财政支出绩效评价理论与方法

财政支出绩效评价理论与方法 主讲人 裴育peiyu 2 Contents 3 一 财政支出绩效评价概念 财政支出绩效评价的内涵与外延绩效包含了效率 产品与服务质量及数量 机构所做的贡献与质量 包含了节约 效益和效率 普雷母詹德编的 公共支出管理 一书 绩效是一个相对的概念 它可以用努力和结果这样的字眼进行定义 亚洲开发银行的SalvatoreSchiavo Campo在 强化政府支出管理 绩效 一文 绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性 它不仅包括从事该项活动的效率 经济性和效力 还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度 OCED1994年一份报告 Performancemeasurementandevaluation 4 一 财政支出绩效评价概念 财政支出绩效评价的内涵朱志刚认为绩效决不仅仅是对结果的衡量 还包括对过程的衡量 甚至包括对提供方主观努力程度和接受方满足程度的衡量 财政支出绩效评价研究 小结 绩效是效益 效率和有效性的统称 它包括行为过程和行为结果两个方面 就行为过程来说 它包括投入是否满足经济性要求 过程是否合规和合理 就行为结果而言 它又包括产出与投入相比是否有效率 行为的结果是否达到预期的目标以及产生的影响 这里的影响既包括经济的影响 又包括社会的影响 5 确定绩效评价的内容 投入度量 过程质量 效率度量 产出 效果度量 过程 产出 6 财政支出绩效评价的层次 公共部门单位的评价 如某高校绩效评价 按项目划分的支出评价 如某桥梁工程评价 按职能划分的支出评价 如教育支出评价 财政支出综合评价 政府总体 总体 类型 项目 单位 7 二 国外财政支出绩效评价理论与实践 发展历程 各国的实践 工业革命完成后 国家审计制度 关注支出的合法性与合规性 凯恩斯革命后 关注支出的效率性和效力性 20世纪中后期 新公共管理运动 关注政府公共活动的绩效管理 美国的实践 英国的实践 澳大利亚的实践 加拿大的实践 8 各国的实践 美国的绩效评价实践开始于1979年美国国家管理和预算办公室制定的 关于行政部门管理改革和绩效评价工作 目的是提高政府的公共行政效能 优化公共支出的使用效益 1993年美国第103局国会上颁布了 政府绩效与结果法案 目的是要求各部门设定绩效目标 并在活动完成后对绩效目标和实际的实施结果进行年度评价 美国的实践 提高公共政策的有效性 9 英国的实践 财务管理新举措1982 1979年撒切尔夫人所推行的政府改革计 政府部门树立 绩效意识 1985年 政府宣布 所有政策议案只要涉及到资金问题都必须向议会提交提案的目标及实现目标需要投入的成本 提案实施后提交实施结果评价报告 90年代 布莱尔 现代化政府白皮书 建立高质量 高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系 与美国不同 英国所进行的绩效评价包括对中央政府各部门的评价 对地方政府的评价 对基层单位的评价以及对具体项目的评价 10 澳大利亚的实践 澳大利亚的绩效评价最早开始于1983年政府发表的 改革澳大利亚公共服务白皮书 但真正的落实到实践还是在1987年 要求各公共部门对执行中的项目作3年滚动评价计划提交财政部 要求每3 5年对每个支出项目进行绩效评价 并将评价结果公布于众以接受社会监督 评价内容 目标的确定是否实现 可行 绩效指标的确定是否真实 是否能客观的衡量和反映目标 实施结果与目标的对比 具体项目的投入产出比 11 加拿大的实践 1977年政府发布的 绩效评价政策 规定 绩效评价工作应成为每个公共部门进行日常管理的重要组成部分 并明确指出绩效评价工作由各部的副部长负责 1981年 绩效评价工作指南 和 联邦部门和组织项目评价准则 1989年 联邦政府和部门绩效评价的工作标准 通过这些制度性的工作指南加政府建立了较为正常化 制度化和规范化的绩效评价工作标准 1994年 由内阁财政委员会委员长办公室发布了 绩效检查条例 2000年 对绩效评价工作的研究 12 三 我国财政支出绩效评价的背景 如何缓解公共部门的收支矛盾 降低财政的债务风险 已成为当前我国公共支出管理中最突出的问题 关注政府公共支出的合规性和有效性审计风暴与绩效审计 13 四 财政支出绩效评价的原则与方法 全面性与特殊性相结合 定量和定性相结合 原则性与灵活性相结合 统一性和差别性相结合 原则1 原则2 原则4 原则3 评价原则 14 财政支出绩效评价方法 15 五 财政支出绩效评价指标体系的构建 过程类指标 投入类指标 产出与效果类指标 质量 效率 体系结构 16 财政支出绩效评价指标体系 17 六 财政支出绩效评价的组织实施 财政支出绩效评价的组织实施 是执行财政支出绩效评价任务的机构 人员根据评价工作流程和目标 制定具体方案并开展工作 在保证评价质量的基础上完成总体的绩效评价工作 建立绩效评价工作的组织体系 确定财政支出绩效评价的工作目标 建立财政支出绩效评价的规章制度 具体流程见下图 18 财政支出绩效评价组织实施流程图 19 七 我国财政支出绩效评价的实践 在政府的工作报告中 经济效益 的概念首次得到了采用 党的十二大文件中有明确提出要提高政府支出的经济效益 广东省的实践湖北省的实践 绩效预算推广年 部门预算的推广 1981年 2005年 1982年 20世纪后期 2003年 绩效 20 AHP方法绍介 即AnalyticHierarchyProcess 又称层次分析法 是由美国著名运筹学家 匹兹堡大学教授Saaty于20世纪80年代创立的 这是一种定性和定量相结合的 系统化的 层次化的分析方法 是一种用于可处理复杂的社会 政治 经济 技术等方面决策问题的分析方法 尤其对于多目标 多方案的决策 这种方法可以有效进行处理 由于它在处理复杂问题上的实用性和有效性 很快就在世界范围内得到普遍重视和广泛应用 其应用遍及经济计划和管理 教育 医疗 环境等领域 涉及决策 评价 分析 预测等多种问题 21 基本原理 根据人的思维规律 面对复杂的选择问题 将问题分解成各个组成因素 再将这些因素按支配关系分组形成递阶层次结构 通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性 然后综合决策者的判断 确定决策方案相对重要性的总的排序 从而作出选择和判断 这 思维过程的关键是层次的划分 权重的确定和排序的并合规则 22 主要特点 1 面对具有层次结构的整体问题综合评价 采取逐层分解 变为多个单准则评价问题 在多个单准则评价的基础上进行综合 2 为解决定性因素的处理及可比性问题 Saaty建议 以 重要性 比较作为统一的处理格式 并将比较结果按重要程度以1 9级进行量化标度 3 检验与调整比较链上的传递性 即检验一致性的可接受程度 4 对汇集全部比较信息的矩阵集 使用线性代数理论与方法加以处理 挖掘出深层的 实质性的综合信息 作为决策支持 23 基本步骤 1 将决策问题分解为几个层次 最上层为目标层 最下为具体指标层 中间层为准则层 即决策要考虑的各种准则 2 通过相互比较来确定各个准则对于目标的权重及各方案对于每一准则的权重 这些权重在人的思维过程中通常是定性的 而在层次分析法中则要给出得到权重的定量方法 3 将方案层对准则层的权重及准则对目标层的权重进行综合 最终确定方案层对目标层的权重 在层次分析法中要给出进行综合的计算方法 最后给出决策结果 24 具体步骤 首先 建立树状递阶层次结构模型 一般表现为评估指标体系 其次 确立思维判断定量化的标度 在同一层次两个因素互相比较时 考虑到专家对若干指标直接评价权重的困难 根据心理学家提出的 人区分信息等级的极限能力为7 2 的研究结论 AHP方法在对指标的相对重要程度进行测量时 引入了九分位的相对重要的比例标度 构成一个判断矩阵A 矩阵A中各元素Bij表示横行指标Bi对各列指标Bj的相对重要程度的两两比较值 B为A的下一级指标 九分位标度如下 25 层次分析法比例标度表 26 第三 构造判断矩阵 运用两两比较方法 对各相关元素进行两两比较评分 根据中间层的若干指标 可得到若干两两比较判断矩阵 判断矩阵A是一个正交矩阵 每次判断时 只需要作n n 1 2次比较即可 第四 计算各判断矩阵的特征向量 关于判断矩阵权重计算的方法有两种 即几何平均法 根法 和规范列平均法 和法 计算结果经归一化处理后即为下级各要素对上级某要素的权重 第五 关于判断矩阵权重计算的方法有两种 即几何平均法 根法 和规范列平均法 和法 计算结果经归一化处理后即为下级各要素对上级某要素的权重 27 AHP权重确定方法应用实例 以某企业研发部经理的绩效考评指标体系权重设计为例 该企业实施差异化战略 通过不断开发新产品来取得竞争优势 研发部是其最重要的核心部门 研发经理的绩效指标体系递阶层次结构如下 28 某企业研发部经理绩效指标体系递阶层次结构 29 由于该企业终极目标是追求竞争优势 研发经理首要能力应该是工作能力 工作主要通过新产品的技术含量和新产品所创造的效益来体现 有鉴于此 经征求专家意见后 采用主观判断法 构造出指标层B相对于目标层A的判断矩阵 层次分析法目标层A的判断表 记 30 采用规范平均法来计算矩阵的权向量W和一致性指标CI 1 将的各个列向量先归一化 再平均 即为W的近似值 具体地 2 W 0 320 0 792 1 948 T 则最大特征值 31 3 计算一致性指标又当n 3时 随机性指标RI为0 58 则相对一致性指标CR为 由计算认为的不一致性可以接受 即A是相容的根据企业战略定位 结合目前市场竞争态势 以往考核实践 在反复征求部分专家及研发部员工的意见基础上 考虑到所构造矩阵的相容性 给出二级指标层C相对于三级指标层B的判断矩阵 并计算Cj相对于Bi的权重 结果如下 32 a 层次分析法指标层B1的判断及计算表 b 层次分析法指标层B2的判断及计算表 33 c 层次分析法指标层B3的判断及计算表 34 由一致性检验结果知 上面三个矩阵均具有相容性 下面计算Cj在A中的比重 结果见下表 该表运用层次分析法的某企业研发部经理绩效指标权重体系计算结果表 35