《行政管理学》教案(高教版).doc

行政管理学教案第一章 绪论行政管理学，又称行政学、公共行政学，是一门研究国家行政管理活动及其规律的学科。第一节 行政管理学的研究对象及主要内容一、 行政的涵义其英文名称为Public Administration或简称Administration，来自拉丁文的Administratre。国内外学者对行政涵义的解释和分析1、从三权分立的角度来看：（法国）孟德斯鸠：立法、行政、司法2、从政治与行政的分离及不同功能的角度古德诺 美国政治与行政明确提出政治与行政两分法3、从管理功能的角度（美国）怀特行政学导论:行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调、和控制。（美国）费富纳行政学：行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。4、从综合的角度，全面概述行政（台湾）吴挽澜行政学新论：行政是化政令为具体行为的一种过程。5、科学理解行政的含义 行政与国家：主体是国家行政机关及其工作人员，客体是国家事务，基础是国家权力。 行政与管理：国家行政机关对国家各种事务所进行的管理。 行政与法律：凭借国家法定权利，依法管理国家事务。行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。二、行政管理学的研究对象1、政府内部事务管理，完善国家组织，维护和发展国家利益，经济、文化、教育、科技、卫生等社会事务，具有广泛性、复杂性、综合性。2、行政管理学的研究对象是行政现象，它是研究行政现象和行政过程内在的本质联系的科学。三、行政管理学的主要内容（美国）怀特行政学导论:1、行政管理的权力主体：这是一个从权力到职能到组织到领导的有机系统。2、行政管理的过程和内容：包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节。3、行政效率和行政改革：提高效率是出发点和归宿，推行行政改革是途径。第二节 行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生1、起源于美国，产生于19世纪末20世纪初自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。2、作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗威尔逊的行政学之研究（ 1887年）一文。该文被认为标志着行政学的发端。3、怀特（美国）行政学导论标志着公共行政学的产生。二、行政管理学发展的几个阶段第一，科学管理时期。行政管理学的形成阶段，深受泰罗倡导的科学管理理论的影响。第二，行为科学时期。行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。1、霍桑实验2、巴纳德第一，运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。第二，非正式组织理论。非正式组织是没有结构的、不定型的、往往也不能自觉地认识到共同目的的，而是在共同工作中形成的一定的态度、习惯和规范。非正式组织对正式组织起着三种作用：从事正式组织难以或者不宜沟通的信息和意见。通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结。可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。可以增强组织功能和使组织更有效率。第三，权威接受论。第四，组织平衡理论。贡献和满足3、西蒙最突出的贡献是把决策的概念引入行政管理。第三，现代化管理时期或管理科学时期新公共行政学提出，要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原理，作为行政活动的一项基本准则。新公共行政学的责任推动旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革。主张对传统的官僚组织理论进行重大变革和改造。他们强调行政组织形态的复杂因素与变迁，主张在各种组织的密切关系中，在经常变化的行政环境中，去重新认识和研究行政组织的功能和运作，力求建立一个有活力的、有凝聚力的、有效实现目标的组织整体。用以市场竞争驱动的“合同管理”取代官僚制管理，是新公共行政理论在公共管理模式上的重要追求。三、中国行政管理学的发展1980年12月，中国政治学会成立。1988年10月，中国行政管理学会成立。1993年10月1日，国家公务员制度在全国正式推行。第三节 学习行政管理学的意义、原则和方法一、学习行政管理学的意义1、加强行政管理科学的研究和学习，有助于我们掌握现代行政活动规律，正确行使国家的管理职能，有力推动社会经济文化的发展。2、有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制的改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的开展。3、有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好的推动社会主义现代化建设的发展。4.有助于增强现代行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。二、学习行政管理学的指导原则1、坚持科学理论的指导2、必须立足中国的国情，直接面向中国改革与建设的实际，着力为中国的改革与建设事业服务。3、必须以科学的态度广泛吸取各国先进的理论和经验4、必须用发展的观点来对待这门科学三、学习研究行政管理学的方法1、理论和实际相结合的研究方法2、比较研究方法3、系统研究方法4.综合研究方法5.案例分析方法“帕金森定律”。为英国学者帕金森1957年在帕金森定律一组织病态之研究一书中提出。”作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。行政首长多喜欢以增加用人，来显示出自己的权势，而不管实际工作中是否需要如此众多的人，而所有的工作是人员相互制造出来的，对机关事务本身并无需要，如此，人员日益庞大。机关的年代愈久，职员的素质愈低。因为首长不喜欢用比自己才能高的人，以免造成职务上的竞争。机关开会的时间长短，与议题的重要性成反比例，因为小事无关痛痒，大家皆懂，放纷纷发言，遇到大事，大家则噤若寒蝉。机关采用委员会制，委员愈多，愈不负责任。机关的行政效率日趋低落，但外表的建筑及设备则日趋豪华与壮丽。机关可用之钱尽量花完，若用不完，下年的预算必被减少。 “彼德原理”由美国教育学家、心理学家、管理学家彼德于1960年首次公开发表，1969年在彼德原理一书中系统提出。 “彼德原理”的经典表述是：“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。”这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。彼德原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；第二章 行政权力第一节 行政权力的内涵一、行政权力的产生与发展1、行政权力是国家政权的组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家职能的一种强制力量。主要包括三方面：行政权力是统治阶级的管理工具，是国家政权的重要组成部分。由权力主体依法行使行政权力，实施各种行为。目的是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务。行政权力是合法的强制力量，常以行政法规、政策、计划、决议、命令等作为表现形式，通过政府指挥命令系统而实现。二、 行政权力的来源、性质及特点现代法治国家，行政权力运行的基本前提：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究（一）现代行政权力的来源1、宪法、法律和法规是主要来源2、惯例裁决是自由裁量权的重要形式3、授权是行政权力的重要来源4、法理是推量裁决的基本依据（二）行政权力的性质和特点1、行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现。2、我国是人民民主专政的社会主义国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实质是为人民、为社会服务，国家行政机关及其工作人员是人民的、社会的公仆。服务性派生性统一性权威性（三）行政权利运行的基本原则行政权力的运用和行政权利系统的运行，必须充分反映广大人民群众的意愿和要求，以政策为依据，以法律和法规为准绳，以国家和社会公共服务为目的。1、以民意为基础2、以政策为依据3、以法律为准绳三、 行政权利的功能及分类（一）行政权利的基本功能1、管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序。2、组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利。3、维护国家主权和领土完整，提升国家的国际地位，为人类发展作贡献。4、存在积极与消极作用。（二）行政权力的分类1、行政性立法权2、行政性管理权3、行政性决定权（三）行政权力与行政管理过程行政权力贯穿于行政管理过程始终1、体现为行政组织的权威2、在人事行政管理过程中体现为人事决定权3、在财务管理过程中体现为财政和财务决定权4、在机关行政事务过程中体现为行政事务处理权第二节 行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式（一）行政体制的内涵及特点行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的组合体。行政权力决定行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分行政权力和行政体制的的关系及其变革取决于国家行政环境状况，尤其是政治体制状况。（二）行政体制的基本形式1、集权制2、分权制3、均权制无论何种政治制度，至少有三种公务必须由中央政府执行，一是国防，二是外交，三是币值。二、行政权力的集中与分散（一）集权制行政体制的利弊（二）分权制行政体制的利弊（三）集权与分权的模糊选择（四）社会主义国家为集权制和分权制创造条件三、我国行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因1、政治：政治、经济、文化、和社会事务等由执政党一元化领导2、经济：计划经济与市场经济3、文化意识及社会传统：（二）我国行政体制改革的进程第三节 行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征（一）行政责任的涵义：1、广义的行政责任指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责，进而向人民负责的活动。 政治责任：行政权力运行过程中，各级政府首长及其他政府组成人员对政策指导负有重大责任，例如内阁制，议行合一制。 法律责任：国家公务员在执行公务，行使行政权力过程中要依法行行政责任 政，公正无私 行政职责：公务员法规定执行公务，履行职责时要克己奉公，尽职尽责。 道德责任：国家公务员是人民的公仆，要洁身自爱，廉洁自律，率先垂范，树立良好的职业风范和个人形象。2、狭义的行政责任指行政法学意义上的“行政责任”，习惯于把行政责任理解为违法行为在行政上应承担的法律后果。（二）行政责任的基本特征1、不可推卸性2、法律的规定性（三）行政责任的分类1、按产生原因分类：职位：职权范围内能做与不能做法律：承担违反行政管理法或有关规定2、以承担行政责任主体分类：一般行政责任专门行政责任3、以行政责任的不同作用为标准分类：程序性行政责任实体性行政责任二、行政责任与行政处罚1、国家公务员行政责任的产生和后果来自两方面：一是基于任职而依法担负的行政责任；二是因实施违法失职行为而产生的行政责任。2、基于任职而依法担负的行政责任取决于人事制度、公务员思想觉悟水平、职业道德和责任心。3、因实施违法失职行为的构成条件：一是行为的违法性和社会危害性；二是行为人主观上必须有过错。处理结果是接受行政处分或行政处罚。三、行政权力及对行政权力的监督（一）监督行政权力的意义和作用建立灵活高效的权力制约机制，强化对行政权力的监督，遏制腐败现象的滋生。（二）行政权力监督的涵义及特点1、政治监督2、行政监督3、法律监督4、社会监督第三章 行政职能第一节 行政职能概述一、行政职能的涵义和特点1、行政职能亦即政府职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理所承担的职责和任务。它反映政府管理活动的内容和基本方向，决定政府的规模和管理方式。2、行政功能指行政组织系统在整个政治体系结构中发挥的作用3、行政职能的特点：政治性、社会性动态性、相对稳定性多样性、整体性二、行政职能的类型（一）按国家性质分类1、奴隶制国家：统治与被统治2、封建制国家：为封建地主阶级服务3、资本主义国家：维护资产阶级的政治统治为根本目的4、社会主义国家：职能相同，却有质的差别。（二）按作用领域分类1、政治职能：保卫、专政、民主2、经济职能：依靠市场、发挥市场机制及经济杠杆3、文化职能：思政教育、科教文卫、体育、新闻出版、广播电视4、社会职能：改善、保障人民物质文化生活的事业和措施（三）按作用的过程、方式分类1、计划2、组织3、协调4、控制（四）按作用性质分类1、 统治性职能：体现阶级性2、 保卫职能：对内、对外3、 管理职能：对经济、文化教育、环保、财政、民政、民族事务使用经济手段、法律手段、行政手段、思想教育手段、纪律手段4、 服务性职能：各种社会服务工作（五）按作用手段分类1、立法职能：针对专门领域制定法律、法规2、行政职能：合法推行政令，对社会事务进行有效管理3、司法职能：执法监督、法律法规的实施三、行政职能的意义1、认识行政管理的前提2、建立国家政府行政机构的主要依据3、反映行政机构的性质和运行方向4、职能的转变是改革及行政活动方式的前提5、划分和确定政府职权的基础和依据6、职能的实施状况是行政管理效能的体现7、是科学组织管理过程的重要依据行政管理的运行和改革依靠行政职能第二节 行政职能体系及其影响因素一、行政职能体系（一）行政职能体系的结构1、外结构：政治职能、经济职能、社会职能、文化职能与计划、组织、协调和控制等程序性职能2、内结构：实质是行政权力在纵向、横向的内部分配。体系涉及纵向层次的多样化、横向涉及范围的扩大化，考察和研究行政职能的内在结构，可以从总体上把握行政职能的总体配置情况。（二）行政管理的基本职能1、政治职能：保卫、专政、民主2、经济职能：依靠市场、发挥市场机制及经济杠杆，利用行政方法、经济方法、法律方法管理经济。3、文化职能：思政教育、科教文卫、体育、新闻出版、广播电视4、社会职能：改善、保障人民物质文化生活的事业和措施，除政治、经济、文化职能以外政府所具有的管理社会生活领域中公共事务的职能。（三）行政管理的程序性职能1、政府部门在从事行政管理活动时为履行一定的行政程序所体现出来的职能就是行政管理的程序性职能。2、行政程序是为完成行政工作和处理行政事务而必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程。3、古立克（美国）：管理七职能：规划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算二、行政职能体系的影响因素阿尔蒙德（1911 ）Almond，Gabriel Abraham；美国政治学家。结构功能主义的创立者。指出：“体系是直各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限。”（一）国家的阶级本质：国家的阶级本质决定行政职能的性质和作用方向。（二）社会经济发展水平：是行政职能体系的基础；提供物质条件和外部动力（三）一国特定的政治文化：1、传统文化意识，“大一统”思想。2、几千年来的封建统治（吏、户、礼、兵、刑、工）3、长期形成的政治理念（四）行政主体的认识水平和管理水平：行政主体的认识水平和管理水平第三节 行政职能的转变一、行政职能的发展趋势（一）行政职能的内容日趋丰富和多样化行政的政治职能逐渐弱化，而行政的经济职能、文化职能、社会职能日益强化，以政治职能为主的传统形态，正在被职能并重的状态所代替。（二）行政职能日益分化和专业化1、横向分化：职能由单一化转变为多元化2、纵向分化：借助多个层次行政主体的协调与配合完成各种职能（三）行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能统治阶级的统治地位相对稳固后，人们对物质生活和精神生活的追求所导致的社会矛盾归属人民内部矛盾，更多的要借助于社会管理职能来解决。二、我国行政职能的转变行政职能的转变是指政府的行为方向和基本任务的转变，包含以下意思：1、主要是行政的经济、文化、社会职能的转变2、行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程，其他职能不消失3、行政职能内涵由简单转向复杂4、职能行使方式由政治性、行政性、直接性向经济性、法律性、间接性转变的过程5、行政管理权限由“无限政府”向“有限政府”转变6、是行政能力提高的过程（一）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律1、行政职能是在政府和行政环境的互动过程中产生的，行政环境决定、制约和影响着行政职能2、行政环境即行政生态，是指政府行政组织在履行行政职能过程中所依托的外部环境，包括政治、经济、文化等多重因素。3、行政环境发展变化与社会生产力的发展密不可分，其普遍性决定行政职能转变的普遍性。4、行政职能转变包括外结构和内结构，外结构的转变即政府行政管理与环境之间关系的重大调整，内结构的转变即行政体系内部的重新分解、转移与合并。两者不是相互独立，而是相互相互作用、密切相关的。（二）我国行政职能转变的意义和依据1、转变行政职能就是要改变以往政府管得太多和太“死”的局面，按照市场经济体制的客观要求重新界定政府公共生活领域中的地位和作用，减轻政府负担，提高政府行政管理活动的科学化和民主化水平，建立高效、廉洁、透明的政府职能体系。2、行政职能转变的依据：社会主要矛盾的转变使国家和政府的工作重心发生转移从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要加入WTO，对行政职能的重新思考和定位（三）我国行政职能转变的目标、内容和途径1、转变目标：按照市场经济体制要求，将行政职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务调整行政组织结构，强化宏观调控部门，调整减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，培养发展中介组织按权责统一原则，调整部门职责权限，明确部门职能分工依法治国、依法行政，加强行政职能法制建设2、转变内容：按照市场经济发展要求，进一步明确政府职能定位按照权责一致原则，理顺政府部门内部职能分工坚决依法治政，从严治政改革和简化行政审批制度加快政府管理的信息化建设3、转变途径：继续发展和完善社会主义市场经济体制进一步推动政治体制改革政企分开是实现行政职能转变的根本途径培育社会公众的自我管理意识第四章 行政组织第一节 行政组织概述一、行政组织的涵义1、行政组织是指国家为推行政务依法组建的行政机构体系。2、理解要点：行政组织是行政权力物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体国家行政组织是依照法律程序组建和变更（国家预防腐败局）行政组织是人员、职位、单位、部门等复合而成有机整体设置、组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务二、行政组织的基本特征（一）行政组织的一般特征政治性公共性系统性权威性（二）行政组织的比较特征与政党组织相比，具有国家强制性与国家权力机关相比，具有不同的职能和“派生性”、“执行性”、“垂直性”与司法机关相比，主要是性质和职能的差异三、行政组织的分类及其构成要素（一）行政组织的分类1、宏观上分类联邦制：联邦政府行政机关、中间（州或加盟共和国）政府行政机关和地方政府行政机关单一制：中央国家行政机关、地方国家行政机关2、微观上分类作为政府机关，主要由领导机关或首脑机关、职能机关或部门机关、辅助机关（含办公机关、办事机关和服务机关）、咨询机关和派出机关等构成。领导机关：中央和地方各级人民政府的行政首脑机关职能机关：指各级政府中负责管理某一专门行政事务的执行机构辅助机关：指中央和地方各级政府内部为行政组织提供辅助性工作服务的机构，包括政务性、事务性、专业性和综合性的辅助机关咨询机关：指为政府出谋划策，提供政策方案、政策规划的机构派出机关：指一级政府机关根据行政管理的需要，在其管辖区域内设立的代表机构（二）行政组织的构成要素行政职位、行政人员和行政资源构成行政组织的三大结构要素。单位是行政组织中职位、人员和行政资源等因素的有机组合，并由组织中的具体工作岗位和依照一定的法规、制度和程序组成的组织实体。1、行政职位是行政组织的最基本的结构要素，由职务、职责和职权等复合而成。2、行政人员或公务员是行政组织中具有主观意志、主观能动性和最积极、活跃的因素。3、行政资源是信息、经费、物材等物质因素的总和，是行政管理的物质基础。(豪华办公楼)第二节 行政组织体制一、行政组织体制及其在我国的历史发展行政组织体制是指一级政府部门内部的领导关系和组织机构方式，是行政组织内部各要素、各单位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现。行政组织体制是各国优良行政传统和管理经验的结晶。1、19491954年采取委员会制的政务院2、1954年宪法确立“部长会议制组织体制”，“政务院”改称“国务院”。3、1982年宪法确立“总理负责制”二、行政组织体制的类型（一）首长制与委员会制（二）层级制与职能制（三）集权制与分权制第三节 行政组织理论与行政组织原则一、西方国家行政组织理论与行政组织原则1、古典与新古典行政组织理论与组织原则“古典行政组织理论”以行政法学理论和经营管理理论为基础“新古典行政组织理论”与美国行政学的发展密切相关2、现代组织理论与组织原则二、马克思主义行政组织理论1、马克思、恩格斯的行政组织理论观点：基于巴黎公社经验，提出无产阶级政府组织的基本框架和基本原则。2、列宁的行政组织理论观点3、中国共产党在革命和建设时期的行政组织理论观点在革命战争中提出丰富的组织理论运用马列主义行政组织理论指导政权建设和经济、文化建设，创立有特色的国家行政组织理论三、我国行政组织原则行政组织原则是行政机构设置、调整、废止、建设和管理的理论依据，是行政机构改革的理论指南。1、法治行政原则2、职能目标原则3、精干效能原则4、管理幅度与层次适度原则5、职、责、权一致原则6、稳定性与适应性相结合原则第四节 行政组织改革与编制管理的法制化一、行政组织改革是现代政府的一项经常性工作可以防止机构改革带来的冲突和代价，保持政府行为的持续性、有效性和政府活力可以促进依法改革进程，有效地避免人为性、随机性促进建立咨询调研机构，有效地推行机构改革计划二、行政编制管理的法制化1、行政编制管理法制化的理论前提价值前提：马克思主义政治理论和我国行政管理实践事实前提：行政编制管理中由于权威性不足和管理不善，存在编制管理失控现象法律前提：行政编制立法2、行政编制管理法制化的实践依据环境因素：指行政组织系统所处的外部社会环境和内部组织环境状况。外部社会环境指政治、经济、文化、社会生活方式及行政事务社会化；内部环境指行政人员素质、办公手段的现代化程度、行政管理制度化程度、行政文化状况等职能因素：政府职能是划分政府部门、机构设置、确定人员编制的普遍方法管辖范围因素：包括区域范围和业务范围 人口与财政因素第五章 行政领导第一节 行政领导概述一、领导的涵义及构成要素1、领导的涵义（说文解字）领导不同于一般的管理，而是一种能影响别人去完成或者实现一定目标的管理活动。（美国）余克领导学：a领导是个人引导群体活动以达到共同目标的行为b领导是施于某一情境的人际影响力，通过沟通来达成特定目标c领导是创造和维持期望的与互动的结构d领导是人与人的互动，其中一人以某种方式提供某种情报，使另一人深信他若照做时成果会更好e领导是一种特殊的权力关系f领导是某甲的行动改变某乙的行为的影响历程而某乙认为这种影响是合法的，其改变的行为符合个人的目标g领导是超过例行组织指引的机械式服从的影响力领导活动的本质、特点受社会生产方式和社会关系决定，具有社会性和历史性，在不同的社会形态中，领导活动的本质、特点、目的各不相同2、领导的构成要素领导是组织者、指挥者和被组织者、被指挥者共同活动的过程领导者必须尊重和依靠被领导者，一方面把被领导者的行动纳入所需要的轨道，另一方面又为要被领导者发挥创造性、完成自己职责提供必要的劳动和生活条件二、行政领导的涵义和主要特征1、行政领导的涵义：行政领导是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动。2、行政领导的特征行政领导不同于一般的行政管理活动，是组织、指挥被领导者为实现行政领导提出的目标、任务而协同努力的一种活动。统一性、直接性、时效性执行性第二节 行政领导的基本职能我国领导科学的理论在论述领导者的职责时，着重指出领导者的职责有：规划目标、制定规范、合理用人；计划决策、组织协调、指导激励、放权考核；调查了解情况，制定方针、路线和政策；培养、挑选、使用干部；组织和动员群众实现预定的意图和决定；进行思想政治教育等。一、决策职能 决策指行政机关和行政领导为执行党和国家权力机关的决定、规定、任务，结合本地区的实际情况，确定本地区的发展目标并拟定实现这些发展目标的实施方案行政机关级别和行政领导者职位越高，其行政决策的范围就越大，对决策所负责任也越大决策活动的科学性、民主性要求领导者做到：目标明确；有预见性；遵循科学决策程序；发扬民主，听取群众、行政人员、专家学者意见；统筹兼顾。二、计划职能制定计划，可以使整个组织目标正确并集中，为组织提供考核、检查工作的标准。制定计划的原则：制定具有可行性、符合实际的计划；计划要考虑周全，统筹细致、缜密细致；要有弹性，可根据实际进行修改。三、组织职能组织建设包括：合理设置机构，科学定编；制定科学可行的规章制度；选用人才，人尽其用。机构设置、人员编制要精干、合理、高效，明确职责、合理分工、协调一致。完善制度，有章可循，有规可蹈。选用人才要注意：全面考察人的素质，不求全责备；知人善任，注意整体组合要求，选择各类人才组成整体四、协调职能行政协调是调整行政管理系统内部和外部各方面关系，明确职、责、权范围，使各部门各方面紧密合作，互相配合，和谐运转，发挥整体行政功能，实现行政目标的行为。行政协调的内容：各种决定的协调，即决策工作协调；各种活动协调，做到一致行动，有效执行政策。行政协调的范围：机关内部部门间与部门成员间协调；上下级机关间协调；机关与各协作单位间协调。行政协调的方式：正式的沟通，如指示、命令、意见、报告、请示、申述、简报、会议等；非正式沟通，如交谈、聚会、宴请等五、控制职能行政控制是通过调节、纠正等措施将行政体系的运行纳入完成行政目标、行政计划的轨道，使行政机关和行政人员的行为符合行政目标要求的活动。六、监督职能行政监督的根本目的、基本职能是通过对国家行政管理活动和行政管理人员的行为的监督，控制行政活动的过程，改善行政管理，提高行政效率，维护国家法律和人民的利益行政监督的内容：监督行政人员及下级政府对计划、目标、任务的执行情况；政府的计划、目标、任务是否符合实际情况及进行修改；对行政管理活动提出改进意见，促进提高行政工作效率；检查、考核行政人员工作实绩，做出科学评价第三节 行政领导的方式、方法和艺术一、行政领导方式行政领导方式是行政领导者从事行政领导必须遵循的比较稳定的领导模式。1、 按运用行政权力的方式专断式领导方式民主式领导方式放任式领导方式2、 按对行政权力控制分类集权式领导方式分权式领导方式均权式领导方式3、 按指导工作重点分类 重人式领导方式重事式领导方式人事并重式领导方式二、行政领导方法领导方法是领导者从事领导活动的方式。1、 群众路线法：团结群众，依靠群众2、 调查研究法：深入基层，了解实际，克服官僚主义3、 矛盾分析法：正确认识事物本质，进一步解决矛盾4、 现代科学方法：系统论、信息论、方法论 三、行政领导艺术领导艺术是领导者为了有效地实现领导目标而灵活运用的各种领导技巧、手段和方法。1、 处理事的艺术2、 领导人的艺术3、 掌握时间的艺术第四节 行政领导者的素质及群体结构一、行政领导者的基本素质领导者的重要职责要求行政领导者应该具有良好的素质，在政治思想、基础知识、专业知识、领导能力、组织能力、道德品质等方面都应是优秀者。1、 思想素质和政治素质领导者的政治素质、思想素质是指干部的“德”，即在政治方向、政治立场、政治品德、思想作风和工作作风方面的表现。2、 业务素质领导者的业务素质，即干部的“才”，是指领导者的专业化、知识化，具有真才实学、能够开创新局面的组织领导才能和管理才能。3、 其他素质领导者还必须具备健康的体魄和较好的气质，具有坚强的意志，充满活力和富有创造力。同时，需有平易近人、广交朋友、风趣幽默、胸襟开阔、豁达大度等风格和优点。4、 组织领导能力和管理能力 计划和决策能力组织、协调和指挥能力创造能力应变能力处理人际关系能力二、行政领导班子的合理结构我国实行民主制基础上的行政首长负责制的行政领导体制。领导班子的结构是指行政领导成员的结合方式，强有力的行政领导班子要求在年龄、知识、业务、能力、性格等方面有合理结构，从而使整体功能得到充分发挥，成为高水平、高效率的行政领导班子。1、 具有丰富全面的知识结构：2、 具有较高的专业知识结构3、 具有较强的能力结构4、 具有合理的年龄结构 5、具有良好的气质结构第六章 行政决策第一节 行政决策概述一、行政决策的涵义1、决策指人们根据对客观规律的认识，为一定是行为确定目标、制定并选择行动方案的过程。2、行政决策是指具有行政决策权的机关或个人依据国家的法律，为了国家和公众的利益，有效地推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的过程。3、决策包括经济决策、政治决策、社会决策、文化决策、教育决策、科技决策、行政决策等。4、最早提出“决策”概念是美国著名管理学家巴纳德；美国著名管理学家赫伯特A西蒙在公共行政一书将决策理论引入行政学研究。二、行政决策的特点1、 共性：活动主体是人以客观规律为基础决策是一个过程2、 特点：行政决策主体是国家行政机关及工作人员行政决策内容广泛行政决策的根本目的是公众利益三、行政决策的类型1、经验决策和科学决策经验决策是根据决策者个人的思想水平、认识能力和工作经验进行决策科学决策是指以现代化科学技术为基础，按照科学程序，采用现代决策技术进行决策经验决策和科学决策两者有本质的区别2、程序化决策和非程序化决策程序化决策又叫常规决策，指在行政管理过程中对重复出现的行政问题所进行的决策非程序决策又称非常规决策，指在行政管理中对非重复出现的行政问题所进行的决策四、行政决策在行政管理中的地位行政决策是行政管理过程中的一个重要环节，并贯穿于行政管理过程的始终行政决策的正确与否，关系到行政管理的成败，关系到党和国家的兴亡和人民的利益、命运。第二节 行政决策模式与体制 一、行政决策模式1、 理性决策模式（科学决策模式） 遵循严格的程序：发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案运用科学方法理性分析的决策过程2、 满意决策模式（有限理性决策模式）赫伯特A西蒙 认为理性分析有其必要性，也有其局限性用满意原则代替最优原则3、渐进决策模式由查尔斯E林德布洛提出，认为决策过程是一个通过缓慢地进展小心地改变现实的过程，一切决策都是在原有基础上修补而成渐进决策只适宜于比较安定和变化不大的社会环境，对要以往政策实行修改并根本改变政策时具有保守性4、综视决策模式由阿米泰埃特尼奥提出，试图克服决策模式和渐进决策模式的缺点，既考虑带根本性的决策，又考虑渐进决策主张在决策过程中采用科学的分析方法，考虑到决策分析的时间及资源的有限性二、行政决策体制行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，构成现代行政决策体制。行政决策体制运行的情况，是顺利进行行政决策过程的保证。1、行政决策中枢系统：现代行政决策组织体制中，行使决策权的核心集团。领导、协调、控制整个决策过程确认决策问题和决策目标，组织评估决策方案最终抉择方案2、行政咨询系统：是为行政决策服务的辅助机构，由各专业科学研究机构和政策研究机构及人员组成。辅助性相对独立性咨询系统的任务：发现并提出问题，引起注意；拟订决策方案；协助中枢系统对决策方案进行评估论证。3、行政信息系统：收集和加工处理各类行政信息，为决策中枢系统和咨询系统服务。三、行政决策的科学化、民主化1、决策的科学化是现代社会发展和科学技术发展的客观要求。2、行政决策的民主化，关键在于扩大行政决策过程中的公民参与、提高行政决策的透明度，实行依法决策。第三节 行政决策过程一、行政决策形成：行政决策的形成过程是一个从发现问题到抉择方案的过程。1、发现问题，确定目标2、收集信息，拟定方案3、分析评估，抉择方案二、行政决策实施：决策实施是为实现行政决策目标而进行的行政实践活动，又称为行政执行。1、思想准备和物质准备2、行政组织与行政指挥3、行政沟通与行政协调三、行政决策完善：行政决策过程中要边执行、边修正，使决策方案在实施过程中逐渐完善起来。1、信息反馈2、决策修正3、追踪决策第七章 人事行政第一节 人事行政概述一、人事行政的涵义1、“人事”指人们在社会生活中人与事、人与人之间的关系。人事管理活动是对这种关系的组织、指挥、协调、控制，“用人”与“治事”为活动的重要环节。2、人事行政是指国家人事行政机关通过一系列法律、法规、制度和措施，对行政管理活动中的行政人员与行政事务之间的关系以及行政人员相互之间的关系所实施的一整套管理活动或管理行为。3、人事行政活动的目的是实现行政人员与行政事务的最优结合，保证国家公务队伍的优化、稳定、廉洁、高效，以便更好地行使国家行政权力，提高行政管理的质量和效率，实现政府职能和目标。4、我国的人事政策制度，又称为干部人事制度，分为三大部分：党政干部制度、国有企业人事制度、事业单位人事制度。5、党政干部制度包括党政领导干部制度和党政机关干部人事制度。国家公务员制度是党政机关干部人事制度的重要