对公共事业组织效能建设的研究.doc

本科毕业设计（论文） 题目 对公共事业组织效能建设的研究 Organizational effectiveness of _ _public utilities construction 作 者 姓 名 专 业 名 称 公共事业管理 学 科 门 类 管理学 指 导 老 师 提交论文日期 二一二年四月 12摘 要公共事业组织的效能状况直接关系到公共事业组织对于多样化的公众偏好与需求的回应能力，影响公共事业组织的公信力，更是公共事业组织生存与发展的价值前提。本文旨在通过对公共事业组织效能建设重要性进行说明的基础上，认识当前公共事业组织效能建设过程中呈现的问题，找出问题产生原因并探索解决问题的合理思路与对策。关键词：公共事业组织；效能；建设AbstractEffectiveness of the organization of public utility status is directly related to public utility organizations for a variety of public preferences and demand response capacity, affecting the credibility of the organization of public utilities, it is the premise of the value of organizational survival and development of public utilities. This paper aims on the basis of the description of the performance of the construction of the importance of public utility organizations, recognizing the issues presented in the construction process of the organizational effectiveness of the current public utility to identify the causes and explore the reasonable ideas and countermeasures to solve the problem.Key words: Public utility organizations; Effectiveness; Construction目 录摘 要ABSTRACT 目 录一、公共事业组织效能建设的意义1(一)、公共事业组织效能的基本概念与内涵1(二)、公共事业组织效能建设的基本概念与意义1二、当前公共事业组织效能建设过程中所呈现的问题与原因2三、公共事业组织效能建设的对策与建议5致谢语7参考文献8伴随当今公众利益与偏好的多元化取向，“政府-公共事业组织-企业”三元社会结构日趋成熟，公共事业组织已成为公共产品和公共服务供应的最佳组织形式。为了积极回应公众需求，确保公共产品和服务与公众需求耦合，实现最优化效能成为现代公共事业组织追求的终极目标。在此背景下，对公共事业组织效能建设问题作出研究，对于提高公共事业组织的执行力和公信力具有重大的理论价值和实践意义。一、 公共事业组织效能建设的意义 （一）公共事业组织效能的基本概念与内涵公共事业组织效能建设的目标是提高组织效能。那么何为公共事业组织的效能？关于效能的含义，辞海、现代汉语词典等给出的解释是：事物所蕴含的有利的作用。我国学者朱正威在国内政府效能问题研究综述一文中，将当前学界对于“政府（公共组织）效能”的解释划分为如下两种观点：“第一种观点认为公共组织效能是公共组织的工作效率与工作能力的统一，是公共组织利用其能力、能量履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合体现。第二种观点认为：公共组织效能着重体现公共组织活动的质，即公共组织行政管理目标达成的程度。”在对公共组织（政府）效能理解的基础上，结合公共事业组织本身的意涵，笔者对于公共事业组织的效能作出如下界定：公共事业组织的效能是指公共事业组织在一定的环境条件下，为了有效地实现或达成公众的福祉和利益、提高公众的满意度和促进组织自身可持续发展所具有的能力与潜能，具体体现为在组织内部活动和外部活动过程中的办事效率和工作能力。管理学大师西肖尔最早提出组织效能的概念，并将效能作为衡量组织成功的标准。为了使公共事业组织获得成功、发挥应有的功能和作用，现对高效能的公共事业组织作出如下层面的界定：（1）存在于一定的政治、经济、文化、社会环境之下，并且能够恰当运用和处理与这些环境的关系。（2）具有明晰的组织目标与服务宗旨实现公众的福祉和利益。（3）以“顾客”为导向，将不懈追求内部公众与外部公众的满意作为组织服务提供的价值理念。（4）重视组织发展的可持续性。强调通过各种方法和手段的运用为公众提供更多、更优质的产品和服务，以提升组织知名度、美誉度，更重要的是要在组织与公众之间建立一种良性互动关系，促进组织与公众之间的和谐共处、提升组织的和谐度，最终实现组织的持续发展。（5）不仅强调过程取向，更强调结果取向，从而从“质”和“量”两个方面，表明了对高效能的公共事业组织的良好规定性。（二）公共事业组织效能建设的基本概念与意义公共事业组织的效能建设是一种更高层次的管理形式和载体，是以实现效能作为公共事业组织的基本目标，以提供优质高效的产品和服务为目的，把管理活动过程中的人力、物力、财力等诸要素有机结合在一起，依照法律和组织章程履行自身职责的管理活动。公共事业组织的效能建设的内容主要包括：办事制度的完善、事务公开的深化、内部管理的强化、组织服务的优化、工作效率的提高等。至此，我们可以认识到：公共事业组织效能建设的实质是组织自身的自我革命和自我完善，这一建设过程具有重大意义。具体而言，公共事业组织的效能建设具有以下意义：（1）有助于增强公共事业组织及其成员工作的自觉性和实效性，提供更多、更优质的服务。公共事业组织在效能这一基本目标的指导下，不断追求工作效率的提高和工作能力的提升，在此过程中其需要采取各种各样的，包括政治性的、经济性的、文化性的、技术性的工作方法和手段等，而这些方法和手段的应用不仅有利于公共产品和服务生产与提供的优化升级，而且有利于公共事业组织及其成员工作的积极性、主动性和创造性的提高。（2）有助于优化公共事业组织发展的内外部环境。效能对公共事业组织产品和服务的提供进行了严格的“质”的方面的规定和“量”的方面的规定，要求其提供更多、更优质的产品和服务，这就使得公共事业组织中经常存在的“志愿失灵”现象和问题得以解决，使公共事业组织的工作作风得以转变、工作效率得以提高、工作人员的素质得以提高、组织形象得以美化，组织与公众之间的关系密切化，从而使公共事业组织的发展处于一个公正、高效、透明、稳定的环境之中。（3）有助于促进公共事业组织效能管理的制度化、规范化和常态化，逐步形成以制度管理人力、物力、财力和事务的长效机制。公共事业组织的效能建设要求从公共事业组织的人事管理制度、财产管理制度、办事制度、内外部监督制度等各制度建设层面出发，着力促进公共事业组织效能的全面提升，形成公共事业组织效能管理的长效机制，以更好的履行组织自身的管理和服务职责。（4）有助于有效地弥补政府和市场对于公共产品和服务提供的不足。作为公共产品和服务生产和提供主体的政府与市场往往会因自身所固有的缺陷，不能进行公共产品和服务的生产与提供或对公共产品和服务的生产与提供缺乏效率。效能作为公共事业组织生存与发展的基础，效能指导下的公共事业组织要求其通过各种方法和手段，整合各种资源，提供优质高效的产品和服务，这恰好有效弥补了政府与市场在公共产品和服务提供上的不足，使得公共事业组织作为公共产品和服务提供的最佳形式而存在。（5）有助于良好的社会秩序的建立，促进社会和谐和稳定。对公共事业组织效能建设的重视是公共事业组织与时俱进、持续健康发展和面临形势与任务，应对机遇和挑战，肩负责任和使命，追求效率和效能，达到目标和目的的迫切需要。公共事业组织可以通过加强自身效能建设，在对公众多元化的偏好与需求进行良好回应的基础之上，使得公共事业组织能够维持一种良性存续状态，最终促使公共事业组织的社会功能的发挥达到最大化，促进良好的政治秩序、经济秩序、文化秩序和社会秩序的建立，达到社会整体和谐和稳定的目的。总之，公共事业组织的效能建设不管对于组织自身的存在和发展壮大，还是对于良好的社会秩序的建立与维护都发挥着重大而长远的意义与作用。然而，当前公共事业组织效能效能建设的过程中还存在着各种各样的问题，这就要求我们必须认清现状，不能盲目乐观。二、当前公共事业组织效能建设过程中所呈现的问题与原因近年来公共事业组织已开始重视组织效能建设，且在许多方面已经取得了一定的成绩，如管理制度的改进、工作方法的创新、人员素质的提高、内部事务的公开化和透明化等，但是要想使得公共事业组织取得长足的发展和进步，还必须对当前公共事业组织效能建设中所呈现的问题作出正确的认识，这些问题具体体现为如下方面：（1） 效能理论研究与实践探索上的不足。改革开放后，中国开始进行经济体制与政治体制的改革，公共事业组织才得以获得长足的发展。近年来，我国政府“效能革命”在如火如荼的进行中，比较典型的有安徽省、福建省等，且都取得了一定的成绩，而对于公共事业组织效能建设的研究还处于不成熟的状态。现阶段对于公共事业组织的效能建设从基本的概念到其作用的机理、从操作的基本原则到实施的具体步骤等都没有达成共识，很多公共事业组织把效能建设与绩效考核混为一谈。由于理论研究上的不够深入，因此也就缺乏对于组织效能建设的指导意义，引发实践上的不足。 表一.我国社团组织发展状况年代名称数量50年代全国性社团4460年代全国性社团地方性社团小于100大约600080年代末全国性社团地方性社团（包括未登记）1600大于2000002002年底全国共登记社团大于133000注：公共事业组织包括事业单位、社会团体和民办非企业单位。（2） 组织与工作人员服务观念的滞后与缺失，存在不良作风。随着公众偏好与需求的多样化、复杂化的发展，公共事业组织对于此的回应性往往呈现出滞后的特征，不能紧跟时代发展的步伐。在现实生活中，一些公共事业组织及其工作人员的服务意识较为淡薄，没有将公众的需求放到最根本的位置。在经济社会转型期这个大背景下，功利氛围广泛弥漫于我国社会，一些公共事业组织及其工作人员过度追求自身利益，服务观念严重缺失，使得“志愿失灵”、失职渎职、徇私舞弊的现象经常出现，这些都直接导致了工作效率的低下，影响公共产品和服务的品质。（3） 工作人员的素质较低。为使中国特色社会主义现代化事业迈向前进，公共事业组织的工作人员的基本素质结构应该是德才兼备。具体而言，包括思想道德品质、业务知识、工作技巧以及工作能力等，而当下公共事业组织工作人员服务意识的淡薄直接反映了其在思想道德品质上的缺陷；公共事业组织对于产品与服务的提供强调志愿者参加的志愿服务，而志愿者大都为非专业人员，业务知识明显不足；业务知识作为工作技巧的支撑，其不否直接使工作人员工作方法的灵活性和工作技巧多样化程度大大降低；思想道德品质方面的欠缺、业务知识的不足、工作技巧的缺乏直接决定了公共事业组织工作人员工作能力的不足。（4） 组织结构设置不合理，部门职责目标不够清晰，个人职责不够明确。随着我国经济社会的迅速发展，公共事业组织的职能不断扩大，随之而来的是机构与人员的剧增。目前，我国的公共事业组织呈现出臃肿膨胀，层次繁多的特征。首先，部分机构重叠，工作人员的权责界限不明，这使得组织内部经常出现工作人员间扯皮推诿、相互掣时的现象。其次，管理层次过多，人缘编制不尽合理，管理幅度也存在一些问题。再次，忽视了良好的分工协作体系的建立，在公共事业组织的内部组织与组织间、组织与人员间以及公共事业组织与外部的组织及其人员间缺乏及时有效的沟通与良好的协作。（5） 公共事业组织的责任意识不强和监督与问责机制的乏力。一个具有高效能的公共事业组织应该具有高度的责任性、极强的服务意识和较为完善的监督与问责机制。而当前公共事业组织的官僚化倾向严重，组织内部一些工作人员玩忽职守，滥用职权、以权谋私，甚至有人违规从事商业性营利活动，此外财务管理的混乱等状况都为公共事业组织责任意识的淡薄化埋下了种子；在监督与问责机制方面存在“社会监督上的薄弱，监督主体的多元化与激励上的不足，监督主体身份上存在的障碍、双重俘获现象、市场约束软化”等问题，监督方面所存在的问题必然导致问责上的不足。（6） 工作法制化、制度化水平较低、纪律执行不严。截至目前，我国还没有制定调整公共事业组织行为的单行法，仅有国务院颁布的几个法规，且具有可操作性的程序性规定和实体性规定相对缺乏，工作法制化的程度明显不足。此外，有些公共事业组织的管理制度和工作机制不健全，个人的自由裁量权失度，制度化水平的低下，失去了对组织成员工作应有的规范性，影响组织效能的发挥。最后，部分公共事业组织对于违规失职人员的处罚力度不足，过分地强调正强化，忽视负强化的作用，纪律执行不严，不能起到很好的惩戒和教育效果，这使得部分工作人员一再发出向组织纪律和组织权威的挑战。（7） 缺乏创新理念，不思进取、工作效率低下。许多公共事业组织的工作人员安于现状，职业危机感极度缺乏，同时志愿精神严重缺失，对不同组织之间的竞争熟视无睹，不能找寻出创新的策略和工作方法，使得组织所拥有的人力、物力、财力等各项资源得到最优化配置，发挥应有的功能和作用，以弥补与他组织之间的差距；还有部分工作人员缺乏应有的锐气和朝气，无所事事的混日子，面对工作总是消极应对，面对困难总是强调客观原因，怨天尤人，这其中的许多人员都养成了图清闲，怕麻烦，因循守旧，固步自封的不良习惯。此外，公共事业组织中普遍存在着简单的事情复杂办，复杂的事情拖着办的现象，这些都严重影响了组织的工作作风和组织人员的工作士气，使得组织整体的工作效率大大折扣。（8） 绩效考评体系不够健全。健全的绩效评估体系是公共事业管理的主要内容之一，是确保公共事业组织效能建设落到实处的重要保障。由于大多数公共事业组织还未能制定出具有良好操作性的绩效评估体系，无法科学地、准确地对对组织效能建设中所取得的实际效果作出客观地评价，也就使得奖惩和激励无法落到实处。主要表现在；绩效评估标准不够科学，多片中经济指标而忽视了综合的社会指标；考评存在形式主义严重、对效果问题重视不够；考评以领导满意为标准，而不是以公众满意为标准；评估程序的规范性不足，主观随意性过强，失去了应有的客观性、公正性；指标两化程度低，对于不同指标权重的确定不够合理。公共事业组织的效能建设是一项系统工程，涉及的因素也较为复杂。通过分析，我们清楚地认识到当前公共事业组织在效能建设过程中主要存在以上问题。在认识问题的基础上，为了更好地解决问题，找出这些问题产生的原因显得尤为重要。具体而言，导致公共事业组织效能建设过程中存在这些问题的原因包括：（1） 缺乏思想认识方面的支撑。科学决策、选准目标是效能提高的前提。公共事业组织中的许多领导干部对组织效能建设的重要性和必要性的认识不够深刻，尤其是那些主要负责人的认识不到位，他们不能很好地运用自身所具有的参考权、专家权、合法权、奖酬权、强制权等，使得效能建设未能进入议事日程，此外，没有一个效能建设的整体的战略性的部署或规划，这些都导致了工作在有效性方面的不足。（2） 为民服务意识淡薄，自我约束能力较差。公共事业组织内部的部分工作人员说话做事不能很好的区分场合和对象，在碰到一些较为敏感或棘手的问题时，政治意识与服务意识淡薄，对自己的言行的控制力不足，对待一些了解不到位的来访公众，不能很好的了解其需求与偏好，滥充好人，瞎起哄，使得服务公众的目标实现的有效性大打折扣；公共事业组织的领导存在单纯的业务观念，对思想政治建设和干部队伍建设重视程度不够、对思想或工作方面存在严重问题的工作人员缺乏良好的批评教育，盲目的追求组织内部的团结与和谐，即使偶尔对犯错误的同志进行批评教育，也是以掩人耳目为目的，轻描淡写，蜻蜓点水，走走形式。（3） 缺乏人员素质基础。公共事业组织的工作人员对组织效能建设的整体功能的影响，主要是通过其自身素质状况来决定组织整体功能的优劣，并制约着公共事业组织整体效能的高低。目前，公共事业组织工作人员的技能和素质还有待于进一步提高，许多人员跟随环境随波逐流，学习劲头有所退化。（4） 手续审批有待精简,办事环节繁琐累赘。在我国，提到公共事业组织，通常包括事业单位、社会团体和民办非企业单位等，它们的成立通常需要满足许多登记要求和条件，包括对注册资金的要求、对活动范围的限制、对个人额外经济收益的限制、对登记时限的限制等。对公共事业组织的管理实行的是归口登记和双重管理，具体而言就是各级民政部门作为其登记管理机关，党政机关及得到其委托的单位为业务主管部门，而在成立之初，必须经过业务主管部门的审核同意才可归口民政部门登记把关，手续审批的程序相当复杂。在办事环节方面，对于一个事项，可能涉及多个部门，增加了多个审批和沟通环节，办事没有集中到一个窗口，造成工作人员时间和精力上的浪费，降低了工作效率。（5） 管理制度建设落后，缺乏制度体系的引导。优化结构、构建机制是效能提高的基础。在用制度规范工作人员行为方面做得远远不够，以制度管人的有效途径不畅。无论是组织纪律制度、监督制度，还是工作制度、服务制度等，在制度制定方面，许多公共事业组织以志愿性为借口，没有制定出严格的约束工作人员及其行为的制度，有些组织制度健全，但制度执行力度不够，使得制度形同虚设。（6） 缺乏绩效考核保障。目前，尽管有许多公共事业组织已建立了岗位职责制、服务承诺制、限时办结制等一系列绩效考核方面的制度，但往往会因为没能建成一套科学的责任分解、绩效考核、绩效奖惩于一体的效能考核体系，使得已建立的制度往往流于形式，难以真正落实。此外，效能建设工作覆盖面不广、内容偏窄、未能形成一种整体性的氛围。总之，当前公共事业组织效能建设过程中所存在的问题是由于复杂的政治、经济、文化、社会、制度等方面因素的影响，这些问题的形成是各种因素在很长的时间段里相互影响、相互作用的结果。所谓认识问题不是目的，解决问题才是终点，因此，我们必须对效能建设过程中存在问题的合理化解决思路与对策进行探究。三、公共事业组织效能建设的对策与建议公共事业组织的效能建设，必须从组织所处的具体的环境背景出发，要充分整合组织所拥有的管理资源，涉及组织所拥有的人力、物力、财力资源等；要对组织所拥有的管理要素进行优化，使得其效用的发挥达到最大化；要对组织的管理行为进行规范，使得计划、组织、领导、协调、控制等各项管理职能的发挥更加科学有效；要对组织的运作方式进行改善，通过优化组织结构，正确处理管理层次和管理幅度的关系，使得权责分配更加趋于合理；要以先进的管理技术和信息化手段作为支撑，以较低的成本为原则；此外，还包括不断完善内外部监督机制，完善公共事业组织的相关法律制度等众多方面。总之，这些工作思路都以实现为公众提供优质高效的公共产品与服务和建立持续、创新、发展的公共事业组织为目的。其效能建设的具体途径，主要有以下几个方面：（1） 以加强效能教育培训为前提，促进组织人员效能观念内化。组织效能建设的主体是组织的工作人员。效能建设是否富有成效，这主要取决组织人员的思想政治素质、业务能力、工作的积极性、创造性等。思想作为行动的先导，必须经常性的对组织成员进行效能教育和培训，要以理想信念、公仆意识、责任意识、效率意识、工作人员行为规范作为教育重点，增强组织成员的服务的意识和自主性，在不断提高其业务水平和工作能力的基础上，达到转变组织作风，提高办事效率的目标。（2） 以完善组织结构和工作制度为基础，争取建立长效化的效能建设机制。从组织结构的优化出发，要做到组织结构的扁平化、对机构管理进行合并、对共享资源进行整合等。此外，还应该在定岗定编方面做出努力，包括对岗位的精简、对岗位具体职责的扩大化、设定人员编制的科学标准、进行充分合理的授权等。最后还应进行适时的人力资源盘点，使得组织内部人力资源保持供需平衡，建立公共事业组织工作人员培养发展的科学计划，通过有效的激励手段和方法的应用，使得人力资源在其他资源的配合下发挥最大化效用。从工作制度出发，要完善公共事业组织的纪律制度、岗位职责制度、考勤制度、人力资源管理制度、培训制度、财务制度、信息化工作制度等。总之，要通过以上两方面的努力，形成效能建设的科学机制。（3） 以健全绩效考评体系作为公共事业组织效能建设的关键。首先，建立健全公共事业组织绩效评估的指标体系。指标的设计应满足可持续发展的要求，以充分调动组织人员工作的积极性和主动性为出发点，正确的处理好显性绩效和隐性绩效的关系，及经济指标与社会指标的关系；指标的权重应以地区和部门的实际情况来设定，还应进行合理的加权处理，避免某些因素对评估结果造成单方的决定性的影响；在常规指标的设定上，应对一些否决性指标和负指标有所考虑。其次，要对绩效考评的方式进行完善。实现绩效评估主体的多元化，这其中应该包括所有的社会监督主体；评价方式的立体化与科学化，这包括组织与公众考核、定性与定量考核、日常与定期考核、纵向与横向比较考核等评价方式；评价行为规范化，加强公共事业组织绩效评估的立法工作，保障评估有章可依，有法可循；评价结果公开化，强调评估过程和结果的透明度，杜绝暗箱操作和其他各种腐败。（4） 以完善监督机制作为公共事业组织效能建设的保障。为公共事业组织创造一个良好的且有力的监督环境是政府、公共事业组织、企业和公民应共同承担的责任。具体而言，包括对公共事业组织的组织立法进行完善；减少登记限制和登记程序；加强对其日常监督；明确界定政府监督主体，加强监督力度；营造竞争透明化的环境；建立行业监督，完善自律机制等。通过分析我们认识到，要提高公共事业组织的效能，必须对效能建设的重要性作出深刻认识，要从各个方面作出努力，以促进公共事业组织工作人员工作效率和工作能力的提高，最终促使公共事业组织发挥更大的功能以及公共