浅析我国个人所得税纳税遵从度的提高.doc

浅析我国个人所得税纳税遵从度的提高【摘要】纳税遵从，是指纳税义务人遵照税收法令及税收政策，向国家正确计算缴纳应缴纳的各项税收，并服从税务部门及税务执法人员符合法律规范的管理的行为。从历年税务稽查的数据来看，我国纳税人不遵从税法的行为相当普遍，特别是个人所得税的税收遵从度很低，2002年仅为42. 12%。逐年增长的个税流失税额不仅给我国的财政收入造成了巨大的损失，不利于当前我国积极财政政策和税收政策的实施以及经济的发展，也给我国税收征纳双方的关系埋下了隐患，这与我国构建社会主义和谐社会的要求不相符。我国的税收遵从度亟待提高。针对我国个人所得税税收遵从的现状，本文提出我国应借鉴美国、澳大利亚等国的经验，通过进一步深化个税改革、加强税收征管和稽查的力度等措施来提高个税的遵从度。【关键词】纳税遵从；个人所得税；改革 税收遵从，是指纳税义务人遵照税收法令及税收政策，向国家正确计算缴纳应缴纳的各项税收，并服从税务部门及税务执法人员符合法律规范的管理的行为。税收遵从度的高低不仅是一个国家税收制度及其管理活动是否有效的重要判断标准之一，也是一个国家税收分配关系和谐与否的重要标志之一。当前，我国税收领域表现突出的是偷逃骗税等一系列的纳税不遵从现象较为严重，呈现出面宽量大的特点，并已经威胁到整个国家的税收安全：从纳税人经济类型来看，2002年我国国有企业偷逃税面是50%，乡镇企业是60%，外资企业是60%，个人是90%；从税务稽查实际结果来看，2004年全国共检查纳税人123万户，检查面为6.8%，发现有问题的纳税人66.54万户，占检查户数54.1%，查补税款367.6亿元；2005年全国共检查纳税人108万户，检查面为5%，发现有问题的纳税人57.56万户，占检查户数的53.3%，查补收入361亿元。一、我国个人所得税的税收遵从状况及原因 （一）我国个人所得税的税收遵从状况 在我国，由于多种原因，纳税人的总体税收遵从程度并不高，1995年仅为56. 73%，就个人所得税而言，其税收遵从度则更低，2002年仅为42. 12%。自1994年分税制改革以来，我国个人所得税的收入额不断增加，2000年，我国个人所得税收入首次突破600亿元，达到661亿元，比1999年增收246亿元，增幅达59.4%； 2007年，个税收入突破3 000亿大关，实现3 184亿元。与此同时，个税收入占税收总收入的比重也显著增大，1995年全国个税收入占我国税收的比重仅为2.2%；2007年全国个税收入占我国税收的比重已提高到6.44%，增长了近25倍，成为“朝阳”税种。但是，从表中我们还可以发现个税自2002年起占税收总收入的比重却日渐下降，这说明个人所得税的流失不是在减少，而是在不断加剧。详见表2。表2 1995年至2007年度税务部门组织个人所得税收入情况表年度个人所得税收入(亿元)个人所得税增长率(%)税收收入合计（亿元）税收收入增长率（）个税占税收总收入的比重（）1995131.580.955 973.717.782.201996193.246.927 050.614.442.741997259.934.558 225.519.163.161998338.630.299 093.012.493.721999414.322.3410 315.015.334.022000660.459.3912 665.818.515.212001996.050.8315 165.520.866.5720021 211.121.6016 996.612.127.1320031 417.317.0320 466.120.416.9320041 737.122.5625 718.025.666.7520052 093.920.5430 865.820.026.7820062 452.317.1237 636.321.946.5220073 185.029.8849 449.331.396.4420083 722.216.8054 219.618.806.87资料来源：国家税务总局网站计统司1994年至2008年税收收入数据 2002年8月29日，人民网公布了国家税务总局的一项测算数字：“按照发展中国家个人所得税应占总税收15%的国际标准计算，我国每年的税金流失至少在1 000亿元以上。”如下表所示，按照这一国际标准计算，我国每年的个税流失数额巨大，且呈不断上涨的趋势。1998年个税流失税额突破1 000亿元，达到1 025亿元，个税流失税额占税收总收入的比重高达13.57%；2004年个税流失税额达到2 121亿元；2008年更是高达4 411亿元。比较个税占税收总收入的比重（详见表2）和个税流失税额占税收总收入的比重（详见表3）可知，1994年以来，虽然个税流失税额占税收总收入的比重呈总体下降的态势，但是这一比重却始终高于个税收入占税收总收入的比重，且流失税额的绝对值也呈逐年上涨趋势，由此可知，个税流失税额占税收总收入的比重下降并不说明个人所得税的纳税遵从度在提高，其根本原因是税收总收入在分税制改革之后的高速增长，特别是2002年至2007年的近6年来，个税流失税额占税收总收入的比重一度从7.87%上涨到8.56%，更是说明了近年来我国个人所得税的税收遵从度显著下降。高达4 000多亿元的个税流失税额给我国税收总收入造成了巨大的损失，也给我国的财政收入造成了很大的缺口，特别是在当今全球经济危机的背景下，在我国实施积极财政政策和税收政策的情况下，巨额的个税流失税额给我国的财政支出带来了巨大的压力。如果能够提高个人所得税的税收遵从度，减少个税流失税额，将对刺激经济，保障我国的经济的增长速度产生深远的意义。详见表3。表3 我国个人所得税流失测算表年度税收总收入（亿元）个人所得税应征税额（亿元）个人所得税实征税额（亿元）个人所得税流失税额（亿元）个税流失税额占税收总收入的比重（%）19945 070.8760.672.7687.913.5719955 973.7896.1131.5764.612.8019967 050.61 057.6193.2864.412.2619978 225.51 233.8259.9973.911.8419989 093.01 364.0338.61 025.411.28199910 315.01 547.3414.31 133.010.98200012 665.81 899.9660.41 239.59.79200115 165.52 274.8996.01 278.88.43200216 996.62 549.51 211.11 338.47.87200320 466.13 069.91 417.31 652.68.07200425 718.03 857.71 737.12 120.68.25200530 865.84 629.92 093.92 536.08.22200637 636.35 645.42 452.33 193.18.48200749 449.37 417.43 185.04 232.48.56200854 219.68 132.93 722.24 410.78.13 （二）我国个税税收遵从度较低的原因分析 针对我国个税的税收遵从度始终处于较低水平的状况，究其原因，主要有以下几个方面： 第一，分类所得税制计算复杂，容易造成税款偷逃 目前，我国的个人所得税采用分类所得税制，征税项目共有11个：工资薪金所得；个体工商户生产经营所得；企事业单位承包、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得和其他所得等。每个税目的计税依据和征税方法各不相同，如现行个税中的工资薪金所得的征收适用九级超额累进税率，第一级为5%，最高级为45%；劳务报酬所得采取按次计税的方式，适用三级超额累进税率，每次收入不足4 000元的扣800元，超过4 000元的扣20%等。因此，纳税人可以通过分解收入、多扣费用达到偷税的目的。这种太过复杂的税率结构设计，不仅造成各项所得税收负担差异，而且增加了征纳双方的成本，也是造成纳税人偷逃税的原因之一。 第二，纳税人诚信纳税的意识不强，隐瞒收入 由于我国个人所得税的开征时间较晚，发展还不够完善，加之纳税人的普遍素质不高，纳税人对个人所得税法了解的深度和广度不够，从而导致纳税人的纳税意识比较淡薄；另一方面，个人所得税作为调节国家与个人之间利益分配关系的重要杠杆，其调节纳税人的物质利益较其他税种都更直接，更容易造成纳税人在主观意识上排斥税收，谋求偷税带来的经济利益的动机也更加强烈；此外，个人所得税的征收过程容易涉及个人经济隐私，税款计算困难，扣除复杂，纳税人很容易通过隐瞒实际收入、虚报收入来源偷逃税款。这些因素的存在都导致个人所得税的税收遵从度比其他税种更低。 第三，税收征管不健全 个人所得税是所有税种中纳税人数最多的一个税种，征管工作量相当大，必须有一套严密的征管制度来保证。而我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，其申报、审核、扣缴制度等都不健全，征管手段落后，难以实现预期效果，而税务机关执法水平不高，也在一定程度上影响了税款的征收。此外，税务部门征管信息不畅、征管效率低下，征管仍停留在手工操作水平上，少量的计算机运用主要集中在税收征收环节，尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段，社会协税护税的功能不强。另外，征管人员数量不足、素质不高以及税务部门的稽查能力较弱，尤其不能有计划、有重点地对高收入阶层进行专项稽查，都使得一些边缘纳税人敢于偷税、逃税。二、提高税收遵从度的思路与措施 从我国近几十年的税收实践来看，我国个人所得税纳税人的税收遵从度较低，2002年仅为42. 12%，纳税不遵从现象非常严重，造成我国个人所得税款的大量流失，也影响了我国财政收入的及时、足额入库，进而给公共商品和服务的提供造成困难。另一方面，我国在税收遵从领域的理论和实践的研究都很匮乏，目前还没有对税收遵从水平进行估量的权威机构；在现行的征管数据中，也没有建立能够与纳税人税收遵从度对接的数据，二者形成了鲜明的对比。因此，采取有效措施提高个人所得税的税收遵从度将是一项十分重要而又艰巨的任务。（一）加强税收文化建设，提倡“合作遵从”，培养我国公民的现代税收意识 加强税收文化建设是提高税收遵从度的基础。为了提高税收遵从，澳大利亚税务局针对大企业共同的特点，如健全的企业管理制度、大量的国际业务和自觉遵从税法的意愿等，制定了大企业税收遵从战略，并在2000年特别针对大企业引入了“合作遵从”（Cooperative Compliance）的概念。“合作遵从”的成功实施要求做到以下几点：（1）了解纳税人；（2）建立合作关系；（3）适度增加弹性；（4）运用强制执法手段；（5）不断完善税法；（6）建立与司法部门的对话机制；（7）应对全球化趋势。澳大利亚税务局认为“合作遵从”代表了一种崭新的税企关系，使纳税人、税务机关和社会三方面能够更好地相互了解，从而提高税收遵从。 在税收文化领域，澳大利亚税务局在大企业税收征管中推行的“合作遵从”与我国提倡的“构建和谐征纳关系”异曲同工。首先，“合作遵从”构建了一种崭新的税企双方的征纳关系，它要求税务机关与纳税人为了实现税收遵从做出共同的努力，强化了征纳双方的共同责任和共同利益。其次，“合作遵从”表明实现税制的完整、公正、公平符合征纳双方的共同利益，征纳双方应共同担负这一责任，税务机关要“依法治税”，纳税人要“依法纳税”，任何一方粗暴的或不负责的行为都会影响目标的实现。当然，“合作遵从”也要求税务机关对于不履行税收遵从的纳税人实施强制执法，以保证公平正义的实现。由于历史原因，我国有着较强的“恐税”、“厌税”和“非税”传统，长期以来我国纳税人缺乏法治观念，税收遵从意识淡薄，不少纳税人将自身的利益与依法纳税对立起来。事实上，这种对立的关系不利于税制的有效运行，不利于社会公平、正义的实现，也不利于税务机关的税收征管和维护广大纳税人的根本利益。在这种情况下，加强税收文化建设，增加税收知识的宣传力度，提倡“合作遵从”，树立纳税人的现代税收意识，对提升纳税人的税收遵从度更为重要。 （二）强调纳税人权利，提升纳税服务质量 随着20世纪8090年代轰轰烈烈的纳税人权利运动的兴起，发达国家纷纷制订纳税人权利宪章。但我国过去的税务法规对纳税人应享有的权利很少提及，而较多强调的是纳税人的义务，比如依法纳税、依法接受税务检查等，这不仅容易造成税务执法的暗箱操作，纵容税务人员的违规执法，还极易造成征纳双方关系的对立，甚至妨碍正常的税务执法。因此，提高个人所得税的税收遵从度，税务部门要以优化服务为前提。首先，在宪法中应该明确纳税人的法律地位和基本权利，明确纳税人所享有的各项具体权利，包括纳税方便、获得信息权、上诉权、知情权、隐私权、保密权、举报偷税的权力等，并建立专门保护纳税人权利的机构组织，通过各种途径体现纳税人的权利。其次，要为纳税人提供诚信优质服务。税务部门不能只是宣传，更应该抓落实，尊重、保护纳税人的合法权利，可采取税务公告制度，设立政策咨询台、税收政策咨询电话等方式，以体现对纳税人权利的尊重与保护。公民有了主体权力意识，才会产生更强的纳税义务感和更高的纳税自觉性。 （三）进一步深化个人所得税制改革 （1）实行分类与综合相结合的个人所得税模式。现行分类个人所得税制虽然能较好地起到源泉控管的作用，但对于多样化、多渠道的个人所得难以做到税负上的公平分配；此外，大量所得按次计税，导致纳税人“化整为零”，偷逃税款。为此，有必要把分类模式与综合模式的优点结合起来，把源泉扣缴与自行申报结合起来，对于个人以劳动收入为主的项目实行综合征收，统一费用扣除标准，统一税率，对一些资本性收人项目实行分类征收。 （2）调整税率结构。第一，减少税率级次，目前我国个税中的工资、薪金税目适用九级超额累进税率，税率级次过多，税额计算复杂，不利于个人所得税的征缴，应减少工资、薪金所得的税率级次，简化税制，降低遵从成本；第二，改革扣除标准，实行免征额的指数化，避免免征额的频繁更改，以抵消通货膨胀引起的实际税负的上升；第三，改革生计费用扣除标准，将扣除项目按赡养人口、子女教育费和就业培训费用等分成不同的类别，分别设定扣除限额。 通过这些改革，使个人所得税更加科学，税制更为简化，更能被纳税人接受，从而营造真正意义上的公平环境，最大限度提高税收遵从度，防止税收流失。 （四）建立个人收入税制体系，完善个人收入信息系统 个人所得税是直接对个人即自然人取得的各项应税所得征收的一种税，税负难以转嫁，这是纳税人偷逃个人所得税的一个基本动因。为了堵塞税制上的漏洞和体现税收的公平原则，切实达到调节个人收入水平的目的，我国应努力建立一个包括个人所得税、遗产税、赠与税、财产税、社会保障税等在内的完善调节个人收入的税制体系。从财富积累环节改善分配不公，这些措施有助于发挥税收收入分配调控功能，改变纳税人对税收“管住了工薪阶层，管不了新生贵族”的消极看法，以及由此而产生的抵触情绪，减少情绪性不遵从的发生。目前，我国个人所得税制实行的分类所得税制，有悖于税收的公平原则，其自身的缺陷也增加了征收管理的难度，也不易达到多重调节的目标。综观世界各国和个人所得税的发展历史，个人所得税的整体趋势是由分类所得税制过渡为综合所得税制。因此，我国应适应个税发展的趋势，借鉴国外的成功经验，逐步建立一个覆盖全部个人收入的，以个人、家庭为申报主体的综合所得税制，从税制上解决个人所得税征收管理上的不利因素，促进纳税人遵从税法，诚信纳税。 （五）加强税收征管，提高稽查水平 个人所得税税源零散，涉及面广，难征易漏。征管个人所得税，仅靠纳税人和扣缴义务人的申报是远远不够的，必须加大税务稽查和检查的力度，才能有效遏制税收不遵从行为的发生。在实际操作中，必须以专项检查为契机，坚持检查与整改建制相结合，通过检查促进个人所得税征管制度的建立和完善；同时，还要把开展经常性检查和定期专项检查相结合，日常检查中要以对重点单位、特殊阶层和高收入个人的重点检查为主，每年第一季度开展一次个人所得税专项检查，完成对纳税人上一纳税年度的普查和抽样