论农村房屋买卖合同.doc

论农村房屋买卖合同与宅基地制度浙江名检律师事务所陈真杰二八年六月论农村房屋买卖合同与宅基地制度 若无特殊说明，本文所称“房屋”仅指在农村宅基地上依法建造并用于居住的房屋。陈真杰内容摘要农村房屋买卖问题的实质是宅基地问题，现有法律体系对农村房屋买卖合同的效力判定以认定无效为原则，以认定有效为例外。现有制度对经济不符合经济发展的要求，学者对此提出许多意见。笔者在此基础上进行整理，吸收家宅制和“法定租赁权”的合理内核，提出自己的建议。关键词房屋买卖合同 宅基地 家宅制 法定租赁权一、前言房屋作为不动产，其特殊性在于房屋是土地之上的附着物，它的流转必然涉及到对土地物权的处理。我国房屋所有权个人性和土地所有权非个人性的二元体制，使得农村房屋所有权流转变得十分复杂。唯宅基地的问题，使农民的自有财产房屋的买卖受到了种种限制。本文试图从整个法律体系的设置来探讨这个问题，暂不考虑从法律效力层级的角度即现有法律体系内部来论证农村房屋买卖合同的性质。二、现有法律体系对农村房屋买卖合同的规定我国对土地实行用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中建设用地包括农村居民住宅用地。农村居民依据其农村集体经济组织成员资格，取得宅基地使用权后，在登记的宅基地范围内可建造房屋等建筑物。而宅基地属于农村集体经济组织所有，由村集体经济组织或村民委员会经营管理，并非个人的私有财产，不得任意处分。中华人民共和国土地管理法六十二条规定：“农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准”。从该规定来看，法律未禁止也未对农村居民出卖宅基地上自建的住宅设定任何限制，仅是对宅基地申请进行了必要限制。但是，房屋转让时，与房屋不可分割的宅基地使用权必然一并转让，这将使宅基地的实际使用主体难以限制，造成土地管理秩序混乱和诸多障碍。基于此，我国对农村房屋的交易对象进行了许多限制，如1999年5月6日国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知明确规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证” 。2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2008年2月25日颁布的建设部房屋登记办法第87条再次规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。司法实践对该类合同也多持审慎态度，例如北京市高级人民法院在2004年发文认为：“此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外，如买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效”。 见北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知（2004年12月15日 京高法发2004391号）。概括来说，欲使农村房屋买卖合同有效，必须符合以下几个要件：（一）出卖房屋的宅基地使用权必须是依法取得的（包括申请、继承、买卖等）；（二）必须取得集体经济组织的同意； 建设部房屋登记办法第八十六条第二款：申请村民住房所有权转移登记的，还应当提交农村集体经济组织同意转移的证明材料。（三）买卖双方都是同一集体经济组织的成员；（四）符合一户一宅的要求。三、对现有制度的重新审视（一）现有制度的设计思路在我国，由于经济发展水平不高，现代化与城镇化滞缓，历史地形成了城乡有别的二元化经济结构。与此相对应，社会保障体系也是城乡有别，对城镇居民实施的是以货币支付为主要方式的社会保障制度，而对农民实施的则是以无偿提供宅基地使用权与土地承包经营权为特征的实物式生存保障制度。 刘俊：中国土地法理论研究法律出版社2006版，第323324页。在城乡一体化实现之前，农村宅基地使用权的无偿供给仍然是农村社会保障体系的重要组成部分。这种生存保障利益带有明显的身份性，这恐怕就是严格限制房屋买卖合同主体的主要原因。另外，历来人多地少的国情是宅基地使用权原始取得严格把关和一户一宅原则确立的逻辑起点。（二）现有制度的缺陷现有制度建立在特有的历史条件之下，具有一定的合理性。但总体而言，制度设计较为粗疏，且存在内在的矛盾：1.一户一宅与地随房走的矛盾。现行法律一方面明确规定一户只能拥有一处宅基地，但同时又承认宅基地使用权可以随房屋所有权转移，即已拥有一处宅基地使用权的人可以通过买卖或继承等合法形式获得两处以上宅基地使用权。2.禁止买卖宅基地使用权与允许“地随房走”矛盾。现行制度一方面禁止宅基地使用权的流转，一方面又规定宅基地使用权可以随房屋所有权一并转移，然而没有进一步限制同一集体经济组织内部的房屋买受人资格，使得禁止宅基地使用权的流转的规定可以合法规避。3.城镇居民若是农村房屋的继承人，享有继承农村房屋所有权的权利，又因为“地随房走”，城镇居民从而可以享有农村宅基地使用权，这显然与宅基地使用权的身份性相悖。4.依现行农村宅基地使用权制度，一个有着众多家庭成员的大家庭所获得的宅基地面积与成员数成正比，但当部分家庭成员分户立业时，新立户成员可以申请分配宅基地，但其在原宅基地的份额并没有上交给集体，造成实际上的土地浪费。除此之外，现有制度在价值选择上过度重视农村宅基地使用权的身份性，而忽视了它的财产性，具体表现在对农村房屋和宅基地使用权流转的重重限制上。重视身份性主要是出于对农民生存保障的考虑，而财产性要求财产具有可流通性。假如说在改革开放初期，这种限制还十分必要的话，那么从现在的经济发展来看则是不合时宜的了。随着经济的发展，城乡人口流动急剧增加，很多农民已经在城镇得到很好的生存发展，然而农村的房屋却往往卖不出去，不能转化成现实的利益，只能将房屋空置，浪费了宝贵的土地资源。流通的限制还束缚了仍在农村的人口向城镇流动，严重阻碍了城镇化进程。即使还在贫困线徘徊的农村居民，为生存和发展需要支出大量现金时，也不能将手中的土地权益通过合法途径转换成现金，实际上也是资源的浪费。此外，城镇的居民去农村居住的意愿也在不断增加，而这些正当的愿望在现有制度下不能合法实现。宅基地纠纷往往有地价上涨或拆迁赔偿的背景，卖方后悔将房屋出卖，欲将合同推翻，才引起了诉讼。如果法院判决房屋买卖合同无效，则不仅损害了买方的利益，而且给不诚信行为正了名；如果判决合同有效，则与法律规定相悖。这种两难境地在买方已经将房屋翻新，使得房产价值大大增加的情况下更加突出。四、国内学者对该问题的制度建议如果财产的流转可以既不损害个人利益，又不损害国家和集体的利益，那么对这种财产的流转横加限制显然是不必要的。目前，农村房地产立法滞后已经成为国内学者的共识，并且提出了许多有益的建议。笔者认为，在新制度的构建过程当中，应当全面考虑宅基地使用权的身份性和财产性，在二者之间寻找平衡。同时需要设定一个底线维护农民的生存保障利益和保障集体经济组织的土地权益，在这个底线的基础上充分彰显土地权益的财产性质。对农民生存保障利益的维护在当前的中国仍然具有现实意义，因为中国的城乡差异并没有得到彻底的改变，土地权益往往是农民手中的最后一张“王牌”。对集体经济组织土地权益的保障就是对农民整体的保障，也是我国土地资源紧张所确立的一个不可改变的原则。笔者结合上述两个底线，着重介绍两种学术观点。（一）对欧美家宅制的借鉴家宅制是美国和瑞士等国家实行了一百余年的制度。民国时期学者孟普庆曾对美国家宅法的内容和目的做了如下概括：“是以一定面积或一定价格之土地及家产牲畜之类，为一家之财产登记法律，许其有不可侵犯，置之于债权人追诉之外，使其家产得继续存在之制度。北美诸州家产法之目的，在使定住农村农民所有地设家产权，借以防止其分割，使之为农民一家之生活维持。”家宅法的主要内容包括如下几个方面：第一，申请作为家宅的土地及其建筑物要属于设立人，不允许在别人的土地上设立家宅。而且家产总值不得超过一定数额。 其次，必须经过法定的登记和公示程序；再次，必须以家主为核心的一家人确实将此居所作为他们的家，即定居于此。因此，得到这一制度利益的是家主的家庭，而不仅是家主个人。第四，在家主有生之日，其能以此对抗所有债权人的要求，即所谓的家宅豁免。但这一权利仅仅属于家主，而不能分割或转让给家主的亲属如妻子或儿女。 但是这并不意味着家主可以独自决定放弃家宅，而不必征求其他成员的同意。对此法律上也有相应的限制。如果还有未成年子女且缺乏必要的生存保障的话，是不允许家长放弃或终止家宅权的。 第五，在家主逝世以后，只有直系亲属如鳏夫、寡妇和未成年子女可以继续居住于家宅，并可以对抗债权人和法定继承人。家宅制的设计主要从生存保障的角度着眼，关于我国法律对家宅制的借鉴，有学者建议，首先，明确赋予农民及其家庭拥有一定面积和价值的宅基地的权利。只要是农村居民，都可依照法律规定，申报宅基地，在登记生效之后，即享有免于债务强制执行、永远占有使用等权利。其次，针对当前宅基地超标和变相占用耕地等行为，必须明确宣布和严格控制宅基地的位置、大小、价值、用途和变动。考虑到建国以后长期实行的工业优先政策，农村为国家建设做出的重大牺牲，以及广大农民进城务工的时间还不长，还是社会的弱势群体，有关户主和家庭成员要长年生活于家宅的规定可以适当宽松一些，并可以考虑等到一定年限（如50年）之后，再做类似的限制。至于城市居民是否也可以申请家宅法的保护，则由各省市视具体情况而定。 参见张群：家宅法的起源与发展兼论宅基地制度改革的出路一文。（二）法定租赁权的创制房屋所有权和宅基地使用权是两个相互独立而又相互联系的物权，然而房屋所有权的流转受到了宅基地使用权流转的限制。在宅基地使用权不能自由流转的情况下，即使房屋能够自由买卖，也只是一张空白支票，因为买卖行为只产生债权，最终是否能固定为物权则是另外一个问题。这是“地随房走”思路所推演出来的结果。针对这种情况，有学者提出，这里其实有一个误区，误以为房屋必须和宅基地使用权捆绑在一起。其实物权法只解决部分财产流转问题，而大量的财产流转问题主要靠债权法来解决。由此提出了法定租赁权的设想。 参见韩世远：宅基地的立法问题兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”一文。所谓法定租赁权，是指基于法律规定发生的租赁权。借鉴法定租赁权的构想，农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的“宅基地使用权”，而是取得作为债权的“宅基地租赁权”，基于该债权房屋买受人可以占有使用宅基地，达到对宅基地“用益”的目的。这一结果非出于房屋买卖双方的自由意思，而是出于法律的直接规定。租赁的标的物的“宅基地”，而非“宅基地使用权”，由此可知租赁关系的当事人并非房屋买卖的当事人，出租人不是作为房屋出卖人的村民，而是作为宅基地所有人的村集体组织。“宅基地租赁权” 成立的同时，原房屋所有人的宅基地可以继续存在，这样就可以在立法政策上灵活变通，可以让房屋出卖人享受定期支付的租金，该租金恰恰可以成为失房农民的基本生存保障。对于宅基地的租赁权，宜规定不受合同法第214条“租赁期限不得超过二十年”的限制，而应推定在房屋使用期限内有租赁关系。五、新制度试构通过以上的分析，笔者认为农村房屋买卖和宅基地制度的重构势在必行。结合相关学者的理论，笔者提出以下的立法建议：（一）宅基地的原始取得1.控制宅基地面积宅基地的原始取得即申请取得。宅基地的取得应当坚持一户一宅的原则，此处的“户”就是以一对夫妇为核心的家庭单位或者以单亲父母为中心组建的家庭单位，或者以一个或几个孤儿组成的生活单元都叫一户。此处的“宅”当指“宅基地使用权”而非住宅。在审查申请时，应严格控制人均占地面积，并应当符合农村宅基地规划，以防宅基地太过分散，不利于村镇的形成，且零星化分布也不利于大片农业用地的保持。对于因分户立业产生的超标份额，也应当按比例收取费用，也可以考虑采纳“法定租赁权”的理论建议。2.加强生存保障，坚持宅基地使用权的身份性。宅基地使用权的申请人应限制为本集体经济组织成员，对于城镇居民申请宅基地使用权是否可行，笔者认为不可操之过急，或许等宅基地流转制度实行一段时间之后，可以试着推行。可以吸收家宅制的合理成份，例如设立宅基地使用权的豁免权，这样即使宅基地上的房屋被用于偿还债务，在有“法定租赁权”的前提下，宅基地使用权人仍可以凭宅基地使用权收取租金，以得到最基本的生活保障。（二）宅基地的使用权流转1.对于因继承等原因取得的房屋，应当对继承人收取一定的宅基地使用费或租金。2.对于因买卖原因取得的房屋，应对其实际占有的宅基地收取费用，或支付租金，在立法上可以将该租金的收取权归出卖人，以保证出卖人的基本生活水平。至于买受人，不必有任何限定。3.原宅基地使用权人在出卖房屋之后，不能再申请宅基地。4.房屋出卖后，原宅基地使用权人的宅基地使用权可继续保留，为政策倾斜留下伏笔。（三）宅基地整理因死亡、放弃继承、荒置等原因产生的荒废宅基地，村集体经济组织应当即使整理上报，并登记在册，村民申请宅基地时申请时应