论文(调研报告)：关于领导干部廉洁自律制度建设的调查.doc

关于领导干部廉洁自律制度建设的调查与思考中共中央总书记胡锦涛在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上强调，要着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。中央政治局先后颁布了中国共产党巡视工作条例(试行)、关于实行党政领导干部问责的暂行规定、国有企业领导人员廉洁从业若干规定、关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见。加强制度建设，用制度规范和约束领导干部的从政行为，是构建惩治和预防腐败体系的重要内容。笔者就建立健全领导干部廉洁自律的制度规范，深化和拓展领导干部廉洁自律工作进行了认真思考。一、当前领导干部廉洁自律制度建设的基本情况在近年的工作实践中，地方各级党委、政府立足于健全完善领导干部廉洁自律的制度体系，尝试探索制度建设的长效性、前瞻性、严肃性和可操作性规律。1、健全思想教育的制度体系，增强领导干部的廉洁从政意识，保证制度建设的长效性。一是以“八荣八耻”等社会主义核心阶值观要求为统揽，重点针对少数领导干部作风不深入，不能正确使用权力，忽视党纪政纪条规学习和执行廉洁自律规定自觉性不强等问题，建立“党风廉政宣教月”等主题教育制度。坚持针对一个时期领导干部廉洁自律突出存在的问题，采取省、市党校集中培训、领导干部讲廉政党课、演讲征文、座谈交流等形式，加大宗旨教育、权力观教育和党纪法规教育约束的力度。二是针对领导干部存在的苗头性、倾向性问题，建立了领导干部廉政谈话制度，及时采取“打招呼”、“约谈”、“诫勉”等形式，提醒、批评、教育和帮助领导干部。坚持对新提拔的领导干部进行了任前廉政谈话、责任谈话和诫勉谈话，达到了自我约束、自我防范的目的。三是建立警示教育制度。结合查处的领导干部违纪违法，不作为、乱作为等典型案件，定期编发案件通报和剖析材料，召开警示教育大会，采取“以案学法”“以案说纪”等形式，促使领导干部加深对廉洁自律党纪条规的认识，对照检查，吸取教训，警钟长鸣。2是健全源头防范的制度体系，深化改革，创新机制，保证制度建设的前瞻性推进公务员工资福利发放制度的改革，在党政干部中实行财政统一发放工资、政策性津补贴和年度目标奖的制度，增加财政支出透明度，改革各单位分配不公平、不合理状况。创建政务服务中心，进一步完善了政务公开相关制度，明确办事程序、收费标准、承诺时限、服务内容等统一公示上墙，推行阳光操作，避免了行政审批过程中的“暗箱操作”等不廉洁的行为。推行国有资产监督管理制度的改革，对各单位各部门统一“清产核资”，将原来分散的国有资产、挂靠机关的企业统一明确产权，交政府集中监管，建立国资办、国资经营公司、企业“三层构架”的国有资产监督管理营运体系，彻底实现政资分开、政企分开，避免了以往对领导干部大额资金、资产调配、营运失控、失监的现象，同时也切断了各单位部门隐性收入和“小金库”的资金来源。进一步健全完善对权力有效制约的其他各项制度。健全了常委会、党委会议事规则;在干部选拔任用上不断完善了常委会票决制；国库集中支付、收支“两条线”、政府采购以及建设工程招投标等制度也得到进一步的规范和落实。试点推进了领导干部公务用车制度的改革，实行公务用车货币化补贴，严格管理，有力地促进了党风廉政建设。3、健全监督惩处的制度体系，以他律促自律，保证制度建设的严肃性领导干部“自律”机制的落实，通过建立健全监督和责任追究的制度体系来保证，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的良好局面。党内监督条例颁布后，各地进一步完善了领导干部述职述廉、民主生活会、廉政档案、重大事项报告等监督制度，坚持了领导干部届中和离任审计制度，结合实际建立了财政、审计等职能部门在专项检查中发现违纪违法问题向纪委、监察机关报告的制度。同时，综合运用纪律处分和组织处理两种手段，严格执行责任追究制度，保证了制度的严肃性。4、健全责任明确的制度体系，着重在深化和拓展上下功夫，保证制度建设的可操作性一是充分发挥党风廉政建设责任制的“龙头”作用，推动领导干部廉洁自律工作的落实。坚持把治理党风政风方面存在的突出问题纳入责任制。明确党政主要领导干部和其他班子成员在廉洁自律方面的“一岗双责”，通过建立健全领导干部联系点制度、责任制检查考核制度、责任制联席会议制度、责任制工作告知与回告制度等一系列的配套制度，及时发现本地区本单位领导干部廉洁从政方面的新情况、新问题，及早采取措施，制定办法，利用专项清理和专项治理等有效手段，防止不正之风的蔓延。二是立足于制度建设的科学化和规范化，逐步提高了执行廉洁自律各项制度的操作性。根据中央、省市有关制度规定和地方实际，对领导干部外出请假、大事报告、廉政谈话、述职述廉等制度，进一步明确了政策界限，规范了执行程序，对有些内容实行了细化和量化考核，既便于领导个人严格遵守，又便于组织上及时掌握。三是认真落实中央、省有关领导干部廉洁自律规定，搞好清理检查的同时，着重在深化和拓展上下功夫。由抓主要领导干部廉洁自律，向抓班子成员延伸;由下抓一级，向抓基层党员干部廉洁自律工作延伸;将廉洁自律检查的结果，由表扬批评向经济奖惩和干部任免上延伸。通过抓延伸，抓拓展，领导干部廉洁自律意识明显增强。二、当前领导干部廉洁自律制度建设存在的问题及对策近几年，在不断健全和完善领导干部廉洁自律制度的工作实践中，同时发现了一些普遍存在的问题和不足，主要是：1、制度设计的系统性不够。有些制度看似周全，但从整个制度体系来看，缺乏相辅相成的配套措施，制度之间关联性不大，环节缺失，对领导干部廉洁从政方面的一些突出问题，仍旧是“治标未治本”。如政府采购制度，假使不建立配套的监督约束机制，采购中心集审批权和采购权于一身，既当“裁判员”，又当“运动员”，很可能变过去采购中的分散小腐败为政府采购中的集中大腐败。又比如，领导干部收入申报制度，由于没有相应的配套制度，对领导干部个人和家庭收入是否合法的审定比较困难。从近年一些领导干部违法违纪的案件看，几乎没有一个领导干部案发前是实事求是按照个人和家庭实际收入填报的。只有当组织介入调查时。才发现个人和家庭有来源不明的巨额财产。2、制度建设的预见性不够。就现有的领导干部廉洁自律制度看，多是在某一腐败现象发展成为带普遍性或趋势性的问题后，才制定治理办法或制度，实际是“头疼医头、脚疼医脚”，缺乏预见性。另一方面，由于对领导干部廉洁自律工作内在规律的研究和认识还不够系统深入，有些单位不能结合实际及时查找、分析腐败发生的诱因，制度建设缺乏创新，满足于照抄照转，老框框，老套套，改革力度不大，不能适应发展的需要，导致制度建设滞后。3、制度执行的操作性不够。当前，针对领导干部廉洁自律方面存在的问题和情况，出台了不少规范行为的要求，多以“禁止”、“严禁”、“不准”等原则性语言作为制度的基本内容。缺乏对执行制度的程序性规定、量化措施和评价标准，因而在实际操作中有较大的难度和随意性。有的领导干部利用制度中的模糊规定，打“擦边球”，谋取不正当利益。比如，有的领导干部认为，操办婚丧喜庆事宜难以定量界定，于是扩大范围、大肆操办、借机敛财；有的领导干部借口对“合法收入”和“红包”界定不清、界限不明，领取了过多的误餐费和劳务费等。4、制度落实的约束性不够。一些领导干部犯错误，除了主观上的因素外，制度缺乏强制性和约束力，落实不到位也是个重要因素。比如，在专项清理工作中，有些领导干部申报和报告的主动性不强，申报和报告的内容不够真实，存在漏报现象，对这些问题如何定性处理，严格追究责任，缺少统一的规定，导致有禁不止、清理后又反弹的现象一定程度上也还存在，顶风违纪的现象仍时有发生。对上述问题，必须对症下药从以下五个方面加以认真解决。1、以实施纲要为指导，不断提升制度建设的体系化水平。领导干部廉洁自律制度建设，既要形成总体方案和长远规划，又要设计好单项具体的制度，做到相互衔接、相互照应。比如，领导干部述职述廉，依靠的是领导干部的自觉性。而仅有这种自觉是不够的。在现实工作中，述廉制度要与政务公开制度、个人重大事项报告制度、收入申报制度相结合，保证述廉的真实性；要与组织监督、班子内部监督、群众监督等多种监督形式相结合，保证评廉的科学性；要与党风廉政建设责任制、责任追究制度相结合，保证述廉的严肃性。2、以科学发展观为统揽，不断提高制度建设的预见性。在新的形势下，职务消费、制止奢侈浪费、规范和约束权力的运行等方面新情况、新问题层出不穷，要密切关注经济体制、政治体制、文化体制改革的进程，坚持把制度建设同一系列改革的政策和措施有机结合起来，做到同步设计、同步制定、同步实施，增强工作的主动性。对已有的制度，要及时根据形势的发展变化进行合理的调整、修订和完善，使制度规定涵盖范围更加广泛、内容更加具体、措施更加严密，以适应新形势、新任务的要求。3、健全工作机制，不断提高制度的执行力。一是要建立健全制度教育机制，丰富制度教育的形式和手段，提高领导干部严格执行制度的自觉性。二是要形成信息渠道畅通、公众广泛参与、内部运转协调的监督机制，动员和依靠社会各方面力量的支持和参与，有效利用专项清理、专项检查等手段以及通告、报告、回告等方式，加强对制度执行情况的监督检查。三是要建立和完善制度执行工作的责任制，明确责任主体、责任内容、责任分工、责任追究的具体内容，使制度的执行、组织领导得力、工作责任到位。四是健全考核激励机制，建立辞职、调整不胜任现职干部等组织处理制度，强化干部问责制，加大对违规干部和不称职干部的组织处理力度和责任追究力度，把领导干部遵守廉洁自律规定的情况同干部任免、经济奖惩等结合起来，形成全方位、多层次、科学的考评体系和奖惩分明、准确到位的激励体系。4、突出重点、统筹兼顾，不断提高制度建设的实效性。2004年以来，中央明确提出要重点解决领导干部收钱送钱、“跑官要官”、放任纵容配偶子女非法牟利、借婚丧嫁娶等事宜收钱敛财、参与赌博等突出问题。从目前情况看，这五个突出问题虽然得到一定程度的遏制，但治理工作仍然艰巨。当前和今后一段时期，要继续采取有力措施，加强调查研究，健全和完善制度规范，以治理党风政风的际成效，推进和深化领导干部廉洁自律工作。5、认真落实党政领导干部问责暂行规定。一要明确问责对象，即中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员，县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，以及上列工作部门内设机构的领导成员，其他适用对象参照执行。二要坚持问责原则，即要严格要求、实事求是，要权责一致、惩教结合，要依靠群众、依法有序。三要正确把握问责情形。问责情形设定为六种：决策严重失误；发生特别重大事故、事件、案件；政府职能部门管理、监督不力；滥用职权，强令、授意实施违法行政行为；群体性、突发性事件处置失当；用人失察、失误等。四要合理运用责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等五种问责方式。五要严格执行适用对象被问责后的评优评先限制、任职限制以及如何安排、使用的规定。六要严格执行问责程序，严格按照规定的步骤和方式实行问责。七要正确处理问责与纪律处分的关系，两者不能相互替代。百舸争流千帆竞，长风破浪正当时。体制、机制、制度方面存在的漏洞和薄弱环节是腐败滋生的深层次原因。从源头上预防和解决腐败问题，必须以改革创新精神推进制度建设，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。中央政治局集中审议通过并出台“三项法规”和“一个意见”，充分体现了中央从当