使监督权。而现行随州市大部制改革是一种浅表性大部门制，和十七大提到的大部制改革还存在差距。中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林认为，随州的改革具有大部门制的特点，但还没有反映大部门实质性特点，即十七大提到的权力相互制约相互协调的问题。它还是在原有的行政结构框架内实行的机构改革，是浅表性大部门制，不是深层次的大部门制。随州市在改革中坚持人员编制限制和机构数量限制的双限制，但在缩减机构上采取的是一个班子、几块牌子的合并模式，没有做到真正的大部制。这与胡锦涛总书记在十七大报告中所说的“探索实行职能有机统一的大部门制”的目标还存在很大的差距。（五）在改革的深度和力度上还不够，未能真正撼动强势部门国家行政学院教授汪玉凯曾说：“中国的大部制改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众、服务对象广泛、外部改革呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机结合。在设计机构改革方案时，要借助专家力量，加上民众的讨论，坚持科学性，立足长远，用智慧和制度规范大部制改革。”这是我国大部制改革面临的现状。随州市在大部制改革的过程中同样面临改革机构的选择问题。但作为一个地级市，随州市改革的重点放在了比较弱势的单位，未能真正撼动强势部门。 “我们现在实行大部制都是针对相对弱势的单位，强势部门我们一个都不敢动，怕得罪上级主管单位！”2008年3月7日，湖北省随州市编办主任夏明元曾这样向某报记者袒露该市大部制改革过程中的无奈。中国大部制改革的阻力在于利益的重新分配，在人员的再次安置上。虽然随州市的大部制改革是在随州市升级为地级市的情况下开展的，包袱较轻， “一张白纸好画图”，但是由于中国的行政体制改革还没有在全国范围内开展，随州市在机构设置上依然需要考虑实体利益部门，以顺利开展工作。随州市政府一位官员坦陈,现在实行大部制的部门，都是业务相对边缘的部门，而那些垂直领导的部门和业务要害部门，尚有很大整合的空间。该官员举例，“国土局和规划局职能重叠的较多，农业局、林业局和水利局管的都是农业上的事，地税局与财政局业务联系非常紧密,技术监督局和工商局两者工作相近。但随州大部制改革没有对这些机构进行整合。”（六）随州市的“大部制”改革在一定程度上仍然不能摆脱“精简膨胀-精简”的怪圈自改革开放以来，国务院部委已进行过5次改革。我国历次的政府机构改革取得了很大成效，但成效同人们的预期以及经济社会发展的需要尚有不少差距，许多时候还未能跳出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。随州市从2000年开始改革以来也经历了同样的状况。首先，科协从科技局分离。2000年科协被并到科技局，但2005年因上级部门的要求，科协重新单独设置。此后，市残联、规划局、宗教局、法制办等也因类似原因而单设出来。另外招投标监督管理局、行政服务中心、安全监督局等也因工作需要而增设或重新单独设立。现在随州市的机构已经由55个上升为64个。如何摆脱这样的困境，需要随州市政府进行更深的探索，更需要我国尽快出台大部制改革方案和行政管理体制改革方案。五、前景和展望（一）今后的改革思路从1982年开始，我们已经经历过五次大的行政体制改革。以往的行政管理体制改革，落脚点基本上是“精简、统一、增效”。而此次的“大部门”体制改革更多强调的是部门整合和职能整合的有机统一。即在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理。政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”。中国几十年来都是中央高度集权，有一定优势，符合过去的实际，但也逐渐成为一种弊端。很多地方可以解决的问题都要集中到中央，权力集中到中央，矛盾也汇集中央。十七大之后，中国的政治、经济和社会发展步入了一个新的历史时期。在中国经济同世界越来越接轨的情况下的，对政府管理的要求也越来越高。中国的大部制改革首要坚持的是通过行政体制改革来建设服务型政府。大目标是建设服务型政府，然后通过职能转变，理顺关系，优化结构，提高效率，最后达到一个责权一致、分工合理、决策科学、执