怀化市人大制度.doc

怀化市人大制度理论研讨会论文浅谈对部门预算的审查和批准芷江侗族自治县人大常委会主任 杨长国所谓部门预算，是指由政府各部门编制、经财政部门审核后，报立法机关审议通过的，反映部门所有收入支出的预算。编制部门预算是深化市场经济体制改革的必然要求，是政府预算改革的重要内容。也是人大深化预算审查监督工作的重点，是推进人大预算审查监督从“程序性”向“实质性”转变的关键。一、对部门预算审查和批准是落实人民权力和保障人大代表依法行使职权的需要首先是落实人民权力的需要。审查和批准财政预算，监督财政预算的执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，也是人民行使管理国家事务权力的重要形式。但长期以来，由于缺乏相关的法律对这一权力加以细化，缺乏可操作性。人大预算审查要达到什么标准，审查到哪一级，细化到什么程度，法律没有明确具体的规定。政府向人大及其常委会提供的预算草案，预算编制不完整，预算层次不分明，透明度不高，往往是“外行看不懂，内行说不清”，虽然人大对财政预算草案进行了批准，但大量的财政资金完全由政府主导支配，随意性很大，容易逃避监督。这种现状带来的影响是，一方面，削弱了预算的配置功能，影响了财政资金的使用效率，不符合建立公共财政框架的要求；另一方面，使人大的预算审查职权变得“假大”而“实虚”，从而导致人大的权力不能得到有效行使，人民的权力不能真正落到实处。其次是保障人大代表依法履行职责的需要。预算反映的是国家政策、政府活动的范围、内容、规模和方向。预算资金的分配和使用涉及到每个社会成员的利益，涉及到社会经济的长远发展和国家整体利益。作为具有依法行使预算审查、批准、监督职权的人大，应该从代表人民利益和充分行使好预算审批权的目的出发，要求政府编制部门预算草案报人大审批，让人大代表充分享有足够的知情权，明白预算草案的详细内容，清楚每笔财政资金从哪里筹来，安排到什么单位什么项目上去。只有这样，人大代表审查监督起来，才有判断的依据，才能依法履行自己的职责，在通过预算草案时，不再举“糊涂手”，划“模糊圈”。这不仅有利于维护预算的权威、统一和完整，强化预算的刚性，也给政府部门增加了压力，促使政府真正管好人民的钱袋子，强化预算支出的约束力，提高资金的使用效率，也有益于更好地推进依法、民主和科学理财，廉洁从政。二、怎样审查和批准部门预算具体来说，部门预算应由收入预算、基本支出预算、项目预算、政府采购预算四部分构成。人大在审批部门预算时，应抓住如下四个环节：（一）抓住调查研究这个基础环节没有调查就没有发言权。政府报送人大审批的部门预算，是由各部门编制的，必然会多少带有本位主义思想，预算是否客观、真实、合法，就需人大在审批时作出公正判断。为此，人大常委会应整合内部资源、合理安排人员、时间，对部门预算单位的现有资源、收支状况和人员编制等基本情况逐个进行调查了解，听取意见和建议，全面掌握情况，对其收支做到心中有数，只有摸清了家底，才能为人大审查和批准部门预算提供真实依据。（二）抓住审查这个重点环节1、在审查方法上，要坚持“五原则”：一是公平原则。凡财政供给范围内的各个部门单位、国家公务员并无优劣、高低、贵贱之分，都是在行使国家赋予的权力，各部门各单位的基本公用经费标准理当相同，应统一执行国家确定的工资标准及津补贴标准，不设“小灶”；二是差别原则。在保证各部门单位的基本支出需要的基础上，对重点发展的部门行业，政策上应该予以支持；三是科学原则。看部门预算是否根据经济发展水平，财力状况，运用科学的手段和切合实际的支出标准测算方法，科学统筹安排单位的预算外资金；四是动态原则。看是否考虑了社会经济的发展状况、财政收入水平、国家政策导向、物价涨幅等，是否与实际紧密结合，是否体现了与时俱进的工作思路；五是公开原则。看是否将支出标准的测算方法、原则、分类定额结果以及各部门预算向公众发布，接受群众监督，杜绝厚此薄彼、苦乐不均的现象发生。2、在审查内容上，注重“六性”：一是收入计划的科学性。主要是看单位上报的收入是否打足，特别是预算外收入、经营收入、事业收入和上级返还收入及其他收入是否比上年实际收入增长，是否充分考虑国家政策调整、收费项目、标准的增减和单位职能的划转等因素，使计划更具科学性；二是人员基数的连续性。应对部门预算的人员情况进行核实，分析人员变动情况，对照编委核定的人员编制数，看有无虚报多报人员情况，凡超编人员要一律说清来龙去脉；三是公用经费的真实性。若不考虑物价指数的影响，公用经费具有一定的稳定性和可比性，所以，应看部门编报的公共经费标准是否统一，合法合规，是否存在“虚肿”问题；四是专项经费的政策性。专项经费主要包括社保、农业、科技、教育等法令 性支出和各级政府有关文件、会议纪要安排的政策性专项支出。审核中要重点审查其内容是否合法、是否达到法定要求，有的项目是不是已经取消，有的标准是否降低，有些跨年度工程，上年资金拨付后，是否达到工程进度和质量等，力求全面真实；五是项目资金的必要性。主要是审查单位是否把关系本行政区经济发展和社会进步、符合国家产业政策、中长期发展规划的、急办的项目排在前面，确保重点支出项目的落实，为改善人民生活，构建和谐社会提供财力保障；六是贷（欠）款余额的可靠性。主要审核单位在以前年度中由于事业发展所欠的债务情况。实行部门预算后，把部门的收入统了起来，其合理的债务负担政府也要认帐，视财力情况安排还款，凡有资信合同和项目可行性论证书的都要予以认可。（三）抓住批准这个关键环节1、听取二个汇报，提出初审意见。通过调查研究和初审，掌握一手资料后，人大常委会主任会议要听取财政部门编制预算草案的情况汇报，听取人大财经工作机构关于财政预算初审情况的汇报，对部门提出的要求，要进行认真分析和研究，及时与相关部门衔接，站在公正的立场上提出审查意见和建议，报请人大常委会讨论后反馈给政府，要求政府回复研究处理情况，为人民代表大会召开做好准备工作。2、搞好代表培训。预算由人民代表大会批准，代表素质高低决定人大履行职责的能力，而人大代表来自各条战线，不同群体，各有专长，能熟悉财政预算的代表不多，所以，人大常委会必须抓好代表会前培训，让代表能看懂财政预算，这样，才能提高审议、审查的质量。3、充分听取代表意见，表达民意。法律规定本行政区域内的财政预算必须由同级人民代表大会批准才能生效。在人大会议期间，为搞好审查，应设立大会预算审查委员会，派出相关人员到各代表团广泛听取意见，讲解财政预算编制的原则、依据、方式方法、回答相应的问题，在各代表团讨论的基础上召开座谈会，反映各代表团的意见。预算审查委员会再根据人大常委会和代表审查意见进行整理，形成文字审查报告提交大会主席团审议。为充分体现民意，在表决通过财政预算草案时，应采取无记名投票表决方式。这样，审查批准的预算，才能真正符合实际情况，符合法律规范，符合人民利益。（四）抓住跟踪监督这个保障环节。1、督促财政部门及时批复部门预算。预算经人大审批通过后，财政部门必须严格执行，按预算法实施条例规定的时间，将人大批准的预算批复给部门，部门要及时下达给所属预算单位，人大常委会所属工作机构负责监督落实。2、监督部门预算的执行。人大批准的预算具有法律效力，非经法定程序不能随意追加或追减，也不能随意进行科目之间的资金调剂。人大常委会在抓好跟踪监督落实的同时，要每季度或半年听取一次部门预算执行情况汇报，确保预算严格执行。3、提交部门决算。人大审查批准部门预算后，各部门是否严格按预算执行，最终反映在决算上，所以人大必须要求政府部门预算年度终了时，提交部门决算情况，报送决算相关资料，重点审查部门决算中资金的最终用途和去向及项目进展情况。4、发挥审计监督作用。人大应要求政府采购、国库集中支付、会计集中核算等各个环节的工作必须按部门预算执行，要求审计部门加强对部门预算的执行情况进行审计监督。支持审计部门建立审计公告制度，这样，可以综合各方面的力量来配合人大搞好部门预算的审查监督。三、有待解决的几个现实问题目前，编制部门预算及人大对部门预算进行审查批准还处于摸索阶段，尤其是财政困难的县级开展这一工作，面临着思想认识不统一，改革不配套、人大自身力量不足、法制建设滞后等实际问题。1、思想认识有待统一。现在，对于部门预算及其审查，存在几种错误认识，一是认为预算管理不规范，不必要搞。尤其在县一级，因多种原因，领导批条、县委常委会议决定先动用资金，后报人大追认备案，“先用后批”的情况一定程度存在，预算的作用受到影响，所以一些同志认为，反正领导说了算，没有必要搞部门预算。二是认为财政困难，不好搞。特别是经济不发达的县，年初预算仅能保证人员基本工资，一些政策规定的补助、办公经费等多年未予预算安排，要求开展部门预算及其审查监督，认为是多此一举，没有实际意义和作用。三是认为当前经费紧张，人大对部门预算进行审查和批准，意味着掌握非税收入资金来源和使用权的单位的收支情况要全面接受人大的监督，单位一把手“自由财量权”受到了制衡，人大自身也需政府及部门适时予以“财力”支持，人大监督不必认真，否则，断了自己的财路。由于认识上的误区，无论是人大、政府、部门的同志，思想有待统一。2、配套改革有待同步。实行部门预算是财政预算编制制度改革的关键，它需要同步推进国库集中支付制度、收支两条线、综合财政预算、采购制度、会计集中核算、行政审批制度等改革。这些改革，均涉及方方面面的利益调整，难以同步到位。3、人大自身建设有待加强。目前，县级人大常委会承担预算审查监督具体工作任务的财经工作委员会，一般只有1至2人，对上，要应对省、市人大财政经济、城乡建设环境资源两大委员会的工作任务，对下，要应对政府四十多个工作部门，点多面广，任务繁重。人员也多是一届一换，且年龄偏大，甚至是组织部门安排到人大退休的同志，积极性不高，工作缺乏热情和动力，懂行的不多，人大监督财政预算的人员、机构都受到限制，而预算审查监督工作的法律性、政策性、专业性、技术性很强，特别是实行部门预算后，每个部门有一本预算，审查工作量大，专业性更强，人大从事预算审查监督的专业人员远远不能适应需要。作为县级人大常委会应同全国、省、市人大一样，设立相应预算审查专门工作机构，充实专业人员，增强力量，加强培训学习，提高素质，同时，加快人大机关信息网络化建设，尽早实现与财政、政府各部门的联网，做到资源共享，执行和监督同步，才能不断提高人大预算审查监督水平。4、法制建设有待完善。第一，修改现有预算年度。预算法规定，我国的财政预算年度为每年1月1日至12月31日。但各级人民代表大会召开的时间一般在1-3月份，由于时间不统一，导致每个预算年度的13月份一般处于无预算状态，因而，应调整预算年度时间，如调整为每年的4月1日至次年的3月31日。第二，修订预算法及条例中不适应部门预算要求的部分内容。应立法明确预算草案按照部门编制，并明确部门预算编制的时间和目标，明确部门预算调整的内容及审批权限，明确部门预算编制方法，规范各部门在预算编制和执行中的职能和地位，规范部门预算支出安排原则和顺序，还应明确人大对部门预算审批的程序、方式、方法和内容，明确政府及财政部门不履行职责所承担的责任，以及不按法律规定操作，人大可采取的处置措施。第三，修订国家金库条例。目前执行的国家金库条例是国务院于1985年发布的。多年来财政、金融管理体制已经多次发生重大变革，虽然财政部、中国人民银行等部门对国库制度进行了必要的补充和修订，但基本上都是局部的，存在滞后性。因此，应适应部门预算改革的要求，结合预算法的修订对国家金库条例进行修订。第四，各专业法律方面：如教育法、农业法等均规定了每年财政支出中对教育、农业投入的增长比例，作为部门在编制部门预算时，必然要执行这一法律规定，在财力不足的情况下，这在客观上给财政部门编制