15第一部分行政制度的基本原则和组织.doc

第一部分行政制度的基本原则和组织（第五章州和地方政府）（之一） 【类目书名】美国行政法（上） 【类名】行政法 【著者】王名扬 【编审】黄曙海 【书名】美国行政法（上） 【出版社】中国法制出版社 【版本】19950101 【页号】229249 【责任编辑】祝立明 【封面设计】徐晓平 美国是一个联邦制国家，联邦政体由五十个州组成。政治权力由联邦政府和州政府共同享有，联邦政府行使联邦宪法所授予的权力。州政府行使未授予联邦政府也未禁止州政府行使的权力。州政府的权力不是来源于联邦而是来源于本州的民众。州和联邦一样是一个政治实体，联邦制度是一个包括多个政治实体的制度，州是联邦制度的主要支柱，对联邦制度发生重大影响。州政府行使巨大的政治权力和行政权力，州政府的权力一方面平衡联邦政府的权力，保证联邦制的存在；另方面和联邦政府合作，共同执行某些行政任务。联邦行政和州的行政在很多时候互相结合，联邦政府的行政组织必须为州政府的组织所补充。 地方政府由州管辖，是州的一部分。它是和民众接近的基层行政组织，不说明地方政府不可能理解州的行政制度，也不可能认识美国行政组织的全貌。 第一节州政府 州政府根据州的宪法而组织，和联邦政府一样，包括立法、229页 行政、司法三个部门。在说明州政府的组织以前，必须首先理解州在联邦制度中的作用。 一州在联邦制度中的作用 州在联邦制度中的作用随时代的进展而不同，在联邦制初成立时，联邦政府权力不大，政治权力主要由州行使，州在联邦制度中起主要的作用。从十九世纪后期开始，特别是从本世纪三十年代以后，联邦政府的权力迅速扩大，州政府所行使的权力相对地处于次要地位。因此有人怀疑州政府今后是否可以在联邦制度中继续发挥作用，甚至有人认为联邦宪法必须修改， 建立州以上的大区域（注：Advisory Commjssionon Intergovernmental Relation:Stateandlocalroleinthefederal system 1982,PP.5152.）。然而事态的发展证明联邦政府权力的扩张，没有减少州政府的权力。州除保留原有的权力以外，还增加了一些新的权力，主要表现为州在联邦制各级政府之间发挥重要的连接作用和合作关系。在当代联邦制度中，州虽然不起主导作用，仍然发挥重要的作用。州是联邦制度中的关键环节，州在联邦制度中的作用有以下方面： （一）参加联邦政府的组织 联邦政府的组织必须有州参加，否则不能成立。联邦政府参议院以州为单位选举产生，联邦总统的候选人由政党的代表大会提名，出席代表大会的代表以州为单位选举产生，选举联邦总统的总统选举人由各州产生，以州为单位投票，选举权的资格由州规定，联邦宪法的修改必须有34州的批准。州是组织联邦政府的基础，具有巨大的政治权力。 （二）决定大量政策 联邦宪法规定州政府具有联邦政府权力以外所保留的全部权力。州政府对其权力范围内的事项有决定政策的权力。联邦政府权力范围内的事项，如果宪法未规定属于联邦专有时，由联230页 邦政府和州政府共同行使管辖权。近年来由于联邦政府实行权力下放政策的结果，州政府对共有权力事项的决定权加强。有些权力一向属于州政府专有，例如刑事司法权力90以上由州行使，州境内的商业活动、经济活动、职业活动由州制定管理政策。民事立法和警察权力都属于州的权力。在联邦制体系内，州具有大量的政策决定权。 （三）提供大量服务 州对公路、社会福利、医院、卫生、高等教育等服务项目所提供的费用，占大部分州政府支出的55以上（注： AdvisoryCommjssion on Intergovernmental Relation:State and localroleinthe federal system 1982,P62.）。 （四）执行联邦政府援助的计划 州政府的活动在很多时候得到联邦政府的财政援助。有的援助由联邦政府主动提出，有的援助由州政府申请，州政府接受联邦的援助时，必须执行联邦政府制定的政策。通过财政援助，联邦政府和州政府在联邦制度范围内建立了一种合作关系。联邦政府的某些计划通过州政府的合作而完成，改变传统的联邦和州的权力分立的联邦关系。 （五）组织地方政府 地方政府的组织、任务和权力由州立法规定，不属于联邦政府权力范围。对地方政府活动的监督也属于州的权力。 （六）援助地方政府的财政支出 州对地方政府的财政援助，近年以来急剧增加。1954年，全部州对地方政府的财政援助为50.7亿美元，1979年达到710.5亿美元。 在州对地方的财政援助中，20 款项来自联邦政府对州的援助（注：Advisory Commjssion on Intergovernmental Relation: Stateand local role in the federal system 1982,PP,55,54.），地方政府有时也直接从联邦政府得到财政援助。在接受援助的项目中，社会福利和中小学教育费用数量最大。地方政府接受州的财政援助时，必须遵守州的政策，接受州所移转的联邦政府的财政援助时，由州监督地方政府执行联邦的计划。州政231页 府执行这个任务时，成为代理联邦政府监督地方政府的中间人。州在联邦制度中处于枢纽地位，连结各级政府的活动。 （七）政策的实验室 美国有五十个州，各州的历史背景、经济情况、地理位置、宗教势力、工会力量不一样。各州对于同样的问题可能采取不同的政策，或者对于某个问题某州已经制定政策，其他州正在探讨研究之中。各州之间对于政策的成败可以互相借鉴，作为参考。联邦政府在制定政策时也往往参考州的经验，例如联邦政府1921年的会计和预算法，1976年的阳光下的政府法，都接受了州的影响，参考了州的经验。 （八）政治家培训园地 联邦政府的议员和总统，很多人先已在州政府中任职，取得政治经验，然后竞选联邦职位。州长的职务和联邦政府总统近似，在美国竞选总统的人很多是过去的或现任的州长，例如美国老一代和新一代罗斯福总统都出身于纽约州州长，1992年当选为美国总统的克林顿，原来的阿肯色州州长，联邦政府的参议员很多来自州长或州参议员。 二州宪法 （一）州宪法是州的最高法律 美国各州作为一个政治实体有自己的宪法，规定本州的政府组织和政府活动的原则。州宪法是州的最高法律，但不能违背联邦的宪法、法律和条约（注：联邦宪法第6条。）。州的政治活动只能在联邦宪法、法律和州宪法范围以内存在，法院除根据联邦的宪法和法律审查州政府的活动以外，也根据州的宪法审查州政府的活动，包括州立法机关制定法律的活动在内。 各州宪法制定的时期不同。最古老的州宪法是参加独立战232页 争的十三个殖民地的宪法，它们在联邦宪法制定以前（1787）已经存在。但原来的宪法或者已为后来的新宪法所代替，或者虽然存在但是经过多次修改。例如现在州宪法中制定最早的宪法是马萨诸塞州宪法，制定于1780年，到目前已经经过117次修改。纽约州在宣布独立时期1777 年已经制定宪法，以后继续制定三个宪法，现在纽约州所实施的是1894年制定的第四个宪法，这个宪法也曾经过多次修改。又如乔治亚州到现在曾经制定过十个宪法， 现在实行的是 1982 年制定的新宪法（注： The council of StateGovernments:The Book oftheStates, 19921993 ed.p.2o.）。制定最晚的州宪法是夏威夷州宪法， 制定于1950年；阿拉斯加州宪法制定于1956年。由于宪法制定的时期不同，反映不同时代的观点，当然影响宪法的内容不一致。州政府可以在各自宪法规定的范围内，采取不同的政策，制定不同的法律。 （二）州宪法制定和修改的程序 美国公民对成文宪法非常重视，除由于政治原因企图限制政府的权力以外，也有两个思想根源，即人民主权观念和自然权利观念。人民主权观念认为政府的存在和组织形式应由人民决定，宪法是组织政府的基本法律，只有人民才能制定宪法。根据自然权利观念，人生而具有某些权利。这些权利的存在不是由于政府所给予，而是作为人的资格所具有。政府必须尊重和保护这些权利。为了保护这些权利，必须用宪法规定它们作为公民的基本权利，限制政府的活动。从历史事实和法律理论来说，自然权利观念是不正确的。但是这个观念代表一个崇高的理想，所以能够发生深远的影响。这个理想在不同时代以不同的方式表现，永远不会被抛弃。 宪法由人民制定在各州表现为只有制宪大会有权制定一个新宪法，立法机关无权制定新宪法。制宪大会由人民直接选举产生，以制定宪法作为选举目的，选举的方式由各州法律规定。制233页 宪大会制定的宪法是一个宪法草案，这个草案必须由公民投票复决，经过绝对多数公民赞成才能成立。 宪法的修改有三个程序可供选择：一是由州立法机关两院分别以绝对多数共同制定一个修正案，提交公民复决；二是由一定数目的公民提出一个宪法修正案。公民的数目各州的规定不同，有的州规定一个比例，有的州规定一个绝对数目。公民提出的修正案一般先向立法机关提出，如果立法机关接受，即可成为立法机关的建议，提交公民复决；如果立法机关不接受，则在一定期间以后或立法机关改选后提交公民复决。公民有权提出修正案的目的，不是鼓励宪法修正案由公民提出，而是在立法机关不顾公民意愿，不愿提出修正案时，公民有权不依赖政府机构而提出修正案，最后由全体公民决定宪法是否修改。三是由制宪大会提出宪法修正案，由公民复决通过。制宪大会由州议会提议召集，由人民复决通过。有的宪法规定州议会认为有修改宪法必要时，随时有权以绝对多数通过决议召集制宪大会，提交公民复决。有的宪法规定如果在若干年内宪法没有修改，则在规定的时间到达时，在立法机关的选举中必须提出一个问题，是否需要召集制宪大会，美国各州直到本世纪六十年代末期，已经召集过两百多次制宪大会，每年至低限度曾经有过一次制宪大会（注：National Municipal League:Model stateconstitution,1968ed.p.109.）。在以上三种修改宪法程序中，使用最多的程序是由立法机关提出修正案，由公民投票复决。95以上的州宪法修改采取这个程序（注：National Municipal League:Model state constitution,1968ed.p.109.）。 （三）州宪法的主要内容 美国各州宪法制定的时期不同，政治文化背景不同，宪法的内容不可能相同。然而各州共同组成一个联邦，当然存在一些共同的政治观念，这是美国基本的政治观念，构成美国的政治传统，各州的宪法不可能脱离共同的政治传统，尽管表现的方式各234页 州可能不同。例如分权原则是美国宪法的共同传统，各州的宪法都有规定，但是规定的方式不同。又如公民的基本权利是美国共同的政治传统，各州的宪法中都有权利法案，但基本权利的项目各州的规定不同。美国各州的宪法是在大原则相同的情况下，存在各种具体的差别，各州根据自己的情况作出某些特别的规定。 美国全国市政联盟（National Municipal League ）曾经制定一个州宪法研究计划，成立包括实际政治活动家和学者在内的委员会，起草一个示范州宪法（model state constitution），作为各州制定宪法和修改宪法的参考。示范州宪法于1921年公布第一版，1968年时已经公布第六版。各版的内容根据情况的发展有些修改。示范州宪法不是脱离实际的理想宪法，而是根据美国的政治传统和广泛研究各州宪法实施经验所起草的州宪法方案。这部示范宪法虽然不是任何州所制定，然而对州宪法的修改发生很大的影响。根据示范州宪法第六版提出的方案，州宪法包括下列项目：前言，它的作用是说明制定宪法的目的，作为解释宪法的参考。在美国五十个州宪法中，四十八个州宪法有前言。有的宪法前言的篇幅冗长，包括一些不相干的事项，例如祈求上帝，大谈自由的利益等。示范州宪法的前言规定非常简单，表明人民制定宪法的目的。示范宪法的条文，第1条权利法案，第2条州的权力，第3 条选举权和选举，第4条立法机关，第5条行政部门，第6条司法部门，第7条财政，第8条地方政府，第9条公共教育，第10条文官制度，第11条政府间的关系，第12条宪法的修改，第13条生效日期。 （四）州宪法的特点 美国各州由于其在联邦制度中具有保留的权力，以及州政府和民众比较接近，这些因素反映在州宪法中，使州宪法具有某些特点：235页 1.着重限制政府权力 联邦政府只有宪法授予的权力，联邦宪法是一个授权的宪法（注：宪法第1条中列举国会的立法权。）。 州政府保留未授予联邦政府也未禁止州行使的权力。从宪法的理论来说，州政府是一个全权的政府，除非受到联邦宪法和州宪法的限制，否则具有全部政治权力，不需要宪法的授予。因此州宪法中的规定着重点在限制政府的权力，以保护公民的自由。 2.规定直接民主制度 联邦宪法中只有总统和国会由公民选举产生，其余官吏全部由任命产生。联邦宪法下的民主是代议制民主，州宪法中除规定公民选举州长、副州长和州立法机关以外，还规定许多其他官员由人民选举产生，除行政官员以外，法官往往也由公民选举产生。公民不仅选举大量的政府官员，而且行使大量的政治权力。公民对宪法的修改有提建议草案权和复决权，对立法有创制权和复决权。有的州中，甚至行政机关的某些重要决定，例如发行债券，征收某种租税，也要经过公民复决。直接民主制在各州的程度不一样，然而所有的州宪法中都有直接民主制的规定。 3.宪法的条文详细具体 州宪法的篇幅一般巨大，宪法的条文详细具体。这种规定方式不是由于立法技术问题，而是出于企图限制政府的自由裁量权力。很多本来可以用一般法律规定的事项也规定在宪法中，立法机关的权力因此相应地减少。宪法的规定具体，行政机关执行法律的自由裁量权力也因此受到限制。很多利益集团为了保护本身的利益，尽量争取把该集团所主张的政策规定在宪法中。 4.宪法中包括一些陈旧过时的规定 州宪法制定的时期不一致，有些早期制定的州宪法中包括某些条款，现在已不适宜而还没有废除。特别因为宪法的规定详236页 细具体不容易适应变迁中的情况，结果很多州宪法落后于时代。 （五）最近开展的修改州宪法运动 美国各州除阿拉斯加州和夏威夷州的宪法制定的时期较晚以外，其余各州的宪法制定的时期大都较早，不完全适应当代的需要，从本世纪五十年代以来，半数以上的州开展了修改宪法运动，企图使州宪法现代化，符合当代的需要，很多州中成立宪法委员会，研究宪法修改问题。从1955年到1969年期间，有五十二个州宪法委员会进行工作。直到七十年代，还有十二个州宪法委员会继续工作（注：Advisory Commjssion on Intergovernmental Relation:State and localroleinthe federal system 1982,P69.）。本世纪八十年代以前， 有十个州已经修改了原来的宪法，或者制定了新宪法（注： AdvisoryCommjssion on Intergovernmental Relation:State and localroleinthe federal system 1982,P67.）。 宪法修改的方向是使宪法的规定更简洁，意思更清楚，删去过时的条款和具体的条款，宪法只规定基本的政策，减少对政府的限制，扩大州长的权力，改善立法机关的活动等。不是所有的州宪法都已修改，或修改到满意的程度，州宪法修改运动仍在进行之中。 三州立法机关 （一）州立法机关地位的变迁 州立法机关的地位经历了一个辩证发展的过程。从早期的受到重视，发展到十九世纪中期以后的受到轻视。本世纪七十年代以后通过一些改革，州立法机关的地位又开始提高。 最早的州立法机关在英国统治时期已经存在。独立战争时期，立法机关领导该州民众对英国进行战争。独立后新制定的宪法对立法机关完全信任，认为立法机关代表民众是对抗行政专制的保障。美国民众对英国官员在殖民地的专横印象深刻。独立以后，为了保障民众的自由，防止行政专横，认为必须依赖立法机关。早期的立法机关决定一切政策，在政府机构中处于绝对优势，行政部门实际上处于从属地位。237页 早期对立法机关的信任，到十九世纪后期开始改变。立法机关的专横和腐败行为引起这种改变。例如有些立法机关滥发纸币，否认州政府对民众的债务，专为某个地方或团体制定特别的法律，浪费公币，议员之间互相帮助通过对自己选区有利的法律，而不从整体利益着眼。民众认识到立法机关和行政机关一样可以专横，为了保护民众的利益，必须限制立法机关的权力。从十九世纪末期起，各州召集多次制宪会议，修改宪法，限制立法机关的权力，甚至把本来应由法律规定的事项也规定在宪法中，限制立法权的行使，同时扩大州长的权力以对抗立法机关的专横。 立法机关的权力受到很多限制，软弱无力，不符合当代行政国家的需要。本世纪五十年代以后开展的宪法修改运动，陆续取消一些对立法机关权力的限制，增加立法机关所需要的技术辅助以提高立法的效率。立法机关的地位又开始提高，但各州改革的步骤不一致，目前州立法机关的改革仍在进行中。 （二）州立法机关的组织 1.两院制 州立法机关除内布拉斯州实行一院制外，其余各州都实行两院制。州议会由上下两院组成，各州使用的名称不一样。实行两院制的理由不是出于实际需要，而是由于传统习惯和模仿联邦的国会制度。在殖民地时期，殖民地议会分为两院，一院由人民选举的代表组成，一院由总督任命的人员组成。这种制度是为了便利英国统治者，现在已经没有存在的理由。联邦国会采两院制，一院代表人民，一院代表各州。因为联邦由各州组成，各州是一个政治实体，联邦必须承认各州的存在，州立法机关没有这个需要。州以下的地方单位不是一个政治实体，地方区域的存在和权力由州法律规定。州立法机关代表全州人民，不代表州内的地238页 区，没有按地区单位选举代表参加议会的理由。在实行两院制的州，两院的选举实际上都按人口标准。两院的区别在于：（1 ）上议院的人数较少，选举区域较大；（2 ）大部州宪法中规定上议院议员的任期较长，下议院议员的任期较短；（3 ）有的州规定在划分上议院的选举区时，适当注意地区单位；（4 ）有的州宪法规定上议院的议员不同时改选，而是分组轮流改选。由于这些区别，两院可能具有不同的性质。主张两院制的人认为两院制可以提高立法的质量，因为一个法律案经过两院讨论，比只由一院讨论考虑更周到。这种主张没有为经验所证明，相反地，两院制可以延缓法律案的通过。现在提倡州立法机关改革的人鼓吹采取一院制，这种主张由于传统势力的阻碍，一时难于实现。 州议会选区的划分，原来过于陈旧，不能代表选民的实际人数。本世纪六十年代以后已有改进，各州每十年举行一次人口普查，按普查的结果划分选举区，每区选民的人数大致相等。每一议员所代表的人数基本一致，达到一人一票的要求。 2.两院的名称和规模 在实行两院制的四十九个州中，上议院的名称全都称为参议院。下议院的名称有四十二个州称为众议院（House of Representatives），和联邦国会两院的名称完全相同，三个州（注：纽约州，加利福尼亚州，威斯康辛州。）的下议院称为会议院（House of Assembly）， 一个州的下议院（注：新泽西州。 ）称为大会院（House of General Assembly）（注：The council of State Governments:The Book of the States,19921993 ed.P136.）。 参议院议员的人数，根据1992年的统计，议员最少的州为20人（注：阿拉斯加州。），议员最多的州为61人（注：纽约州。）。下议院议员最少的阿拉斯加州为60人，最多的乔治亚州为236人，纽约州为211人。参议员的任期绝大多数州为4年，少数州为2年。众议员的任期绝大多数州为2年，只有三个州为4年（注：The council of State Governments:The Book of the States,19921993 ed.P141.）。 立法机关开会的期间，以前由于州宪法对州立法权的限制，239页 绝大多数州立法机关每二年开会一次，不是每年开会。五十年代开展州宪法改革运动以后， 各州宪法逐渐减少对立法机关开会期间的限制。1951年时只有十个州的立法机关每年开会一次，1969年增加到二十六个州的立法机关每年开会一次。1992年除五个州以外（注：阿肯色州，肯塔基州，北达科塔州，俄勒冈州，德克萨斯州。），其余各州的立法机关都是每年开会一次。每次开会的时间在以前宪法中规定有限制，现在很多州已经取消限制；没有取消限制的州也往往规定，议员多数可以通过决议延长会议时间（注：The council of State Governments: The Book of the States,19921993 ed.P137.）。 3.辅助机构 立法工作需要各方面的专业知识，议员是政治家，不可能具有全面的专业知识，需要技术人员的帮助。近年以来的州宪法改革运动，除减少对州立法权力的限制外，也增加对州立法的技术援助。各州立法机关的辅助机构规模的大小不一样，名称也不一致，主要有下列项目： （1）立法参考处（Legislative reference bureau）。 这是最早的立法辅助机构。1890年首先成立于纽约州和马萨诸塞州，以后陆续为其他州所模仿。各州所用的名称不一致，它的作用相当于联邦的国会图书馆。一方面搜集各州的立法、判例、法律解释、州长对议会的咨文、各种行政事项的立法资料，同时也就立法涉及的某个专门问题提供研究。 （2）立法理事会（Legislative Council） 这类机构1933年首先成立于肯萨斯州，以后为其他州所仿校。其性质相当于州立法机关中两院联合的常设委员会。成员包括两院的主席，议会中两党的领袖和重要的常设委员会的主席，雇有专门技术人员帮助工作。它的作用是研究该州立法机关的立法工作和计划，可以发表研究的结果。立法机关也可以把某些问题提理事会研究，要求提出报告。理事会就某项立法可以起240页 草法律草案附说明意见，提交立法机关讨论。在立法机关不举行会议期间（注：例如两年开会一次的立法机关。），理事会继续工作。 （3）预算分析和审计辅助 预算草案由州长提出，州立法机关通过。立法机关审查预算案时必须了解预算，加利福尼亚州1941年首先设立预算分析机构，由两院联合设立的预算委员会领导，雇用技术人员帮助。分析人员可以调查州行政部门的开支，对州长提出的预算向立法机关提出详细的报告。随后，其他州的立法机关陆续仿效这种制度。 有些州的立法机关设立审计处，审查行政部门的开支是否符合预算的规定，是否浪费，向立法机关提出报告，作为立法机关立法和监督行政部门的参考。 （4）法律起草和修改辅助 法律起草和修改是技术性高的工作。过去，州立法机关通常请求州司法部长的帮助，近年以来，很多州立法机关中特别设立这类辅助机构。 （5）专业人员 所有州立法机关的委员会都雇有专业人员。近年以来也为议员个人分配专业职员，帮助议员执行职务。有的州立法机关的专业人员全年为议员服务，有的州规定只在议会开会期间为议员服务。根据1992年出版的各州概况的统计，1988年时州立法机关雇用的专业职员，超过33,000人（注：The council of StateGovernments: TheBookofthe States,19921993 ed.P125.）。 （三）州立法机关的权力 州立法机关除制定法律以外，还行使大量和立法无关的权力。州立法机关的权力有以下各项： 1.制定法律 制定法律是州立法机关主要的权力，在美国联邦制度下，州241页 保留一切没有授予联邦政府以及没有为联邦宪法和州宪法所禁止的权力，因此州的立法权力非常广泛，很难正确划定州立法权的界限。州的重要立法事项有：选举，自然资源，刑事犯罪，民事立法，教育，卫生，警察，公路，交通，职业安全，劳动关系，公司，银行，州司法组织，州地方政府的组织及权力。总之，一切州范围内的事，州都有立法权力。州所制定的法律不能和联邦的法律和条约冲突。由于法律的内容日趋专门，大量的法律提案来自行政部门。 2.提出宪法修正案 州宪法的修正案主要由州立法机关提出，州选民复决批准。 3.决定预算权 州的预算由州立法机关决定，州立法机关因此控制州政府的收入、支出和重要政策。 4.监督行政部门 州立法机关规定州行政机关的组织、权力、程序。为了立法目的和监督目的，可以调查行政机关的活动。 5.弹劾权 州政府官员的违法行为，可由州下议院提出弹劾案，州上议院审判。 6.个案调查权 州议员可以代表选民，调查选民对行政机关所申诉的问题。 （四）公民直接立法权 在美国某些州中，公民享有直接立法权力，这是对州立法机关权力所规定的一种限制。直接立法有两种制度，即：公民的创制权和复决权。创制权是在州立法机关不制定公民所希望的法律时，公民可以绕过立法机关而制定法律。创制权开始的程序是由宪法所规定的一定数目的公民提出法律建议案。通常是由某242页 一团体或利益集团制定一个法律草案，征求其他公民签名，达到法定的提案人数目。公民的提案在一般情况下先向立法机关提出，立法机关如果接受公民的提案，可以制定法律满足公民的愿望。立法机关不接受公民提案时，必须将公民的提案交付全体公民表决。如果多数公民赞成，提案即已通过。立法机关在把公民提案交付全体公民表决时，可以同时提出一个由立法机关制定的代替提案。全体公民在表决时，可以在两个提案中进行选择。 复决权是立法机关所制定的法律，由公民投票决定是否接受，这是阻止立法机关违反公民愿望制定法律的一种方式。复决权可以分为强制复决和任意复决，强制复决是宪法规定某类法律必须提交复决，得到多数公民批准才能成立；任意复决是立法机关制定某个法律案以后，希望公民表示意见，在法律中规定该法律案只有公民多数投票赞成才能成立。有时某一法律是否实施于某一地区，由该地区人民投票决定，也是一种复决方式。 公民的直接立法权受到一些批评。创制权的结果可能制定难于执行的法律，或需要过大的财政负担的法律。复决权可为立法机关中少数派所利用，阻止多数派制定的法律的成立。一般认为公民的直接立法，只在有非常必要时才利用。近年以来由于立法机关经过改革，直接立法已经很少使用。 （五）州立法机关的现代化改革 州立法机关的权力，从十九世纪后期以来受到很多限制，所以工作的效率不高，落后于形势发展的需要。为了使立法机关能够适应时代的要求，各州对立法机关逐渐进行一些改革。改革的主要方向是：取消或放宽宪法对立法机关会期和议员薪俸的限制，扩大辅助立法工作的专业职员，改进立法工作所需要的设备，修改议会的规则和程序，扩大公众对立法程序的参与和审查，增进立法机关审查和监督预算的能力，规定议员必须公开竞243页 选的经费。改革的目的是提高立法效率，增加公开程度以取得公众对立法机关的信任。虽然改革在各州进展的速度和取得的效果不一样，然而当代州立法机关在群众中的声望和地位，和本世纪六十年代以前相比，已经显著提高。 四州司法部门 （一）双重法院系统 在美国联邦制下，联邦政府和州政府都有各自的法院系统，互相独立，实行双重法院系统制（dual system of courts）。 联邦法院的管辖权，限于宪法第3条第2节规定的案件，主要包括适用联邦宪法、法律、条约的案件（联邦问题），美国为一方当事人的案件，不同州籍个人之间的案件，涉及外交代表的案件，海事案件。州保留其余一切案件的管辖权，不属于联邦法院专有管辖权的案件，发生在州领域内的案件和适用州法律的案件，州法院有管辖权。州法院所受理的案件远远超过联邦法院，在美国全部法院受理的案件中，96的案件由州法院判决（注：Advisory Commjssion on Intergovernmental Relation: Stateand local role in the federal system 1982,P98.）。 联邦法院和州法院虽然互相独立，但是有部分共同的管辖权，而且在审理案件和适用法律方面，在很多情况下互相合作。州法院受理联邦问题案件时和不同州的公民之间的案件时，当事人可以请求把案件移转于联邦法院审理。触犯州刑法的案件一般由州法院专有管辖权，但如果联邦官员为被告的，可以请求移送联邦法院审理。州最高法院关于联邦宪法的解释，可上诉于联邦最高法院。州法院审理联邦问题案件时，应适用联邦法律。联邦法院审理属于州法律的案件，例如不同州籍个人之间的案件，应适用州法，包括州的成文法和判例法在内。联邦法院和州法院管辖权的划分和合作关系，涉及到很多技术问题和自我克制问题，不属本书讨论的范围。244页 （二）州法院的组织 州法院的组织由州宪法和法律规定，各州之间存在很多差异，然而基本模式大体相同。州的重要法院称为纪录法院，一般分为三级，也有只分二级的。最低一级为初审法院，具有普遍管辖权，能够审理一切民刑案件，没有金额和刑期的限制，也能受理行政案件。初审法院管辖的范围往往包括几个郡（county）（注：county一词也有译为县的。），法官采独任制，每一法院法官的数目不等，在各郡轮流开庭。有的州初审法院采陪审制，案件的事实问题由陪审员决定。初审法院的名称各州不一致，有的称高级法院，有的称最高法院，有的称地区法院，有的称巡回法院。 初审法院以上，各州都设立上诉法院。案件较多的州设立两级上诉法院，即中间上诉法院和最终上诉法院。案件较少的州只设最终上诉法院，不设中间上诉法院。最终上诉法院一般称为最高法院，也有用其他名称的，例如纽约州称最高法院为上诉法院，称初审法院为最高法院，称中间上诉法院为最高法院上诉庭。美国州法院地位的高低不能根据名称判断，必须考察其组织法，上诉法院判案采合议制，最高法院各州只有一个。但德克萨斯州例外，它设有民事最高法院和刑事最高法院。 除重要的法院以外， 各州还有不同的专门法院和小法院（minorcourts）。专门法院是和有一般管辖权的初审法院平行的法院。它的管辖范围限于某一特定事项，例如家事法院，少年法院，遗嘱认证法院等。小法院有时也称为最低级法院，是设立于小区域内的法院，例如在乡区的市镇中可能设置治安法官。在城区中可能设立警察法院，交通法院，低级法官法院。在郡和市中可能设立郡法院和市法院。小法院只能受理轻微的案件，例如一定金额以下的民事案件，一定处罚以下的刑事案件。小法院的判决可上诉于具有普遍管辖权的初审法院。245页 （三）州法院的权力 州法院的权力主要受理诉讼案件，以及保护宪法和法律不被破坏，包括审理私人之间的诉讼，刑事案件，个人和团体的宪法权利的保护，审查立法机关的行为是否符合宪法，审查行政机关的行为是否符合宪法和法律，这些是法院的主要权力。 法院还有一些非诉讼的权力。例如初审法院具有遗产的管理权，未成年人的监护权。很多州中最高法院具有制定诉讼程序规则的权力，具有制定律师职业规则和纪律规则的权力，有的州宪法规定最高法院具有对行政部门提供意见的任务。 （四）州法院法官 1.法官的产生和任期 1990年，美国州法院共有上诉法院法官约1,189人， 初审法院法官约27,559人。法官产生的方法各州不一致，在同一州内，不同的法院也可能采取不同的产生方法。根据各州的实际，法官的产生有以下几种方法： （1）任命任命一般由州长提名， 州参议院同意或州立法机关同意而任命，也有的州由州长提名经司法理事会同意而任命，有的州对州长的提名设有限制，有的州没有限制，有限制的州可能规定州长只能在另一机关例如州司法理事会拟定的名单中选择法官。州司法理事会一般由法官代表、律师代表、立法机关司法委员会代表、公众代表组成，是一个建议性质或研究性质的机构。 （2）立法机关选举有的州规定法官由立法机关选举以后， 由州长任命。 （3）公民选举美国在建国早期，法官都由任命产生， 十九世纪以后，有些州开始实行法官由公民选举产生，认为民选法官更符合民主原则。民选法官有两种方式：一种方式以政党为基246页 础，公民选举某党的候选人为法官；另一种方式法官候选人名单不以政党为基础，公民选择具有能力的人为法官。 法官民选可能得不到有能力的人为法官，也可能使法官卷入政治漩涡。为了补救这个缺点，有的州规定法官任期届满进行连选连任时，不能有其他候选人，避免选举竞争。公民投票只表示对法官的工作是否满意，法官是否可以连任。有的州规定法官当选工作一段时间以后，在任期未满以前，由公民投票表示法官是否可以继续工作，矫正最初选举中的错误。美国人称这种方式为选举制与功绩制的结合，然而法官为技术人员，民选法官不论采取何种方式，结果都不理想。美国联邦法院没有采取民选法官方式，在西方其他主要国家中，也没有实行民