中东欧国家的私有化进程.doc

东欧中亚研究 1999年第4期经济中东欧国家的私有化进程王 义 祥【内容提要】中东欧国家私有化的三种主要方式是公开出售、无偿分配和内部购买，这三种方式各有利弊，互为补充。目前，大多数中东欧国家的私有化已接近完成，私有成分在国民经济中的比重已超过50%。各国由于自身的特点而选择了不同的私有化方式组合。如何在私有化过程中兼顾公平与效率，这个问题还有待于探索和研究。【关键词】中东欧国家 私有化 公开出售 无偿分配 内部购买 持股【作者简介】王义祥，1946年3月生，华东师大国际问题研究所副研究员。(上海 200062)中东欧国家经济转轨的一个重要内容就是国有企 业的私有化。私有化的最早版本是英国撒切尔夫人所搞的出售国有企业的股份，其目的是提高企业效率，减少国家补贴，增加国库收入。中东欧一些国家在开始时也 模仿了这种做法，而且把希望寄托于外资，试图通过向外国出售企业来吸引外国投资。然而，外资是有选择性的，只是在有利可图的情况下，外资才肯进入，全盘依 靠外资来实现私有化是不切实际的，况且从民族利益的考虑也不允许把所有经济命脉交给外国人控制。于是，捷克的克劳斯发明了大众私有化，即把国有资产基本上 是无偿地分配给本国全体成年公民。与此同时，企业经理和内部职工按照某些优惠条件购买企业也日益成为私有化的一种重要途径。公开出售、无偿分配和内部购买 是中东欧国家私有化的三种主要方式，这三种方式往往同时使用，互相补充，但各国的侧重点有所不同。德国东部的私有化以出售为主。托管局将原东德8500 家大中型国有企业拆散、分离，改组成大约1.6万家企业，然后实行私有化。托管局根据投资者的管理能力、财力、技术状况、经营计划是否可行、准备投资多 少、能保证多少就业岗位等情况来选择出售对象。到1996年，私有化已全部完成，大约2/3的企业由西部企业和外国企业买走，1/3由东部原企业负责人和 职工购买。不过托管局把维持企业和就业位置放在优先考虑，售价只排在第三位，所以从经济收益上来看并不合算。托管局从出售企业中收入近650亿马克，但它 的负债额却达2600亿马克。托管局为维护企业和就业位置提供了大量的财政支持和补贴，有的企业甚至只以1马克的象征价格出售，几乎每出售一家企业都是一 笔亏本买卖。德国依仗它雄厚的财力，以大推进的方式实现了对东部经济的所有制改造，在实行休克疗法的同时注意保障人民生活水平，维持了社会稳定，避免了大 量的企业倒闭和失业。对中东欧其它国家来说，由于缺乏充足的财力，不可能全盘照搬德国东部的私有化模式。匈牙利、爱沙尼亚和拉脱维亚也以公开出售为主，但它们在出售时首先考虑的是经济效益和防止国有资产流失，出售对象以外国投资者为主。匈牙利推行私有化强调的不是向本国公民无偿分 配或转让股份，而是通过出售来换取现金，企业则在股东利益驱动下降低成本、提高效益并实现现代化。匈牙利先将效益较好，对外资有吸引力的企业出售，对经营 较差的企业先进行整顿，然后再出售。对长期亏损、污染严重、无发展前途的企业则实行破产处理。出售企业的程序是先将国有企业改造为股份公司，股份公司的资 本总额不得少于1000万福林。企业必须评估资产的价值、起草章程、改造计划、制作资产平衡表、经过国家财产局的 批准，在报刊上刊登有关企业资产、生产经营状况等信息，实行公开招标，在多个投标者中择优录选，整个出售过程都要在私有化指导委员会监督下进行，体现公开 性和竞争性。公司职工可以最多为50%的优惠价格购买不超过公司资本10%的股份，特殊情况下不超过15%或职工12个月的工资收入。1992年6月颁布 的雇员股份纲领和1993年颁布的租赁纲领为经理和职工购买企业提供了便利条件。到1994年底，国家控股公司和国有资产托管局对866个企业实行了私有 化，其中由企业经理和职工买断的占29%，占已私有化企业总资产的7%。在小私有化中，50%的企业以拍卖方式完成，其中54.7%的购买者为内部人。根据1995 年新通过的私有化法，建立于1990年的国家财产和后来成立的国有资产管理股份公司改组为国家私有化和国有资产管理股份公司，负责国有企业资产的管理和出 售。国家只在174家战略性企业(如农业、林业、银行等)拥有永久性股份，其余全部出售。从1996年起，匈牙利开始出售大型能源企业，这在中东欧国家是 第一个。国家在全国20家电力和煤气公司中仅拥有1股所谓金股，即国家在决策方面拥有否决权。匈牙利的大部分电讯企业也向外资出售。匈牙利外贸银行 100%的股份已经出售，储蓄银行和布达佩斯银行也部分实现了私有化。大约40%的银行资本目前掌握在外国人手中。到1997年底，匈牙利的私有化基本完 成，75%以上的经济成分为私有，国有企业只剩下5家，外资企业占全国生产总值的25%，占出口总额的50%。私有化的收入约为1.2万亿福林(40亿美 元)，其中77%是外汇。私有化还带来了160亿美元的外国直接投资，外资用于企业改造和扩大生产能力的投资每年约为12亿15亿美元。匈牙利人均所吸 收的外资数量在中东欧国家仍占第一位，1997年底达1666美元，这对它加快基础设施的改造、消除同欧洲发达国家的差距起着十分重要的作用。然而，许多 有竞争力的企业被外资所掌握，匈牙利本国市场被外国公司所占领，在很大程度上影响了民族资本的发展。爱沙尼亚在1992 年夏至1993年秋按规范化出售方式实行私有化，后来实行投资券私有化。一般说来，一些企业的大部分股票由一二个主要投资者购买，国家保留了10% 40%的股票，用于归还和赔偿在“社会主义”时期被没收的财产。从1995年起，原业主可以用政府赔偿的投资券购买股票。爱沙尼亚80%的小型企业由内 部职工购买，职工可以优惠价获得1/3股份，还允许延期一年支付购买金的相当大部分。从整体上说，约50%的私有化企业为内部人所有。到1996年爱沙尼 亚已基本完成中小型企业的私有化，并着手大型企业的私有化。政府制订了爱沙尼亚能源公司、海运公司、铁路公司等大型基础单位的私有化计划，准备将其出售给 外国投资者，因为本国的投资者没有充足的资金对这些公司实行现代化改造。爱沙尼亚还认为西方大国的投资有助于保障爱沙尼亚的安全、防止邻国可能的侵略行 动。到1997年底，私营部门在爱沙尼亚经济中所占的比重已达85%. 拉脱维亚在开始几年私有化进展很慢，只有无关紧要的一小部分国有资产转到私人手中。1994 年拉脱维亚设立了国家私有化署后，国有大企业的私有化才开始启动，到1995年底约有400家国营企业转交给私有化署。1996年拉脱维亚废除了外国投资 者不能获得军工、造币、大众传媒、教育、房地产等部门企业控股权的规定，推出120家国营企业(包括原先由国家垄断的供电和煤气公司)，组织了3次国际性 招标活动，平均每家企业有45家外资企业投标购买。投资券私有化的计划很不成功。由于规则不明确和私有化进展迟缓，分配给居民的投资券基本上毫无价值，投资券的市场价格从开始时的28拉特跌到0.51拉特，许多居民将投资券出售给中间商。1997年底，拉脱维亚的私有化比例占国民经济的60%. 捷克从1991 年起实行小私有化，有2.2万家企业被拍卖，2000家国营企业被清算，800家市镇企业的产权被转让，解决了7万起在“社会主义”时期被没收财产申请归 还案，向2500家合作社支付了赔偿。在大私有化期间，10亿克朗的国有资产转为私营，3040亿克朗的国有资产以投资券形式分配给居民。到1996年6 月1日私有化部撤销时，只剩下53家所谓战略性企业及1400家企业的股票掌握在国有资产基金会手中，这1400家企业以后将通过直接出售的方式实行私有 化。1997年底，捷克私有经济所占整个国民经济的比重已达80%，工业部门的私有化程度为80%，建筑业约90%，服务业几乎为100%. 虽然捷克似乎已经达到改变所有制结构的目标，但由于制度规范不明确，破产法不完善，交易活动缺乏透明度，原有的管理机制仍得以保持，企业的内部活力并没有得到增强。企业新的主人有三类：一是约200 万小股东，他们每人只持有几股；二是大的集体投资基金在股权中占主导地位，据估计，10家最大的投资基金控制了2/3的企业；三是处于小股东与大基金之间 的300家中小型投资基金，它们主要从事股票交易活动。捷克居民手中的投资券，有一部分直接购买了企业股份，大部分投入各种集体投资基金。小股东的力量太 小，而且缺乏必要的专业知识和资金对企业的改组施加影响，除非投资者(在大部分情况下是外国人)购买整个企业或一家企业的大部分股票，否则企业很难实现改 组。集体投资基金则对企业改组不感兴趣，因为法律规定每一家基金不允许持有某一家企业20%以上的股份。国家拥有国有资产基金及4家大银行的股份，控制了 贷款发放的权力。而国家银行在1991年改组后继承了1400亿克朗的债务，成为大部分已经私有化的企业的债主，它们通过各地的分行，分别成为最大的投资 基金里最重要的股东。国家通过国有资产基金和4家大银行控制了3/4的经济部门。为了改变产权过于分散，企业缺乏高效的决策者的状况，从1996 年起开始“私有化第三阶段”，即资本重新组合。通过中小股东出售股票给新的投资者，包括外国投资者，使分散的股份集中起来，为企业注入新的资金和活力。一 些投资基金开始转变为控股公司，新的控股公司的投资一般不受20%的限制，可以在企业的领导层中占据关键地位，对企业的重大决策施加影响。斯洛伐克在同捷克分离后于1995 年9月通过法律，停止了投资券私有化方式，用债券私有化代替投资券私有化，因而从根本上改变了私有化政策，从无偿分配转为内部购买。原先的投资券作废，在 投资券私有化中登记的330万居民每人收到1万克朗(约合330美元)的5年期债券。从1996年8月起，这些债券可换成由政府控制的国有资产基金的股 票，或以国家担保的不低于面值75%的价格出售。国有资产基金在很大程度上领导私有化工作，决定何时出售企业及出售给谁。25家国营企业(煤气、电、电 讯、军火)被排除在私有化范围之外，在另外50家重要企业中，国家持有决定性股份。在购买合同签字时，新业主只需支付购买价的10%12%，其余每年支 付10%15%. 1995年国有资产基金批准出售400亿克郎(约合13亿美元)的资产。1996年中私营企业的产值占国内生产总值的65%以上，到1997年中私营部分 占国民经济的比重已达75%。政府将企业出售给自己的支持者，从官僚政客中直接培养一个强大的企业家和经理阶层，而不考虑自由竞争原则和效率。私有化的政 策不透明、过程不公开、产权不明确，2/3的居民对私有化状况不满。这种内部出售的私有化方式很有可能造成一个腐败的财阀阶层。波兰的私有化进程有些独特。起初，人们优先考虑的是资本私有化，即先将国营企业改造成股份公司然后在股市上出售，但从1990 年初至1996年4月，只有167家企业实行了资本私有化，这期间还有1570家企业通过清算将其财产出售给个人和业主，其中大部分由企业领导和职工共同 购买。原先准备在6年内使8000家国营企业中的3600家实现私有化，实际上只有1700多家完成私有化，而且被私有化的企业数一年比一年少，这说明以 出售方式私有化的潜力已逐渐耗尽。为了再次推动私有化进程，波兰在1995年实施整体私有化计划，建立了15家国民投资基金，将512家国营企业(它们的 总产值占国内生产总值的10%)约30亿美元的资产的60%分配给基金会，每家基金分到30个企业33%的股份作为主要资本，再加上其它420家企业的少 量股份，企业职工免费获得15%的股份，其余25%留在国家手里。从1995年11月起，每个成年公民可以象征性的20兹罗提(8美元)购买私有化证一 份，每张证可以换一家基金的一股。1996年年中，270万有权购买私有化证的人中有166万人已购买了私有化证，每张私有化证的市场价格约为100兹罗 提。到1997年年中，8000家国营企业中5000家已经私有化，私营经济在国民经济中的比重达65%，国内生产总值的60%以上是由私营部门创造的。斯洛文尼亚的私有化以内部购买为主。1992 年11月通过的私有化法规定，企业总股份的40%交给国家赔偿基金、国家发展基金和国家老弱病残保障基金，其余60%公开投标、拍卖或转让，也可交给发展 基金或内部职工买断，内部分配最多不超过20%。职工可用国家发给的财产购买证购买剩下的40%股份，不足部分用货币购买，股份可按50%折扣出售，内部 买断付款期为5年，每年偿付20%。政府按照公民的年龄每人发给10万40万多拉(14005600马克)的财产证，职工可使用他们自己的及家庭成员 的财产证购买企业的股票。大部分盈利中小企业都由职工利用财产证或自己出资直接买下。到1995年6月，已私有化的223个企业中91.9%的企业为原企 业经理和职工所有。盈利的大企业则采取公开拍卖和内部持股相结合的方法，因为内部职工没有足够的资金将企业全部买下，但又不希望失去对企业的控股权，所以 他们喜欢多数股掌握在外部分散的股东手里，而不是掌握在某些机构法人手里。在78%已经私有化的企业中，企业内部职工所掌握的股份最多达60%，仅3%的 企业中职工占有的股份少于25%. 企业股票的出售采取捆绑出售的办法，即将不同企业的股票搭配在一起公开拍卖。一些亏损大企业被宣布破产或出售，在减亏过程中，企业变小，大部分职工失去工 作。斯洛文尼亚的私有化进程相当缓慢。1993 年仅135家企业向私有化署提出私有化计划，34家获得批准。1994年50%提出计划的企业获批准。1995年私有化的速度加快，有1446家企业提出 计划，1006家立即得到批准。到1997年7月，私营企业的比重已达50%。迄今为止，81家持股基金仅动用了它们所集中的财产证的20%30%，估 计社会资本的缺额为1360亿多拉(15亿马克)，政府被迫用原先保留在国家手中的基础企业如电讯、交通和银行的股票来填补私有化的空档。塞尔维亚于1997 年7月21日通过了所有制转变法，决定把公有资产折算成股份，以股票形式向国内外投资者公开出售，并成立了经济改革委员会和公有资产评估机构。实行转 制的大中型企业有4000家，总资产1000亿德国马克。每个职工每一年工龄可分得400马克的公有资产，但无偿分配部分不得超过公有资产总额的60%。 此外，职工购买股票时可享受20%的基本优惠，每一年工龄再享受1%的优惠，每个职工购股时享受的优惠不能超过6000马克。以优惠价向职工出售后剩下的 股票按市价出售，未售出的最多可降价20%出售。如一个人购买剩余股票的40%，则可降价30%。公开出售剩余股票由共和国股票基金接收并出售，出售所得 25%交共和国退休和残废保障基金，25%交共和国劳动市场管理局，50%交共和国发展基金。转制结束后，发展基金把所得资金一半返回企业，以对企业持有 的优先股票形式注入，作为企业流动资金。塞尔维亚的私有化是无偿分配、内部购买和公开出售三者相结合，而其结果是以企业内部人控股为主。克罗地亚和马其顿的私有化也是以内部购买为主。克罗地亚的职工最多可购买本企业50% 的股份，享受60%80%的优惠折扣，其余股份公开竞价拍卖。股份可用贷款购买并分期支付。几乎所有小企业都由内部人购买。到1993年底，已有80% 的企业，占社会资本总额的50%，实现了私有化。1997年7月，克罗地亚私营企业在国民经济中所占的比重已达55%. 马其顿采用公开竞价、直接拍卖、债权换产权、发行股票收回投资再转为经理层买进等方式实行私有化。职工可购买本企业30%的股份，按工龄每年享受1%30%的优惠。内部职工买断企业需先付20%，大企业用现金支付可先只付10%，内部人持股应高于总股份的51%，在5年内还清购买费用。保加利亚私营部门1997 年所生产的产值约占国内生产总值的50%，落后于大多数中东欧国家。农业和商业零售业的私有化程度最高，占80%以上。固定资产价值约为150万马克的 1.5万多家小企业已经私有化。大企业的私有化速度相当慢。保政府决定实施双管齐下的方针：直接私有化(现金出售)和投资券私有化(大众私有化)。确定实 行私有化的企业有1063家，固定资产约2000亿列弗，占国营企业总数的30%。大众私有化的第一阶段-购买投资券-已经结束，到1996年5月8 日止，25%有权购买投资券的人登记购买了投资券。第二阶段从1996年5月至8月，此阶段允许人们转让投资券或购买权。1996年9月底起为第三阶段- -拍卖股票。私有化基金最多可购买一家企业34%的股票，企业领导人和职工购买本企业股票享有某些优惠。外国人可参加直接私有化，从企业或私有化代理机构 直接购买股票，可以建立持股基金(最低资本为700万列弗)，从保居民手中直接购买投资券或接受保居民以投资方式存入的投资券并将它们换成股票。1997 年初，伊万科斯托夫新政府宣布了经济非国有化计划，其中包括具体期限及大企业名单，银行的私有化，筹备第二轮大众私有化，建立有价证券市场等。有许多企 业准备转让给外国投资者，其中包括国营电讯企业25%的股权和欧洲最大的化肥厂之一“索迪德芙尼亚”化肥厂60%的股权，价值1.6亿美元，但一些关键 性部门如军工和资源部门并不包括在内。政府还修改了土地法，使外国企业和外国公民有权购买私有化项目的土地。世界银行在索非亚举行的一次会议上对保加利亚 向外国投资者提供利用投资券进行投资的灵活性给予好评。罗马尼亚的小企业私有化大都采取由内部职工和管理人员购买全部股份的方式。内部职工购买可以享受一些优惠，如企业售价按账面价格而不是拍卖价格计算，可以分期付款(首 期付现金10%20%)，还可以为此获得银行的低息贷款等。大中型国有企业分为两类：一类是基础设施及战略性经济部门，不实行私有化，改组为国有自治经 营体；另一类改组为各种商业公司(股份公司和责任有限公司)，公司资产的70%由国有资产基金会通过出售方式实行私有化，另外30%的资产则由国家通过私 有化基金会无偿地转让给本国成年公民。到1995年，共有1260家国营企业实现了私有化。从1995年12月到1996年3月，政府将提供给居民用投资 券换取股票的企业扩大到4000家，回收了90.8%的投资券，88.6%的人直接选择相应的企业股票，11.4%的人投资于5家私有化投资基金。 1997年以来，罗政府加快了私有化步伐。罗总共有5200家国有企业，原先确定其中的2500家实行私有化，实际只有1260家实现私