枢纽型社会组织在社会管理中的意义分析.doc

浅谈枢纽型社会组织在创新社会管理中的意义 以普宁纺织服装行业协会、商会为例杜元兰摘要枢纽型社会组织概念的提出和实践的发展，为创新社会管理体制提供了许多有价值的经验与启示。本文以普宁纺织服装行业协会、商会为案例，分析和总结了枢纽型社会组织的功能及其对创新社会管理的非凡意义，并提出了培育社会组织、做好认定工作、建立监管机制等进一步建设枢纽型社会组织的建议。关键词枢纽型社会组织；社会管理；行业协会；商会所谓枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。广东省社会工作会议上关于广东建设“五个社会”的论述中指出：加强社会建设是一项系统工程，要求我们致力于保障和改善民生，维护社会平安稳定，促进社会公平正义，激发社会活力。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局下，建立枢纽型社会组织管理模式，是社会组织参与社会管理体制的创新。枢纽型社会组织概念的提出和实践的发展，为如何完善社会管理机制提供了许多有价值的经验与启示。本文以普宁纺织服装行业协会、商会为例，浅谈一下枢纽型社会组织在创新社会管理中的意义。一、建设枢纽型社会组织的相关背景建设枢纽型社会组织的提出有其广阔而深刻的社会背景。十八大报告提出了“政社分开”的改革思路后，中央不断释放“简政放权”的信号。2013年3月出台的第七轮国务院机构改革方案，将“更好的发挥社会力量在管理社会事务中的作用”作为一项重要内容。政府转变职能，社会组织成为社会建设的重要力量。随后中央提出四类社会组织（行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类）可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意，这在社会组织发展过程中被视为具有里程碑式的意义。全能政府向有限政府的转化和市场经济的发展，使社会组织获得了生长的契机，在社会建设中发挥着不可替代的作用。社会转型带来的全面变革使传统社会组织管理中的问题日益凸显。与经济建设相比，我国的社会建设还相对滞后，存在着一条腿长一条腿短的情况。主要表现在三个方面：一是民生需求日益多元，但资源供应方式相对单一；二是社会矛盾复杂多样，但化解方法相对单一；三是城市现代化进程加速，但城区管理方式方法相对单一。要改变这种状况，仅靠政府行政力量不够，仅靠体制内的力量也不够，还必须整合社会资源，让“第三方力量”社会组织更加深入全面地参与社会管理和创新。这是符合时代发展趋势，适应加强和创新社会管理需求，从而实现社会需求与提供服务更好对接的有效方式，也是进一步加强和创新社会管理的突破口。就目前来看，虽然社会组织的影响越来越大，参加的人数也越来越多，但目前仍处于一种比较尴尬的境地，无法真正发挥其公益性功能。这就需要相关部门为社会组织“正名”，为其提供合法的“社会身份”，进而通过制度创新，以更好地促进社会组织的发展和功能的发挥。清华大学孙立平教授曾指出，“一个健康的社会，取决于权力、市场和社会三种力量的平衡。”相对于社会管理来说，社会建设是一个更大的范畴，更长远的目标，是建设一个与政府、市场三足鼎立的主体的社会。建设枢纽型社会组织，有利于寻找到构建“国家-社会”新型关系的合适切入点，并以此推动和实现一些领域内的政社分开、管办分离，让社会组织积极有效地承接政府在社会管理和公共服务环节上一些职能。近年来广东通过改革社会组织登记管理体制、构建枢纽型社会组织工作体系、建立监督管理体制等一系列措施，对完善社会组织分级管理、分类负责的模式已进行了一些有益的探索和实践。二、普宁纺织服装行业协会、商会发展情况 改革开放以来，随着普宁纺织服装产业的茁壮成长，相关行业协会、商会迎合了历史机遇，顺势而生。行业协会、商会是由同业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织。行会组织在宏观调控者(即政府)与市场中自由竞争者(即企业)之间，进行沟通协调，承上启下。它们一方面根据政府政策，提出行业发展规划来指导企业，为企业提供信息、法律、政策、外贸方面的咨询；另一方面协助政府办理具体事务，接受政府委托管理某种事务，沟通政府与企业间的联系，使政府宏观管理措施在微观的企业层次得以贯彻。（一）普宁市服装纺织协会普宁市服装纺织协会，自2001年8月25日经普宁市民政局核准注册登记成立以来，以章程为依据，结合民营为主体的行业特点，助推服装、纺织、印染和辅料的产业转型升级，实施品牌战略，沟通营销渠道，加强部门协调，完善协会自身建设等方面取得了一定的成效。2005年1月被省民政厅授予“广东省先进民间组织”称号；2012年5月被揭阳市社工委定为“揭阳市首批重点扶持社团”；2012年12月被揭阳市社工委、揭阳市民政局授予“示范社团”称号；多次荣获国家、省行业协会奖励。协会办公地址设在普宁市河滨西路2号市财政局五楼西。协会积极配合政府引导产业转移，动员和组织龙头企业入驻普宁科技园、英歌山工业园、流沙中河开发区和广汕公路流沙至占陇产业带，力促产业形成集群，逐步转型升级，使服装纺织发展成为支柱产业、普宁经济的半壁江山。2004年1月9日，中国纺织工业协会确定普宁市为“中国纺织产业基地”；2010年11月，再次颁发“中国纺织产业基地市”牌匾。2008年10月，被广东省定为“揭阳普宁纺织服装产业集群升级示范区”。协会积极实施名牌战略，一是实行挂钩扶持，分类指导。二是为服装纺织品牌的研发培育人才 。三是帮助提升产品档次，物色和引导企业申报名牌。至2012年，全市累计注册商标6000多件，其中：中国驰名商标4件，广东省著名商标13件，荣获广东省名牌产品5个。 协会积极协助普宁市政府连续九届举办“普宁国际衬衣节暨纺织服装交易会”。会长陈鸿成，共出资1000多万元。协会以“广东时装周”为平台，先后组织企业在广州举行衬衣流行趋势发布会3场和企业品牌及优势企业发布会4场，让普宁服装纺织走出本土、冲出国门、融入世界。协会多次组织企业参加中国国际服装服饰博览会、省内外国际服装节，让企业“走出去”，把客户“请进来”。通过 “请柬”、“邀请函”和“网站”，发送中国纺织产业基地普宁风采、十载经纶织辉煌等资料，邀请省内经贸部门、纺织服装协会（商会）、业内精英前来参加全省服装行业名牌工作会议、区域品牌战略论坛、粤东服装产业升级峰会、研讨会、交流会等，有效塑造“普宁制造”品牌效益，提高“衬衫第一市”、“服装名城”市场认知度和知名度。 协会配合市政府组织纺织服装13家企业与大专院校开展“产、学、研”合作，实施“纺织服装产业提升工程”。现已得到省经信委确认的技改项目47项，投资10亿多元，进口欧美、台湾、香港先进生产设备500多套，大大提高企业的技术装备水平和发展后劲。2011年9月，广东省服协授予普宁市服装纺织协会“服装产业升级推动奖”。协会注重自身建设，做到“上服务政府，下服务企业”、既及时反映行业诉求，又认真贯彻执行市委、市政府的工作思路和政策措施，充分发挥桥梁和纽带作用。十二年来，调整充实正副会长15名，正副秘书长6名、理事53名、监事2名。普宁市委市政府对协会寄予厚望和支持，历届政府市长均被聘任为名誉会长，一位市人大副主任和一位副市长被聘为顾问。普宁市首家上市公司、广东雷伊（集团）股份有限公司董事长、协会会长陈鸿成以身作则，和衷共济，树立起一个关爱企业关爱会员的形象，增强协会的吸引力和凝聚力。（二）普宁市布料睡衣商会2006年底，揭阳、普宁两级政府强势启动普宁轻纺城（原流沙纺织品市场），专门出台了启动市场十大措施，由普宁市市场物业管理局组织落实。为达到迅速聚集市场人气，物业部门对初步形成集约经营的流沙西市睡衣街进行调查调研，并做通大多数商户的思想工作，首批吸纳睡衣经营大户60多家进驻普宁轻纺城经营，为普宁轻纺城的成功启动奠定了基础。2007年3月，带头进驻普宁轻纺城的睡衣经营大户余少边、郑耀明和张奕文发起成立普宁市睡衣商会，会员65人，由余少边出任第一届普宁市睡衣商会会长。睡衣商会是普宁市睡衣商户自愿结成的、非赢利性的社会组织，旨在团结、教育市场商户遵守中华人民共和国宪法、法律、法规和有关政策，遵守社会道德风尚；文明经商，开拓经营，维护市场商户的合法权益，为普宁市市场经济发展作贡献。随着普宁市睡衣商会影响力的提升和服务范围的扩大，市场布料经营户也纷纷要求加入商会。2009年5月，普宁市睡衣商会更名为普宁市布料睡衣商会。2011年3月，普宁市布料睡衣商会召开会员大会，选举产生第二届商会理事会成员，由郑耀明出任第二届普宁市布料睡衣商会会长。目前，普宁市布料睡衣商会会员共400人。其中经营睡衣260人，经营布料140人；办公地址设在普宁轻纺城展销中心三楼西南侧。商会成立后，不但整合了普宁睡衣、家居服、内衣行业产业链，也使周边的汕头潮南区等区域同类产品也来普宁国际服装城、商品城、轻纺城、布料城等专业市场批发零售。在专业市场的驱动下，区域的特色资源、劳动力和技术等要素的有机融合发展，形成了区域特色的产业群、产业带和区域产业规模经济的优势，大流通促进了大产业的发展。普宁产业集群的知名度和美誉度随着专业市场的辐射而向外传递，整个产业集群的形象也得到进一步提升。 （三）普宁市流沙商会 普宁市流沙商会成立于2010年6月，是由本地区从事生产、经营的各工商企业、专业市场以及各相关行业的企业、商户自愿组成的非营利性社会组织。商会的成立，是贯彻落实中共普宁市委、市人民政府“打造商贸流通之都核心，建设幸福新普宁”工作目标，主动对接揭阳“空港经济”、“海港经济”发展战略的一大举措，是实施品牌战略、全面优化企业服务的必然要求，是连接政府和企业之间的桥梁和纽带，是协助政府引导和扶持产业发展，构筑行业信息交流的平台。商会成立以来，坚持为会员办好事实事，通过与金融机构建立合作关系，举办“企业人才招聘会”，切实帮助会员解决“融资难”、“用工难”等实际问题；成立了商会党支部，发挥党员的先锋模范作用，及时调解企业之间的矛盾纠纷，避免恶性竞争，实现抱团发展、合作共赢；组织会员开展扶贫济困、支教助学、拥军慰军等公益活动；与中国纺织工业联合会、中国纺织品商业协会内衣委员会、家居服委员会、香港区潮人联会、义乌潮汕商会、广东省纺织协会、广东省拉链商会等20多个行业协会商会建立友好合作关系，和东华大学、中国策划学院等一批专业院校以及中国AC品牌创新发展中心等30多家策划机构建立“产学研”战略合作关系；组织会员外出考察参展，推介展示自主创新品牌，增强区域品牌的影响力，努力打造轻纺产业信息化平台，借助电子商务实现整个产业的新发展。（四）普宁市服装商会普宁市服装商会于2011年3月16日经普宁市民政局批准成立，是普宁从事服装和相关行业等企业自愿组成的非营利性社会组织。商会成立后，为解决中小微企业发展中的融资难问题，商会争取到中国农业银行揭阳分行提供总额2亿元的信贷支持，该项业务由商会为会员提供担保，会员不用抵押便可获得最高800万元的贷款，助力企业转型升级。同时，为了让会员企业更快获得资金支持，商会还专门成立了金融服务部，专门处理贷款相关事宜，以便企业在最短的时间里获得贷款，应对资金周转。有力地解决了会员企业由于担保不足而难向金融机构融资的问题，既促进会员企业发展，也为当地党政分忧解难，成了名副其实的服装企业成长助推器。（五）揭阳市普宁纺织服装企业联合会在纺织服装行业竞争日益激烈的今天，产业集群内部最怕一盘散沙，孤军作战，因而极需要既有宏观指导又有微观服务的桥梁和纽带组织，这正是行业协会、商会的历史使命所在。揭阳市普宁纺织服装企业联合会正是在此背景下应运而生，发挥其在普宁纺织服装行业中的枢纽作用，让普宁纺织服装行业的商家们“抱团取暖”地融入到行业商会中，整合资源，聚气凝心，共襄大业，从而为普宁地方经济的发展、解决当地就业、促进社会和谐做出突出贡献。揭阳市普宁纺织服装企业联合会于2013年7月31日经揭阳市民政局批准并于8月5日正式成立，在成立大会上，全体会员表决通过联合会章程，并选举了广东超亿美投资有限公司董事长陈奕生为联合会会长，现有会员企业117个，办公地址设在普宁市流沙大道西市经济和信息化局办公大楼15楼。联合会在普宁市服装纺织协会、普宁市流沙商会、普宁市服装商会、普宁市布料睡衣商会等协（商）会的基础上成立的。联合会的成立，是普宁贯彻实施揭阳市委、市政府打造纺织服装“千亿产业集群”决策部署的重要举措，标志着普宁纺织服装产业步入转型升级、快速扩张、协调发展的新阶段。也意味着普宁服装产业发展有了新起点、新平台、新模式、新态势，意义重大。揭阳市普宁纺织服装企业联合会成立以来，紧紧围绕揭阳市委、市政府和普宁市委、市政府的经济工作部署和联合会的章程、宗旨，牢牢记住肩负的责任感与使命感，积极发挥在服务政府、服务社会、服务会员、维护公平竞争、维护会员合法权益、促进经济发展中的引导、带动作用；加强产业规划，抓住机遇，开拓进取，奋力拼搏，不断促进行业繁荣发展；加强自身建设，努力把联合会办成政治坚定、特色鲜明、机制健全、服务高效、作风优良的社会团体，推动普宁纺织服装产业做强做大做优，夺取纺织服装产业发展新辉煌。三、枢纽型社会组织所起作用凸显其在社会管理中的非凡意义 上面这些社会组织是普宁工商届领军人物从事政治、经济及社会活动最重要的舞台，负有“联商情、开商智、扩商权”之使命，并全面渗入社会生活的各个层面，成为推动普宁社会建设的重要力量。这些行业协会、商会是普宁社会组织的重要组成部分，一直以来是社会建设的重要参与力量，它们是沟通政府和企业之间的桥梁和纽带，是政府行业管理的助手，是行业利益的代表。这些行业协会、商会，具有自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自我教育的功能，弥补政府失灵、市场盲目等缺陷，在社会管理中发挥着不可替代的重要作用，已成为企业在市场经济竞争中站稳脚跟、赢得市场、做强做大的必然选择。除此之外，这些行业协会、商会在公益慈善事业上还充分发挥其重要的作用。如2013年8月16日至18日，普宁发生百年一遇的洪灾，揭阳市普宁纺织服装企业联合会属下300多家企业，遭受重大损失就有50家，较大损失的有146家，一般损失104家，损失金额共计6亿多元。8月19日，普宁市委、市政府召开抗灾复产动员大会。随后，全市纺织服装企业纷纷向灾区人民伸出援手，其中，揭阳市普宁纺织服装企业联合会捐款100万、普宁国际商品城捐款100万元、普宁市秋盛资源有限公司捐款80万、普宁市丽达纺织有限公司捐款60万元、流沙商会捐款50万元，帮助灾区群众抗灾复产。从上述普宁纺织服装行业协会、商会发展情况来看，它们或多或少已经扮演了行业中的枢纽作用，而新成立的揭阳市普宁纺织服装企业联合会实质上已经属于枢纽型的社会组织，只是目前还缺少负责社会建设的有关部门对其认定和监管。我们从中可看到枢纽型社会组织的功能和非凡的意义。枢纽型社会组织以调查研究、指导咨询、交流合作、反映诉求等为主要功能，在政治引领、培育社会组织和领军人物、促进政府职能转变、提高资源共享、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。其中最主要的功能是在党和政府与各类专业性公益类社会组织之间发挥桥梁纽带作用。它把同类别、同性质、同领域、同地域的社会组织联合起来，在政府管理部门和社会组织之间，通过类似于社会组织联合体的实践载体，服务和管理一个系统、一个领域、一个地域的社会组织。这个实践载体以章程为纽带，在政治上发挥引领作用，在业务上发挥引导功能，通过政府委托，以购买服务的形式，发挥业务指导作用，以有效的服务促进社会组织的社会化、专业化，引导社会组织实现自我管理、自我服务、自我发展、自治自律，取得了不是通过行政管理权力获得社会组织的认可和信任，即“以民管民”的成效。这种管理方式是一种去行政化、去科层制、实行扁平化的创新型管理模式。四、几点建议社会力量的成长推动着国家与社会的关系模式从国家主导型向国家与社会合作型转变，社会治理不再是由政府作为单一主体进行，而是不断转向由非政府组织和市场组织参与进来的合作治理模式，社会治理不再是政府独揽，而是不断转向与社会组织和市场组织合作共赢。因此，政府一方面要逐渐放权，由对社会组织的严格管控转向“培育发展与监督管理并重”；另一方面应转变思维方式，加快制定社会组织扶持政策，推动促进社会组织在协同政府从事社会管理和承担公共服务工作方面发挥积极作用，把社会组织变成自己的合作伙伴。笔者认为下一步应着重做好以下几方面的工作：一是培育社会组织。一般来说，社会的生成离不开对社会组织的培育，而社会组织是社会自组织能力的载体。在这个意义上说，一个社会的社会组织越丰富，该社会的生活越能够有序进行，其社会转型的风险也会越低。枢纽型社会组织建设，可以看作是社会转型的前置环节，是社会转型过程中的过渡阶段。这个阶段，就是培育孵化各类社会组织，引导它们发展壮大，从而适应政府对社会管理从主导到引导的转变。社会组织在社会建设与社会服务中扮演着重要角色，而对于社会组织培育与发展而言，增强其自主性、独立性是关键。广东省应注重完善社会组织扶持政策，建立社会组织孵化基地，健全政府购买社会组织服务机制，重点培育公益类、服务类社会组织，营造社会组织发展良好环境。同时，加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管，严厉打击非法社会组织及违法活动，保障社会组织的良性发展。 二是做好枢纽型社会组织的认定工作。对于广东来说，“枢纽型”社会组织认定工作应由相关各级社工委部门牵头，联系教育、民政、财政、卫生、法制办、工商联、总工会、团委、妇联、科协、侨联、文联、社科联、残联、红十字会等组成评审组委会委员单位来共同确认。据广东省社工委负责人透露，在社会组织中培育枢纽型社会组织的工作正在抓紧推进，广东省省级枢纽型社会组织认定办法将征求意见，预计今年底可以认定第一批省级枢纽型社会组织。“枢纽型”社会组织框架逐步建立后，按照“政社分开、管办分离”的发展方向，大部分行政部门对社会组织只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接收新的社会组织申请，逐步实现与其主管的社会组织在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，交由相关市级“枢纽型”社会组织管