从制度创新入手搞好政企分开_管理论文.doc

从制度创新入手搞好政企分开 【作 者】吴光辉 【作者简介】吴光辉 中央党校经济学教研部教授 实行政企分开是深化国有企业改革的关键也是建设社会主义市场经济体制和建立现代企业制度的需要。当前我国经济体制改革已经进入决定性阶段实行政企分开日益成为紧迫而非解决不可的问题。抓住政企分开将会使国有企业改革取得突破性进展使社会经济生活中各种矛盾从深层次上得到解决。 政企分开是国有企业改革的中心环节 我国原来实行的是高度集中的计划经济体制国家政府是全民生产资料的所有者。政府凭借所有权运用行政指令配置社会资源组织管理整个国有经济活动。国有经济的生产由中央政府集中统一计划以指令指标下达各部门、各地方政府直至层层贯彻到所属的国有企业。政府机构直接指挥着企业生产经营活动企业是政府机构的附属物政府是国有经济活动的主体企业是国家这个大工厂的一个车间并不是真正意义上的独立的经济实体。政企不分是传统计划经济体制下国家与企业之间的本质关系。这种体制关系是在特定的历史条件下形成的曾经发挥过一定的积极作用。但是政企不分的经济运行体制使企业丧失了自主经营权严重地压抑了企业的积极性和创造性束缚了生产力的发展导致技术发展缓慢经济效益低下社会主义优越性难以充分发挥。党的十一届三中全会以后随着经济体制改革的发展为解决国有企业中面临的各种问题党中央、国务院一开始就注意到要解决政府与企业之间的关系并就调整政府与企业之间的关系采取了一系列改革措施。这一改革进程大体经历三个阶段 第一阶段下放权力、扩大企业经营自主权。十一届三中全会提出下放权力给企业更多的经营管理的自主权。不过那时候人们的认识从总体上说是以计划经济体制为基础因此在改革政府与企业之间关系方面所采取的主要措施是扩大企业经营自主权、增加企业利润分配权、经济责任制和利改税等。 第二阶段实行所有权与经营权适当分离政企职责分开确立企业是相对独立的商品生产者和经营者。这个改革思路是党的十二届三中全会确立起来的。同这个思路相联系而采取的改革措施是在继续扩大企业自主权的同时国有企业普遍推行了承包经营责任制企盼国有企业通过承包制搞活经营使之成为经济实体和商品生产经营者以实现政企职责分开。应该承认这一改革思路对增强企业活力和增强财政收入发挥了积极作用。然而由于种种原因致使这一改革没有能超出传统的管理体制的框架仍然局限于从利润分配权上调动企业的经营积极性而且企业与政府是在原有隶属关系基础上从事经营企业负盈不负亏政府继续承担无限责任政企分开没能实现。 第三阶段转换企业经营机制转变政府职能建立现代企业制度。这一改革思路是党的十四届三中全会确立的。进行制度创新建立现代企业制度进行配套改革是当前改革的关键阶段的中心任务而实现政企分开又是完成这个阶段改革任务的重要环节。要使企业真正成为市场经济基础和市场竞争主体必须切实做到政企分开重新构造国家与企业之间的财产关系的责任和权利使政府与企业在新型的财产关系中各司其职各负其责。改革16年来政企分开是建立在所有权同经营权是可以适当分开的理论认识上改革的重点是放在经营管理权力的划分和利润的分割。通过下放权力和利润留成上调动企业积极性没有触及到国家与企业之间的财产关系改来改去没有根本解决政企分开的问题谁对国家财产负责继续不清企业仍是只能负盈无法负亏国家照样承担着无限责任。政企关系方面的深层次矛盾没有解决政企仍然不分主要表现为企业还没有真正成为市场竞争主体只能负盈不能负亏缺乏自我约束机制和自我发展机制政府仍然承担无限责任继续管理本应由企业负责的一些经营活动企业还不能不继续担起大量的本应由政府承担的社会任务。所以搞活国有经济使国有企业的经营活动适应市场经济要求当务之急是要从制度创新角度搞好政企分开这个中心环节。 确立国有企业资产所有权主体和经营权法人实体是政企分开的经济基础 党的十四届三中全会确定把建立现代企业制度为国有企业改革的方向这就从制度创新的角度以建立产权清晰权责明确的国有资产的经营管理的组织结构和责任制度来理顺政企关系从而确立了实现政企分开的新思路。 需要指出的是党的十四届三中全会的一个重大突破是在理论上确立以国有财产所有权为前提的企业法人财产权的概念从而把产权关系明晰确定在确立企业拥有法人财产权上面。决定明确指出产权关系明晰企业中的国有资产所有权属于国家企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。法人财产是企业赖以生存和发展的基础。企业法人若无法人财产权它的经营权便是虚设的既不能独立也不牢靠只能仰仗政府放权。企业一旦拥有了法人财产权拥有了法人财产才获得了独立生命真正实现自主经营自负盈亏对资产承担保值增值的责任并以其法人财产享有民事权利承担民事责任。国家作为出资者她同其他出资者一样以其投入企业的资本额享有所有者的权益即资产受益、重大决策和选择管理者等权利政府不直接干预企业生产经营活动。企业破产时包括国家在内的出资者都只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。确立企业法人财产权使国家同企业发生关系时以出资者身份来体现而企业则以法人身份实现民事权利和行为的统一。这样企业资产有人负责和有能力负责企业资产经营权得以落实使国有资产的保值增值的责任落到实处。 国有企业资产所有权和法人财产权的区分只是为实现政企分开提供理论依据在实践中仍须解决谁来行使国有资产所有权和法人财产权的问题。不可能再由政府来行使这两种权利也不可能由企业来实行这两种权利而需构建新的主体分别行使国有资产所有权和法人财产权确立国有资产管理经营组织结构以确保国有资产的保值增值。从我国的实际情况出发国有企业要能切实做到政企分开必须确立以下的资产管理经营组织结构 一是确立国有资产所有者。国有企业的资产是全民财产归国家所有应由代表国家的权力机构来行使。为了使行使全民财产所有权的国家权力机构不陷入行政性权能中去我主张应由人大常委会代表全民行使国有企业资产的所有权在人大常委会设立国有资产管理委员会作为国有资产所有者行使职能负责制定国有资产运营的重大方针政策、调节配置国有资产、指导调整投资结构、监督国有资产保值增值。鉴于国有资产形成的历史各地方政府也用相当的投资兴办了国有企业这部分国有资产从归属上讲所有权也属国家所有权应由人大常委会的资产管理委员会来行使。但是为了有效地调动地方政权机构的积极性应承认地方政权机构作为出资者的权益。同时为了确保这部分国有资产很好运用各地方政权人大常委会也要相应地成立国有资产管理委员会行使这部分国有资产的所有权。p分页标题e 二是确立国有资产投资者。国有企业资产所有权集中归于国家但庞大的国有资产的具体运作和经营应在国有资产管理委员会下建立专门的投资机构来完成。这些投资机构将把国家授予归它经营的资产以出资者的身份向各国有企业投资成为各国有企业的投资主体或叫产权主体。这种类型的投资机构也具有独立法人资格它是公司型企业是经济组织。作为国有资产所有者授权委托专门履行资产投资职能的经营体不再是政府的行政管理机构而是以授权委托经营投资的资产额享受投资者的独立经济利益的实体直接负责国有资产的保值增值。国有资产投资机构一旦将自己拥有资产以投资形式投入各国有企业它就以股东的身份对国有企业发挥其功能但不直接参与具体的商品生产或流通的经营活动它的功能主要以投资方式经营货币资本资产运动形式是货币货币通过投资到收回股本和收取股息从而使自己资产得以保值增值。 三是确立国有资产的实际经营者。它具体从事生产和流通的经营活动组织形式可以多种多样可以是独资公司即由国有资产投资机构独立投资而成立的独资公司也可以是由国有资产投资机构直接投入的资本占控股地位的控股公司还可以是国有资产投资机构直接投资参股的参股公司。无论哪种形式公司它作为具体的国有资产的经营主体拥有包括国家投资在内的全部投资者投资形成的法人财产拥有法人财产的自主经营权并以法人财产承担民事责任。这类公司的治理结构完全按公司法的规定建立股东大会、董事会由高层经理人员组成的执行机构。股东大会是公司的最高权力机构拥有决定公司章程、经营活动、财产处置、财务报告、任免董事、股金分红的权力董事会由股东大会选定组成后便成为公司经营活动的最高决策和领导机构是公司的法定代表。高层经理人员在董事会授权范围内管理和代理日常的经营事务在公司治理结构中股东、董事会、经理人员各自有明确的权力、责任和利益并建立起三者之间相互制约关系。 上述三者的关系是 所有者与投资者之间是委托授权与被委托被授权的关系国有资产管理委员会作为国有资产的所有者把一部分国有资产委托或授权给特定的国有资产投资机构去经营而各特定的国有资产投资机构则接受国有资产管理委员会委托、授权经营一定量的国有资产。它们相互之间是资产管理机构和资产中介经营机构的关系。而投资者主体与经营者之间关系是母公司与子公司的关系也可以说是投资者与接受投资者之间的关系。国有资产投资机构的经济活动是将国家委托授权其经营的国有资产对具体的经营生产和流通活动的企业进行投资充当国家股的股东在股东大会上表达国有资产所有者的意志和愿望。作为国有资产的具体经营单位接受国有资产投资者的投资实际负责由资产投入而形成法人财产的经营。 从目前的状态来说在以上三者关系中投资主体仍是断层虽然有些地方已经建立了投资机构这种经济组织在功能和制度方面也很不健全。然而投资者主体的建立对实现政企分开有着极其重要的意义。从过去的传统计划经济体制来说国家所有制实行政企合一是天经地义的因为从计划经济体制运动形式来看似乎国家只有直接管钱管物管人才能保证国有财产不受损害。现在搞市场经济必须把资产作为纽带以资产的运用和资产的效益为轴心来考虑搞好国有经济。国有企业改革实行政企分开就是在政府与企业间建立起隔离带即把资产的运行作为考虑问题的核心在资产的运用过程中构建一个能使政府与企业各自发挥自己功能的机构这个机构又是能照市场经济要求来发挥资产的作用。这个机构就是资产投资机构。一方面它可以体现国家作为国家所有者代表的身份来运用资产从事投资活动另一方面它又可以作为对国家委托给它的这部分资产的法人对国有资产进行精心经营使其保值增值。然而它的一切活动则完全以经济组织身份而展开决不带任何行政的功能在内。正是这样它就可以把原来由国家政府直接进行投资和从事经营活动通过自身的投资活动来打破政企职责不分的旧格局。 国有经济构建上述三个资产管理经营组织结构目的是要重新构建国家与企业之间新型的产权关系确立国有资产所有者与国有资产经营者之间的国有资产所有权与法人财产权的关系从而确立起国有资产保值增值的责任关系建立国有资产归国家所有的、又是由不同的经济主体经营的现代企业制度而决不是搞私有化为主体的现代企业制度。我认为中国社会主义现代企业制度的关键问题是通过构建三个资产管理经营组织结构割断政府与企业之间在计划经济下形成的实物形式为主的行政性管理的脐带关系建立起以资产为纽带的商品交换连接起来的经济脐带关系使国有企业真正成为独立自主经营的市场经济主体。 政企分开的矛盾主要方面在于政府职能的转变 实行政企分开除了切实解决政资分开的问题在政府与企业之间建立起以资产为纽带的新型财产关系外还要在政府的职能方面有一个根本的转变。如果政府不转变职能政企难以分开。实行政企分开矛盾的主要方面在于转变政府职能。 社会主义国家在实行计划经济体制时期政府把社会经济管理职能、国有资产所有者职能、国有资产经营职能集于一身三位一体。这种体制不适合市场经济要求。从市场经济体制要求看政府主要的经济职能是对社会经济活动进行宏观调控管理微观经济的经营活动则由企业来承担国有资产所有者职能要由国家的专门机构来承担。这就是说从建设社会主义市场经济体制的需要出发需要把计划经济体制下形成的政府集三方面职能于一身的格局进行分解即把政府原来承担的社会经济管理职能、国有资产所有者职能、国有资产经营职能分开来由不同的机构主体来履行。在政府职能的分割中实行政资分开是核心。前面讲的构造三个国有资产管理经营的组织结构的构想就是实行政府职能分开的具体组织措施。在政企分开中首先要使政府管理社会经济职能同履行所有者职能分开其次把国家对国有资产的行政性管理同国有资产的生产经营分开再次建立法人实体确立直接从事商品生产经营的实体和市场竞争主体。通过这种职能分开一、政府职能通过国有资产专门委员会对国有资产总量进行管理国家又以政府机构对社会经济活动进行宏观调控两者可以统一进行。这都是发挥政府职能。二、政府通过构建的国有资产投资机构代表国家对资产进行投资充当老板执行所有者职能。投资机构以其代表充当股东具体发挥老板在投资企业中的功能。国有资产投资机构是政府与企业之间中介组织是政府职能与企业职能分开的隔离层。它把政府原来对企业进行的管理与经营集于自身按照经济规律要求运用经济原则履行所有者对投资企业进行经济管理从而割断政府对企业的直接管理与经营。p分页标题e 政府职能转变决不是政府不再管企业而是国家由以行政手段直接经营管理企业经济活动转变为以间接手段通过宏观调控和服务引导企业经营活动使企业在国家宏观调控和服务下按市场的需求依法自主从事经营活动。国家不直接经营管理企业的经济活动决不是国家对国有企业完全放任自由而是在国家与企