我国行政诉讼调解制度的构建.doc

试论我国行政诉讼调解制度的构建【摘要】我国行政诉讼法规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”并将其作为行政诉讼的特有原则。但在我国行政审判实践中存在着大量“协调”、“庭外和解”而结案的案件，导致行政诉讼的高撤诉率。近年来，构建行政诉讼调解制度的呼声越来越高。本文尝试结合我国行政诉讼的立法现状和司法实践，论述我国构建行政诉讼调解制度的必要性，并提出自己的立法建议。【关键词】行政诉讼；调解制度在我国，根据调解主持人的性质不同，调解一般可以分为人民调解、行政调解和法院调解。结合行政诉讼自身特点，笔者认为，行政诉讼调解是指在行政诉讼中，原被告双方当事人基于自愿，在行政审判庭的主持下，以不违反法律规定为前提平等协商达成协议，从而终结诉讼程序的活动。一、我国行政诉讼调解的现状（一）立法现状在我国民事诉讼中，调解得到广泛运用。而在行政诉讼中，立法者以公权力不能自由处分为由排除了行政诉讼调解的适用，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”“行政赔偿诉讼可以适用调解。”也就是说，除了行政赔偿案件“可以”适用调解之外，行政诉讼均不适用调解。（二）司法现状近年来，我国行政诉讼撤诉率一直居高不下。有数据统计，因法院主持调解而以撤诉结案的案件占行政诉讼撤诉案件的绝大多数。为了规避我国行政诉讼中禁止适用调解的立法规定，法院一般将这种活动称之为“协调”、“庭外和解”，其实质是没有调解书的调解。这种有悖于立法规定的“协调”、“庭外和解”，并不必然对当事人及社会带来不利的结果，反而能更直接、彻底地解决纠纷，节约诉讼成本。但是，这也造成了我国行政诉讼审判实践与立法规定的冲突，严重损害了司法的权威性与严肃性。此外，缺乏法律上的支持和完善的制度建设，很容易导致司法权力滥用，出现损害当事人利益及司法公正性的现象。二、我国构建行政诉讼调解制度的必要性（一）诉讼经济和诉讼效率的要求审判必须严格按照法律规定的程序进行，繁复的司法程序不仅给当事人心理和经济上带来极大的负担，而且浪费法院的司法资源，增加法院的讼累，影响司法效率。而作为一种非诉讼的纠纷解决机制，调解可以缩短不必要的诉讼过程，有效地降低成本。此外，调解还能提高执行效率。由于调解是在双方当事人自愿的基础上达成协议，调解结果得到了双方的认可，执行起来存在的困难不多，这就有利于解决我国司法实践中一直存在的行政判决执行难的问题。所以，在我国建立调解制度符合诉讼经济和诉讼效率的要求。（二）建设服务型政府的需要随着我国服务型政府建设的不断推进，行政管理由高度集中的管理向合作、服务的管理转变，同时行政相对人不再是管理的服从者而成为管理的享受者。行政机关和行政相对人的地位逐渐趋于平等，当行政机关做出的具体行政行为存在形式上或程序上的瑕疵时，可以不予以撤销，而通过平等协商的方式进行补救，这就为行政诉讼调解提供了可能。构建行政诉讼调解制度符合建设服务型政府的需要。三、我国行政诉讼调解制度的构建（一）行政诉讼调解的适用原则行政诉讼调解应当遵循自愿、合法、有限适用的原则。自愿原则是指行政诉讼调解应当以双方当事人自愿选择调解为前提，法院应当尊重当事人的意愿，不得强行任何一方当事人进行调解；合法原则是指待调解的行政争议属于法律规定的可以适用调解的案件范围，行政诉讼调解应当严格依法进行，不得损害公共利益及第三人的合法权益；有限适用调解指调解的适用范围是有限的，并不是任何的行政争议都可以适用调解。（二）行政诉讼调解的适用范围构建行政诉讼调解制度，必须要对行政诉讼调解的适用范围进行正确认定。行政诉讼调解以有限适用为原则，但目前理论界对于行政诉讼调解适用范围的界定标准尚存在争议。有人认为应当以行政行为是否合法为标准，有人认为应当以行政行为是否存在自由裁量为标准，还有人认为应当以行政行为是否涉及民事性质为标准。这些界定标准都存在自身的合理性，但也都存在缺陷，每种标准都无法完全概括行政诉讼调解适用的争议类型。笔者认为，应该规定可以适用行政诉讼调解的一般情形，主要包括：涉及行政自由裁量权运用的案件，涉及处理民事纠纷和争议或具有民事性质的行政案件（主要是指行政合同案件），行政机关不履行法定职责的案件。（三）依法成立的调解书的效力行政诉讼调解中，如果符合条件的双方当事人均自愿选择调解，在人民法院行政审判庭的主持下，平等协商达成协议，没有损害公共利益或者第三人的合法权益，那么该调解就是有效的，法院应当根据调解协议制作调解书。调解书应当由双方当事人签名，并经审判人员和书记员署名，加盖法院印章后即发生法律效力。诉讼中的调解与法院的判决效力是相同的，具体来说：有效的调解书具有确定力，即调解在双方当事人之间确定的权利义务不再变更，当事人不得对有效成立的调解书提起上诉，也不能以同一事实和理由对同一诉讼标的所涉及的法律关系再行起诉；有效的调解书具有拘束力，即调解当事人必须依照调解达成的协议履行义务或行使权利；