促进我国再生资源产业发展的思路与对策

促进我国再生资源产业发展的思路与对策 再生资源与循环经济再生资源与循环经济年第卷第期年第卷第期促进我国再生资源产业发展的思路与对策特稿基金项目国家自然科学基金年应急项目“促进我国资源再生产业发展的政策研究”（）作者简介周宏春（），男，博士，国务院发展研究中心社会发展部研究员、主任，中国再生资源回收利用协会专家委员会委员，研究方向可持续发展理论、环保政策、再生资源与循环经济等。 周宏春（国务院发展研究中心社会发展部，北京）摘要讨论了政府如何适应变化了的回收体系的管理和服务需要，国际通行的“废物丢弃付费”制度为什么在我国难以实行，如何改变利废企业技术水平低和二次污染等问题。 提出以下建议整顿和规范回收体系；发展二手货市场；加大再生资源加工利用技术开发的投入力度；制定优惠政策，激励再生资源产业发展；对进口废料实行园区化管理；完善法律法规和标准，做好基础性工作；加强能力建设，提高公众意识和参与能力。 关键词再生资源；产业；讨论；建议文献标志码（）促进我国再生资源产业发展的思路与对策发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会，是中央基于我国人均自然资源占有量不足这一基本国情做出的战略选择。 一方面要在生产、流通、消费、回收等环节尽可能使资源得到最大利用；另一方面，再生资源产业是循环经济的重要内容，发展再生资源产业有利于提高资源效率和减少废弃物排放，也是实现节能减排目标的重要途径。 促进我国再生资源产业发展的一些讨论随着人们消费水平的迅速提高，城市垃圾中很多东西可以再用，是可以开发利用的“城市矿山”。 近年来，我国废旧物资回收、分类、加工利用产业发展迅速，产业规模不断扩大，回收体系逐步完善，技术水平有所提高。 全国再生资源回收企业达多家，回收网点万个，回收加工厂多个，从业人员超过万人。 再生资源产业成为我国资源供应的重要补充，成为一些地方的重要就业渠道和财政收入。 另一方面，我国再生资源产业发展也存在不少问题，如回收体系不健全，回收人员行为不规范，非法销赃行为仍有发生；回收站点脏、乱、差问题比较突出；废物多次、多向、多地区运输和转移，增加了车辆空驶；缺乏二手货交换市场；企业规模小，技术水平较低，大多是小作坊式的，不仅资源利用效率低，还带来二次污染问题；缺乏优惠政策，回收企业和废物利用企业联合做假帐问题时有出现；增值税抵扣依据设计不合理等。 针对我国再生资源产业发展现状和存在问题，在制定政策、加强管理和扩大服务方面，仍需进一步理清思路，以促进我国再生资源产业的健康、快速发展。 政府如何适应变化了的回收体系的管理和服务需要随着我国经济体制改革，废旧物资回收队伍发生了很大变化。 政府如何对市场化了的回收体系进行管理和服务，需要我们认真研究。 从总体上看，再生资源产业的政府管理和服务视野应扩大到整个行业，而不仅限于原来的物资和供销社两大系统。 商务部关于加快再生资源回收体系建设的指导意见（商改发号文）提出，设立统一规划、统一标识、统一着装、统一价格、统一衡器、统一车辆、统一管理（七“统一”）和经营规范的回收站点；以改造、规范、提升现有集散市场为主，新建为辅，逐步形成布局合理、集散功能分明、科学有序的市场体系；充分发挥骨干企业作用，以资本或生产为纽带，以整合资源为基础，以标准化和规范化为手段，以资源化和无害化为目标，有步骤地建设回收体系等。 应该说，这样的统一非常必要，但真让所有收废品的人“统一”起来，需要很大的投入。 值得提出的是，规范回收体系更为重要，规范的关键是回收点。 如果堵不住“有地方收”的大门，就无法解决“非法盗卖”问题；“赃物”没有人要了，也就不会出现盗窃现象。 同时，政府还应为从事再生资源回收利用的进城务工人员提供社会保障，包括子女读书、医疗、保险等，使他们享受到发展的成果。 国际通行的“废物丢弃付费”制度，为什么在我国还难以实行到国外求学的人之所以能在路边“捡”到电视机，道理很简单国外抛弃这些东西不仅要付费，还要包装好以便回收公司运走；如果被人捡走就省得付费了。 国内的情况则完全不同。 我国大多数人都知道，“废品可以卖钱”；不给钱拿走可以，“付费”拿走可能还转不过这个弯。 如居民家庭要淘汰电视，只要让收废品的人上门搬走，不仅不要付钱还得收钱；收废品的人把它运到小城市或农村去再卖给需要的人。 我国的发展阶段，基本国情与国外存在很大差别；制定政策时借鉴国际经验，必须结合中国国情。 国外的环境经济政策，包括生产者责任延伸制度、抵押返回政策、汽车强制报废制度等，都是从发展阶段、人力资源成本提高等实际出发的，有些政策还有保护本国或本地区产业发展的倾向。 如生产者责任延伸制度的实施对象，只有家用电器和机电产品等少数几个品种；主要是要外国生产者承担回收报废产品的责任。 因此，我们在制定再生资源产业政策或相关环境经济政策时，必须从中国国情出发，考虑人均收入、产业结构、技术水平等条件，尤其应考虑我国人口多，劳动力特别是受教育不多的劳动力多这一最大国情，不能照搬国外的做法，否则难以收到预期效果。 如何改变利废企业技术水平低和二次污染重的现实我国再生资源产业发展中之所以存在二次污染问题，与这些企业的技术水平较低有关；而技术水平低又是由上下游企业之间的利益分配不合理引起的。 具体而言，在废旧物资回收企业和利废企业之间，因为没有进项发票，国家又没有促进再生资源产业发展的税收优惠政策，导致大多数利废企业惨淡经营。 又如，在进口废料企业和利废企业之间，进口废料企业既可以获得国外排废企业或政府的处理费用，又可以从中国进口废物企业获得收益，“两头赚钱”。 如果我们的进口废料拆解和加工利用企业，将主要资金用在购买废料上，势必缺乏必要的资金进行技术开发和二次污染治理。 类似的情况，在工业废物排放企业和利用企业之间也同样存在国家鼓励企业的资源综合利用优惠政策，事实上减轻了排废企业的“付费”责任；一旦下游企业产生经济效益排废企业就卖废物，成了“排污者收费”。 虽然“垃圾是放错地方的资源”，但“垃圾”中的资源大多是低品位的，“废物变原料”也需要大量的资金投入和实用技术支撑，如果片面强调一个方面是不全面的。 因此，在我国当前难以实施“废物丢弃付费”制度的前提下，需要调整现行政策，制定并实施再生资源产业发展的优惠政策，改变上下游企业之间的利益关系，解决再生资源产业发展中的技术进步和二次污染治理问题。 对我国发展再生资源产业的对策建议根据我国再生资源产业发展现状和存在问题，研究提出相应的政策措施，促进再生资源产业的健康发展，迫在眉睫。 为此，提出如下建议。 整顿和规范废旧物资的回收体系应充分利用社会自发形成的再生资源集散地和交易市场，整顿并完善废旧物资回收体系；对特种物资的回收应按照有关规定严格执行，加强管理，包括多部门联合执法，清理不规范的回收企业，从根本上解决盗窃问题；建立回收、加工利用企业的诚信档案，并作为绿色信贷和相关活动的参考依据。 理顺回收渠道，减少回收环节，以降低利废企业的回收成本；建立信息系统，实现再生资源的信息传播和资源共享；提高物流效率、降低废物流运输成本。 尽可能降低回收体系的管理成本，政府应特别关注那些价值低的再生资源的回收，保证废电池、废轮胎、废塑料等废旧物资能收集起来；重视有害环境的再生资源回收和集中处理处置；发挥企业或园区为龙头的社会回收体系的作用，为再生资源产业发展提供稳定的原料供应。 发展二手货市场，以利废物的再利用一方面，旧物利用是最大的资源节约，因为任何加工过程都要消耗能源、排放废物；另一方面，有些报废产品的再利用不利于提高资源效率，如报废的冰箱再用要多耗电，报废汽车再用会多耗油。 这就需要变废为宝，通过再制造提高产品质量，进而达到提高资源效率的目的。 发达国家出台政策激励旧货再用的做法和经验，值得我们借鉴。 如美国虽然是一个奢侈型的国家，但他们也重视旧货再利用。 他们倡导的理念是，当某件物品对你没用想丢弃时，先想想对他人是否还有用；如果有用就尽可能再用直到对任何人都没有价值时，才能作为垃圾回收处理。 这种理念与我国过去倡导的“新三年、旧三年、缝缝补补又三年”有异曲同工之效。 随着人们消费水平的提高，城乡居民家中有不少“弃之可惜”的物品，可以再利用。 应设立二手货市场，在指定地段指定时间内让民众各取所需地进行二手货交易，应成为政府部门支持而不是排斥的对象。 这促进我国再生资源产业发展的思路与对策特稿再生资源与循环经济再生资源与循环经济年第卷第期年第卷第期既是循环经济中再利用的原则要求，也是提高资源效率的有效途径。 加大再生资源加工利用技术开发的投入力度借鉴国际经验，加大科技投入，支持再生资源加工利用技术开发及其产业化。 日本对再生资源工业园实行补贴，补贴资金占建设经费的；只有那些在行业中具有先进性、领先性的技术，才能得到国家和地方政府的资金援助；还采取对购置加工利用设备减税或免除财产税、土地占用和经营场地税，以及加大环保设备折旧率及减免固定资产税等措施。 美国通过提高环境标准促进了企业的规模化。 世纪年代美国有多家再生铅厂，世纪年代后减少到家，尽管厂家减少了，但再生铅年产量却超过万，实现了生产规模化、工艺清洁化的良性发展。 应将再生资源产业发展的共性技术和关键技术纳入各级科技开发规划，为再生资源产业发展提供支撑。 制订中国资源综合利用技术政策，及时向社会发布资源综合利用的政策、技术和管理信息。 建设信息系统和技术咨询服务体系，开展信息咨询、技术推广、宣传培训等活动。 利用逆向物流提高废物运输效率，解决无效运输和车辆空驶问题。 研发再生资源加工利用的适用技术，解决废物降级利用、低值利用问题。 开展国际合作，借鉴国外的先进管理经验，引进成熟的资源综合利用技术，推进技术的产业化。 制定优惠政策，激励再生资源产业又好又快发展资源再生行业的特点之一是公益性，如果国家缺乏优惠的税收政策支持，难以实现又好又快的发展。 因此，应制定激励政策，减税让利，加快推进再生资源产业发展。 如通过补贴或税收减免使回收利用企业获得平均的利润水平；可采取先征后返的政策，改变利废企业总体税收负担过重问题；对再生资源回收利用技术研发费用准予税前扣除；对购置相关设备在一定额度内，实行投资抵免企业当年新增所得税；提高固定资产折旧率；比照高新技术企业征税办法，对经环保和技术监督部门认定的利废企业，实行销售产品的税收优惠。 尽可能保持政策的连续性和稳定性，避免大起大伏，使废旧物资回收利用企业无所适从。 应总结已有信贷政策实施的做法和经验，并推广应用。 年月，汨罗市政府成立以财政局牵头，国税、地税、公安等部门共同参与的财务服务所，对入园企业实行税收征管和会计委派的统一管理。 年月，将财务服务所承担的行业财务服务职能剥离，成立专门的会计公司，同时建立行业自律性组织再生资源行业信用协会，会员单位要贷款先向协会申请，协会根据信用记录和信用等级进行初审。 年，成立恒源资产管理有限公司和中小企业担保有限公司，形成一所一会三公司的管理模式。 这种做法值得总结，并用于更多的实践。 对可作为原料的废料进口实行园区化管理由于我国环保法规不完善，监管不够，废旧物资不少是通过黑市进口的，一些中间商从发达国家获得处理费补偿，再高价卖到我国；有些废物中转时还加入了“洋垃圾”。 由于再生资源企业大部分财力、物力用到原料采购上，没有多余资金用来更新设备和治理污染，增加了环境污染的压力。 一些被国家禁止进口的废旧电器大量进入，而一些环境影响小又有较高利用价值的废品却进不来。 如废塑料瓶、废渔网、报废汽车、废轮胎等均符合固体废物环境污染防治法可作为原料的固体废物，拆解加工过程中不会产生严重的环境污染，十多年前欧盟就将其列为可正常贸易“废物”。 我国也可以进口，并加强管理。 另一方面，也应当不违背巴塞尔公约关于禁止有毒有害废物越境转移的基本精神。 年国家环保总局等四部委将类废物列入自动进口许可管理类可用作原料的废物目录，企业进口时直接到国家环保总局废物进口登记中心领取自动登记许可证就可以了，不再审批。 在我国市场经济体制日臻完善的今天，以博览会、交易会等形式，建立规范的废旧物资交易市场，成为当务之急。 加强废物进口管理，保证从事废物进口企业从国外获得的废弃物处理费收归国家或地方政府；从废物加工利用企业收取一定的资金，建立污染物处理基金，用于技术开发和环境保护。 为防止在进口废物拆解加工过程中造成环境二次污染，要求企业适当集中并进入园区，国家在这方面应加以指导，但不应强制，也不能搞成一个固定模式。 对已经形成的太仓、台州、漳州、清远、河北大城等废旧物资加工利用园区，国家和地方应加强管理，并带动再生资源产业的健康发展。 在适当调整废物进口目录的同时，应更多采取经济手段，规范并调节企业的进口废物的行为，如降低废物进口关税及提高原料出口关税等，促进废物正常进口和科学利用。 完善法律法规和标准，做好基础性工作加快法制建设，逐步将资源综合利用纳入法制化轨道，使再生资源产业得到健康发展。 加快资源综合利用立法进程，形成以循环经济法为核心，资源综合利用条例为基础，各项法规和标准相配套的法律法促进我国再生资源产业发展的思路与对策特稿（，），；，；（）规体系。 制定再生资源回收利用管理条例及配套办法，包括废旧家用电器回收利用管理办法、废旧电脑等电子废弃物回收利用管理办法、废电池回收利用管理办法、废旧轮胎回收利用管理办法及报废汽车回收拆解技术规范等。 完善再生资源产业和产品的标准体系，提高再生资源加工利用产品的质量。 将资源综合利用信息纳入国民经济统计体系，为国家宏观调控和企事业单位开展资源综合利用提供统 一、权威的数据。 建立相应的市场准入和环境准入制度，加大执法检查的力度，对应当开展而没有开展资源综合利用的、造成严重二次污染的企业给予处罚，促进再生资源产业的健康发展。 加强能力建设，提高公众意识和参与能力应加强国家发改委、商务部、科技部、环境保护部、中华全国供销合作总社等部门之间的沟通，在产业政策、产业布局和分工、科技开发、进出口等方面的统筹安排，在法律法规、政策措施、技术标准、行业管理等方面形成统一管理、分工有序、相互促进的公共管理和公共服务体系，为我国再生资源产业的发展创造良好的政策环境和市场环境。 发挥中介机构在企业与政府管理部门之间的纽带和桥梁作用。 中国环保产业协会每两年召开一次的环保博览会，不仅为环保仪器设备的进出口提供了一个交易平台，还为与国际接轨创造了条件。 中国废旧物资协会再生资源委员会，在加强国际合作与交流等方面做了大量工作。 应发挥这些中介机构的作用，为我国参与废旧物资“国际循环”及发展循环经济奠定基础。 开展广泛的宣传教育和培训，提高人们对发展再生资源产业重要性的认识。 通过宣传教育使人们树立资源节约和环境保护意识，消除对再生资源的认识误区；要认识到回收和进口固废物进行拆解、加工利用，不仅可以增加资源供应，也是节能减排的重要途径；不能