现阶段我国城镇化制度化障碍与应对策略.doc

安徽理工大学本科毕业实习论文 论文题目：现阶段我国城镇化的制度化障碍与应对策略院 系： 专业班级： 学 号： 学生姓名： 指导教师： 2014年 6月23日12目录摘要1关键词11引言22 我国城镇化发展现状23我国推进城镇化所面临的制度性障碍33.1传统户籍制度制约了城镇经济规模增长33.2土地流转制度制约了农村剩余劳动力有效转移43.3产业布局不合理导致城镇综合承载能力滞后43.4 管理体制的不足造成城镇差异化不足53.5社会保障制度的缺失54 城市化进程中制度障碍的应对策略54.1改革户籍管理制度54.2完善规划及土地管理制度64.3推动城乡产业化发展64.4优化城镇规划建设制度74.5改革投融资制度体系74.6健全社会保障制度8结论8参考文献：9致谢10安徽理工大学本科毕业实习论文现阶段我国城镇化的制度化障碍与应对策略摘要：当前中国的城镇化进程中存在很多问题，需要深入研究和解决。针对存在的问题提出对策如下：改革规划管理制度和土地管理制度，形成促进城镇化的体制和政策环境；改革投融资制度，建立多元化的投融资体制；改革户籍管理制度，提高城镇化水平；推动城乡产业化，增强城镇建设的经济基础；健全社会保障体系，实现城乡基本公共服务均等化；加强生态环境建设，走可持续的城镇化发展道路。关键词：城镇化；制度障碍；应对策略1引言改革开放以来的经验已经证明，我国东南沿海地区之所以能够实现经济的迅速发展，一个重要原因就在于其区域内的小城镇的迅速发展。正是由于小城镇迅速发展所带来的产业集聚效应、生产要素集聚效应及规模经济效应，其经济增长率迅速提高，成为区域经济的增长极。城镇化在为人们带来繁荣的同时，也催生了一些问题，在人口、土地、资源、环境等方面尤为突出，这些问题不仅制约了社会经济的发展，也影响着人们生活质量的提高。当前，我们应认真反思我国在推进城镇化过程中所面临的制度性障碍，并以实施新型城镇化建设为主题，推动我国社会制度的创新。“十二五”规划纲要提出，要“优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和 水平” 。城镇化可以有效促进经济增长，是推进城乡统筹发展的战略举措，人口的城镇化是当前我国城镇化建设的核心任务。在讨论城镇化滞后的原因时，有学者指出是由许多经济相对发达地区的县域城市和中心镇发展滞后导致1。在更高层次上推进城镇化发展，全面提升城镇化发展质量，必须坚持 走城市群为主体形态、 大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城镇化道路。也有研究指出城镇化不是中国农村发展的全部，在处理好农村城镇化所涉及的各个方面问题的同时，还需要提升新农村建设的水平2。同时也有学者从统筹城乡发展的角度来看待城镇化问题，中国的现代化必须坚持 大中小城市、 小城镇、新农村建设协调发展，这是我国的必然选择3。近期对于中国城镇化建设进程中面临的问题及应对策略的讨论围绕下文中几个方面来展开。2 我国城镇化发展现状城镇化主要是指伴随着现代工业发展和分工细化而产生的人口向城市集中的过程。农村富余劳动力向非农业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。2012年我国的城镇化率已经达到52.6%，超过50%的中国城镇化正在驶入加速的快车道，然而在我国的城镇化进程中还存在很多急需解决的问题4。虽然我们有很多问题，但是30年来我国城镇化还是取得了很大的成就，突出地表现在三个方面;第一个方面，城镇化进程在迅速的发展，城镇化的水平大幅度提高。城镇化率由1978年的17.9，到2008年45.7，年均提高0.93的百分点，这个速度高于同期世城镇化水平速度。由于这样快速的推进，使得我国的城镇化水平与世界城镇化水平的差距在迅速地缩小。可以预计，在“十一五”末可以实现城镇化4789目标，在“十二五”期间突破50的大关，实现人口以农业为主向城市为主的历史性的转变。第二个方面，城市量大幅度增加，并且初步形成若干规模较大、联系较紧密功能较强的城市群。第三个方面，城镇建设成效明显。从世界范围来看，和其他的发展中国家相比，我国城镇建设成效比较明显，城市现代化水平提高很快，城市接纳人口的能力也在不断地提高。3我国推进城镇化所面临的制度性障碍3.1传统户籍制度制约了城镇经济规模增长在中国现有的制度下，要素市场在城乡间和地区间都是呈分割状态，这种分割的局面直接导致了地区间要素流动的不充分。劳动力要素的流动不充分主要体现在当前的户籍制度制约上，户籍制度阻碍了农民进城的自由，限制着人口向大城市迁移和农村人口向城市迁移。进入城市就业的外地农村居民不能公平地得到城市户口。由户籍制度引发的歧视性制度障碍。城市在就业、就学等方面对外来户口的歧视，使得外来务工人员无法拥有与当地居民平等的机会和待遇5。近年来，现实中的户籍制度和各种政策限制了城镇人口的增长，很多地方政府都以在本市工作的年数、收入的多寡、连续居住的时间、缴纳社会保险费的情况等作为落户门槛。这种过高的落户门槛一方面限制了接受了现代教育的农民后代强烈要求改变自身现状、融入现代化生活的梦想，另一方面也限制了这些人获取更高收入、得到身份认同的愿望。另外，从人口经济理论上来看，这种传统户籍制度也降低了城镇发展的规模经济，而城镇人口增长可以形成规模经济，可以促进劳动分工和技术进步，在经济资源相对充裕的条件下，城镇人口的增长有利于经济增长。根据“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组的估算，截至2009年末，中国由农业户籍转为城镇户籍的人口总量约为17亿。与此同时仍有大量的农民工流动到城镇，却没有获得城镇户籍。在城乡关系演变过程中的第三个阶段“农村转变城市”阶段中，农民早已脱离了农业生产，成为完全的 工人，却仍然没有城镇户籍。与此相对应， 就业、子女上学、社保、住房等诸多问题更是异常复杂，使尚且戴着农民工帽子者始终处于被歧视的状态。黄祖辉指出，在现行城乡分割的户籍制度和农村基本经 营制度下，中国农民至少具有社会身份、 社区身份和职业身份三种身份，以户籍制度为核心的城乡综合 改革要以农民身份的“三分离” 为前提，以土地制度、社保制度、产权制度、住房制度改革的“四配套” 为重点，谨防户籍改革流于表面6。农民工市民化是城镇化的核心问题。随着城镇化水平的提高以及产业结构和就业结构的变化，将 有越来越多的农村人口转移到非农产业并成为市 民。在没有得到城镇户籍的情况下， 农民工的进城就业与居住生活，只在数量上提高了常住人口的城镇化水平。2010年中国城市化率是4659%，城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。这意味着128亿左右生活在城镇里的人没有城镇户口、无法 享有城镇居民待遇。7 如果剔除14亿因行政区划变化而虚增的城市化人口，我国城市化率只有3610%，如果把145亿农民工也剔除，净城镇化指数只有2524%8。陈锡文指出，在中国城镇化率大幅提高的表象中，隐含着一个尚未解决的突出问题：进城农民的身份转变问题。 农民工市民化面临身份转变障碍，而这就是由于户籍制度不完善造成的。3.2土地流转制度制约了农村剩余劳动力有效转移土地资源是我国宝贵的资源，土地是城镇基础设施、生产要素和人口的主要载体。我国长期采用的是国有和集体两种所有制形式，当前的土地使用中存在着较多的问题。土地制度的弊端也为城镇化的推进带来了障碍，土地产权不明晰、流转制度不规范制约着农村人口向城镇的自由流动，而且农民依靠土地所带来的收入相当低，农民物质基础薄弱，很多农民处于亦农亦工的状态，辗转于城市和农村之间，不利于农村人口向城镇人口的快速转变。土地流转的自由程度影响着农业的运作模式，自由程度较高的土地流转制度，能够较好地解放农村剩余劳动力，实现其向城镇的有效转移。伴随着新农村建设的热潮，我国各地在实践中存在多种土地流转试验，但尚未形成统一的土地流转制度，在一定程度上制约了农村剩余劳动力有效转移。未来的当务之急就是要用现代高效率的生产要素对传统落后要素进行替代，而这种替代就是在农业土地适度规模经营的基础上进一步解放农村生产力。土地问题一直是城镇化问题的重中之重。早期城镇化过程中，小城镇发展的矛盾聚集在土地机制等相关问题上。对土地和资源的低成本利用是支撑城镇化发展的原动力，而这种发展模式越来越受到各种条件的限制和制约。城镇化过程中土地资源利用效率没有显著提高，城镇地区建设用地供给压力 较大9。以贵州为例，城镇化过程中城镇建设占用大量耕地，导致粮食问题及农民权益保护问题突出10。而在河南，大部分地区土地流转率还不高的原因在于，非农产业的收入不稳定、社会保障制度的缺失使农民不愿放弃土地，土地流转程序不规范，操作过程随意，使土地流转缺乏相应的规则约束。破解“三化”协调发展的难点是提高土地资源集约利用水平。也有研究指出，现行财政政策促进城镇化发展的不足，主要是重硬件投入轻软件投入，重房地 产轻环境保护，社会保障支出相对不足11。3.3产业布局不合理导致城镇综合承载能力滞后城镇化建设需要经济的发展作为依托，特别是需要第二、第三产业的带动作用。而在我国大部分地区，特别是西部，产业发展相当滞后，许多地区生产力低下，虽然有丰富的农业资源，但未形成农业产业化生产，第二产业又以农副产品加工为主，而第三产业主要集中在传统的、低水平的交通、餐饮等服务行业，没有形成具有强大生产力的产业基础。产业发展的滞后直接导致对劳动力吸纳能力的下降，外来劳动力和人口难以进城立足，制约了城镇经济的发展。 城镇化建设需要投入大量资金用于道路、水电、文化教育等基础设施建设，国务院发展研究中心课题组估计，一个农民工如果成为市民需要增加政府的支出约为8万元（2009年不变价）。中国发展研究基金会发布的中国发展报告2010认为，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。而目前中小城镇大多处于起步阶段，普遍存在缺少资金、技术、管理、信息等问题。同时，由于金融机构融资难度大，基础建设力度不够，辐射面积小，造成我国一些地区在进行城镇化建设时不知应如何进行产业布局，无法对本地区应该形成什么产业、应生产什么产品作出理性的战略规划。3.4 管理体制的不足造成城镇差异化不足现阶段，很多地方的城镇化建设同质性较强，缺少差异化特点。而城镇化的核心应当是人的城镇化，其关键在于提高城镇化的质量和水平，提高其内在承载力，“千城一面”不符合经济社会发展的客观需要。因此，要实现产业发展和城镇建设融合，各地应通过对现有各项资源的保护和再利用，建设出独具特色的各类小城镇。同时政府的规划缺乏前瞻性，城镇建设只谈城镇，忽视了农村的发展，不能将城乡建设结合起来，从而导致更严重的城乡分割。而且，政府的一些政策严重向城镇偏移，子女上学、社会保障、廉租房建设等一系列为农民进城做保障的政策缺失，政府城镇建设规划与农民实际需求不相符，不利于城镇的长远发展。3.5社会保障制度的缺失主要表现在社会保障覆盖面窄、服务水平低、社会保障基金不足等。出现这种局面的原因在于：责任不清，包括历史责任与现实责任不清，政府责任与社会、企业、个人责任的边界不清晰，中央政府与地方政府的责任不清等；立法滞后；现行的制度有效性不高，且存在一定缺陷；政府财政投入偏低等。在社会保障方面，新型城镇化背景下，社会保障存在城乡养老保险制度不配套、不完善，医疗保险运行机制不合理，现行的社会救助制度不完善和社保基金支付压力加剧等问题。以吉林省为例，城乡社会保障差距依然较大，尽管覆盖范围不断扩大，但保障水平有待进一步提高。“看病难”虽然得到一定缓解，但费用筹集依然困难，社会救助标准低并且资 金来源单一等问题突出12。造成城乡社会保障差距的原因主要是城乡二元经济社会结构。农村公共服务设施薄弱，农业投入少、科技含量低，农民收入偏低。为此有学者提出，应该加快城乡基本养老保险制度的衔接，尽快健全多层次的城乡医疗保障体系，加快完善覆盖城乡的社会救助制度和建立多元化筹资渠道，进一步提高社会保障能力和水平。4 城市化进程中制度障碍的应对策略4.1改革户籍管理制度我国现有的户籍管理制度是在计划经济体制下限制人口流动，对城市人口严格管理所建立起来的，而传统的户籍制度已经不能适应现阶段经济社会发展的需要，所以，当前必须加快户籍制度的改革，提高城镇化的水平。要除弊兴利，推出符合社会经济发展需要的新型户籍制度，提早开始户籍制度的改革与创新试点工作，并试行出科学合理的户籍管理政策措施，推动户籍管理的制度变迁。要根据城镇资源环境承载能力，通过合理的差别化的落户政策，逐步放开落户限制，合理有序地使农业转移人口成为市民。从目前来看，先放开小城镇的户籍管理，对已在城镇取得固定住所、有稳定收入来源但仍是农村居民身份的人员，居住满一定年限后优先办理；对具有投资移民性质的人员，在户籍管理上相应实行优惠政策。然后再逐渐放开小城市、中小城市、大城市的户籍管理，通过自下而上的改革，逐步建立起适应城镇化建设所需要的户籍管理制度。当然，需要重视的是户籍改革不单是改变户口，更重要的是户口背后社会福利性质的公共服务，只有实现了社会福利的均等化，户籍制度才实现了实质性的改革。 4.2完善规划及土地管理制度一方面，改革规划管理制度，合理进行城乡建设规划、产业发展规划，实现城乡发展的全覆盖和城乡一体化建设，使城市和农村得到同步发展和均衡发展，缩小城乡差距。同时加大对城镇公共服务和社会福利的建设，特别是保障房、社会保障等覆盖要广，使农村人口能够获得同等的机会。建设新型城镇化，既要实现政策创新，又要实现规划工作的系统性创新。新型城镇化是我国城镇各项建设的战略部署，它涉及到社会、环境、文化、教育等多部门，一些重大问题的解决要以有关法律、法规和方针政策为依据并加以创新。同时，城镇规划需要统筹安排城镇的各项建设，由于城镇建设涉及面比较广，包括的行业较多，又涉及人们生活的各个方面，应以全面、发展的眼光着眼城镇规划，进行统筹安排，促进协调发展。另一方面，改革土地管理制度，明晰土地产权，规范土地的使用和流转，使农村土地真正为农民谋福利，同时合理规划土地用地，减少对农地的行政侵占，完善土地征收制度，保障农民的合法权益。另外，探索多种形式的土地流转方式，缓解城镇化过程中的用地供需矛盾。通过改革规划管理制度和土地管理制度，为城镇化的推进创造有序的体制和政策环境。要以科学发展观为指导，以市场为导向，进一步完善、创新土地制度。要建立健全土地产权制度，促使产权能够合理流动；要充分发挥价格机制的调节功能，坚持以市场为导向的土地制度改革，争取做到土地所有权的平等和不同所有制土地的等价交换；要树立可持续发展、全面协调发展的科学发展观，杜绝以牺牲农民和农村的利益、牺牲生态环境利益、以资源消耗为代价的传统经济增长方式。笔者认为，可以建立国有土地经营管理的委托代理机制，例如，可按照国有企业的改革思路，根据多层级委托代理理论建立国有土地经营管理的授权机制。4.3推动城乡产业化发展产业化是推动城乡经济发展的有效形式，我国一些地区农业经济发展落后，没能充分利用当地的资源优势建立起特色的产业链，导致城镇化进程缓慢。所以，建立起地区特色的产业，为地区经济发展带来强劲的动力是城镇化进程中的关键。具体来说，一方面，改变传统的农业生产方式，积极发展科技农业、特色农业，提高农产品的附加值，通过深化农业发展，提高农业的科技含量，实现农业经济的全面发展。另一方面，开拓农业生产的新市场，以农业经济为核心，辐射出其他具有市场价值的产业，将农业经济与乡镇企业发展相衔接，选择地区主导产业，组建地区企业集团，强化产业带动功能，给城镇经济发展带来持续的动力。4.4优化城镇规划建设制度推动农村城镇化进程不仅要立足于具有支撑作用的产业，产业集群式发展更应成为迫切而重要的选择。在此过程中，应当转变以往地方政府竞争体制下以行政区划为基础的做法，建立城市之间的整体协调机制，在城市群内编制统一的城镇建设规划， 建立合理、完整的城镇体系。13 有研究指出，工业灾害发生在城市人口密集区本身揭示了我国城镇化进程中的城市规划问题，不仅涉及技术层面，还在于过于强调经济挂帅而忽略了城市规划作为公共政策的 公共属性。14 城市规划偏重经济利益的考量，不惜牺牲公共安全。城市规划的内容偏离社会公平，城市规划的合法性基础薄弱。有学者对义乌区域城镇化与新农村建设互动关系进行研究15，指出城镇化与新农村建设的互动，本质上是区域空间内的城镇资源与农村资源如何实现优化配置、加快区域经济发展的问题，在加快城镇化和新农村建设的同时，也加快了城乡经济一体化发展的进程。 4.5改革投融资制度体系城镇化过程需要城镇经济的发展作为基础，而在现阶段，一些地区城镇产业化发展滞后很大一部分原因是融资渠道的缺乏，资金紧张将会导致城镇基础设施建设的滞后，并制约城镇经济的发展。因此，建立多元化的投融资体制对于促进城镇经济发展发挥着重要的作用。具体来说，除了政府的财政投入外，应充分调动起国家、社会、集体、个人、金融机构和企业的作用，建立多元化的投融资渠道。在这之中，政府的资金主要用于基础设施建设，创造良好的投资环境，从而吸引更多的企业或者个人投资到城镇的建设中来。只有广泛地利用多种投资渠道，才能使地区经济发展更活跃，更有吸引力。为了应对城镇化高昂的成本，破解公共财政难题，加强金融创新是可行路径。在城镇建设中施行多元化融资方式，完善金融扶持政策，帮助失地农民自主创业，加大金融创新力度，提供多样化的金融服务是可行选择。厉以宁提出可以考虑用中国公用事业投资基金来解决城镇化过程中公用事业资金筹措和运用问题。 16 杨志勇建议可以采取税收融资、土地融资和债务融资的办法。17 贾康等指出城镇化融 资可以通过公私合作模式。18 针对基础设施建设，可区别不同情况采取不同形式的公私合作，破解城镇化融资难题。巴曙松等指出，未来的城镇化建设融资将不断引入和完善市场化的融资模式，综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇 化建设资金难题。19 摆脱“土地财政”模式的弊端，探索试点发行市政债券。但也有学者指出要从根本上解决地方政府债务问题，应从战略的高度和长远 的角度，从完善分税制财政体制、建设公共财政体系的角度出发，建立适应城镇化发展要求的统一规范、 公开透明的地方公债制度。204.6健全社会保障制度社会保障体系的完善是推进城镇化的重要内容。历史经验告诉我们，由于美国城镇化前期没有建立完善的社会保障制度，造成贫富差距悬殊，也是导致上世纪30年代大萧条时国内经济危机特别严重的重要原因之一，这样的教训值得我们警惕。因此，要及早谋划建立完善的社会保障体系。为进城的农民设立安全的社会保障制度，最基本的就是为农民提供医疗保险、养老保险、失业保险等各种最低生活保障，以及为其子女提供良好的医疗、卫生条件和公平的教育机会。我国现阶段的城镇化率虽然已超过50%，但目前的城镇化过于追求城镇人口数量，是低水平的城镇化。据调查，城镇化背后还有许多亟待解决的问题，最重要的就是农村人口不能同等享受城镇的公共服务和福利体系。所以，现阶段，政府应采取措施完善社会保障体系，建立面向所有农村人口的失业保险、医疗保险和养老保险，扩大社会保障的覆盖面。同时，给予失去土地且暂时无法自力更生的农村人口最低生活保障，避免他们沦为城市贫民。另外，积极组织农民工就业，为他们提供技能培训，正所谓“授之以鱼不如授之以渔”，使农民工能真正地在城市立足。总之，政府应重视城镇化过程中的社会保障问题，使城乡都能享受到均等的社会福利，使农民能够真正“市民化”。 结论城镇化推动了社会的进步，促进了地区经济的发展，是一个国家或地区生产力发展、社会进步、产业结构调整的必然趋势。我国当前经济的发展面临着挑战和风险，城镇化进程也存在很多问题和阻碍，现阶段，我国的城镇化是一种低水平的、形式化的城镇化，需要采取一系列措施提高城镇化水平，从土地管理制度、户籍制度、社会保障制度、投融资体制到生态环境建设，都需要优化和改革，使城乡实现均衡协调的发展，使农村人口能真正地融入城市，使区域经济得到又好又快地发展。 参考文献：1黄祖辉论城市化与新农村建设的关系J农村经济， 2011（6） 2张磊试论新农村建设和城镇化并行发展关系J社会 科学战线，2011（9）3陈锡文中国城镇化进程与新农村建设须并行不悖J 农村工作通讯，2011（14） 4广德福，刘刚.对我国城镇化发展问题的思考J.农村经营管理，2008，（4）. 5李铁.城镇化管理的重点是户籍制度的改革EB/OL.城市中国网，2011-11-14. 6黄祖辉户籍改革谨防流于表面J农村经营管理， 2011（6）7佚名中国城镇化率达4659%专家称128亿人无当 地户口EB/OLhttp：/wwwchinacomcn/news/lo-cal/201111/30/content_24041050htm 8马长