调查与决策——《统计基础存在的突出问题与对策建议》.doc

调查与决策统计基础存在的突出问题与对策建议调查与决策统计基础存在的突出问题与对策建议.txt-一人行,必会发情二人行,必会激情三人行,必有奸情就不会被珍惜。真实的女孩不完美，完美的女孩不真实。得之坦然，失之淡然，顺其自然，争其必然。调查与决策统计基础存在的突出问题与对策建议总第175期 调查与决策（内参） 第64期 统计基础存在的突出问题与对策建议 四川省统计局综合处 聂富强 熊建中 倪方平 近年来，各级政府统计部门把加强基层统计基础工作作为一项重点来抓，反映出统计基础仍然是决定统计质量的一个重要问题。省统计局在对四川部分地区的分层次选点调研基础上,进行了一些思考和分析,并对如何加强和完善基层统计基础工作提出了对策建议。 一、基层统计与统计基础的关系 加强基层统计和统计基础工作是近来出现比较频繁的用语，就中国统计改革的逻辑要求而言，理清二者关系十分必要。 对“基层统计”的理解，按照统计法，县级以上地方各级人民政府设立独立的统计机构，表明县统计局为基层统计机构。根据宪法，我国地方人民政府包括省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇等层次，广义的政府统计系统的基层在乡镇一级，或者说企业、住户、机关团体等机构单位构成了基层含义的最低一级。因此，统计的基层是一个可以从不同角度理解的概念，且理解差异也大。将其理解为县、乡两级（或者乡镇、部门与企业）的流行看法从现实看来也许不无道理，但立足点仅仅是政府综合统计系统，至少没有紧紧抓住基层统计工作中核心的东西，用于指导实践则容易导致形式主义。 对“统计基础”的理解，将其限定在“统计工作的基础”方面，也就是开展工作的条件。所谓“人、财、物”是一般的说法，而有人员、有经费、有台账、有电脑、有机构、有制度等就是基础条件的具体化。 以上分析表明，基层统计和统计基础分别从属于主体和客体概念，是一个问题的两个方面。具体到政府统计工作中，加强基层统计就包含了相应的加强统计基础工作的要求，而加强统计基础工作也必然不能脱离对基层统计的加强。而就政府统计的政策层面要求而言，加强统计基层的基础统计工作应该具有相当的重要性和紧迫性。 二、困境与挑战 聚集的“脓包”、“崩溃”的边缘以及“下面真数假算、上面假数真算”等说法也许是对一些统计数据质量的片面观点，但也反映出部分统计数据源头的真实性问题较大，及转轨时期政府统计的微观基础非常薄弱的客观现实。把这些问题放在制度变迁和政府管理体制改革的大背景下来看，则问题的长期性、复杂性和艰难性就更加明显。 首先，基于政府控制能力要求而形成的行政资源的自上而下配置方式是基层统计基础薄弱的根本原因。具体而论，在多级政府架构中，统计资源的分布从中央到地方其优劣程度是依序递减的。这种资源配置方式与政府统计对微观基础的内在依赖要求严重背离，结果必然使宏观数据质量的稳健性缺乏保证。由于统计资源配置的“倒三角”分布与客观统计对象的“正三角”分布之间矛盾的长期性，可以判断：基层统计基础从相对意义上将处于长期薄弱状态。 其次，渐进式改革路径的选择决定了统计资源配置的渐进性质，从总体上看县级以下统计基础面临着绝对薄弱的状况。通过近30年以“分权”为主要特征的渐进式改革，在取得持续经济增长奇迹的同时，也使得中央、省（市、自治区）以及地（市）三级的政府统计工作条件总的说来得到了明显的改善，而县级以下的统计基础则普遍较差。概言之，县级统计任务重、办公条件差、经费缺乏、人员不足；乡镇统计经费没有保证、兼职人员为主且变动非常频繁、统计台帐不健全、电子化程度极低；基层政府统计基础尚且如此，村级和企业的情况就可想而知了。 最后，受地方政府重视程度、经济发展水平、政府体制改革、统计体制安排和统计队伍建设等因素影响，基层统计基础状况在各层级各地区表现出较大的差异性，从而给加强统计基础工作的政策选择带来了极大的困难。地方政府重视的县（区）禀承“一手抓发展，一手抓统计”的理念，能将统计工作上升为政府行为，在经费和人员等方面给予制度保证。这种政府统计地方化的必然结果，就是使数据适合于地方利益的倾向明显，统计基础加强的结果反而可能导致部分数据质量的下降。经济发达的地区，统计基础相对较好，但也普遍面临着市场化、工业化与城镇化过程中统计对象的爆炸式增长和多样性演变，基于提高数据免疫力要求的统计工作量巨大而繁重。以提高行政效率为目标的政府体制改革始终在探索中行进，最后总是要落脚到机构与人员上面，几乎每次改革的结果都导致了对基层统计基础的削弱。酝酿中的以精简为核心的新一轮机构改革将很可能对已经非常脆弱的乡镇统计基础以致命的一击。在以地方政府竞争为主要动力的中国特色经济增长方式影响下，“统一领导，分级负责”的现行统计管理体制已经演变成了“统一领导为虚，分级负责为实”的实际制度安排，“谁出钱就为谁办事”倒是不二的行为准则。统计基础工作抓得好的县（区）似乎一把手都特别“能干”，普遍受到党政领导的“厚爱”，背后的实质是层层目标考核的要求，一句话是数据。而乡镇和大中型企业的统计队伍则普遍面临着知识老化和流动性极大的困难，“内疚与无奈”表现了基层统计人员的心声，统计数据的微观基础已到了十分脆弱的地步。 三、体制改革与政策选择 根据新制度经济学理论，体制与政策均属于制度的范畴。相对而言，政策功能在于短期，体制就明显具有中长期意义。由于体制改革的艰巨性与长期性，应对基层统计基础改善的可能选择就只能求助于政策工具了。近年来，应该说国家统计系统自上而下已经意识到加强基层统计基础建设的迫切性，并在强化领导、开展调研、制定规范化标准、纳入统计工作目标考核、加强与部门和政府的协调、加快信息化建设、评选示范单位、加大执法检查以及培训企业和乡镇统计人员等方面做了大量工作，客观地说，有效果但力度不够，根本原因之一是缺乏从政府职能视角的深刻反思。作为政府统计人，我们认为当前在加强基层统计基础的实践中，各级政府必须在以下方面理清思路，切实有所作为。 第一、统计数据的公共品性质具有很强的相对性，各级政府应该承担基层统计基础建设的相应责任。统计数据是公共品已成共识，而其“准公共”性质尚未引起足够重视。具体而言，站在中央政府角度统计要为全社会服务，站在省级政府角度则又要为各省经济社会发展服务，依此类推。根据事权与责权统一的原则，各级政府必须承担相应责任。当前省级及其以下各级统计经费主要由地方分级承担的制度安排，至少说明了中央政府对责任的“拖欠”，加大中央财政中统计事业经费的投入是解决问题的关键。 第二、加强基层统计基础的关键在于政策的可操作性要强，力度要大。其实核心还是经费如何增加并落实的问题。按经济发展水平和统计对象规模等因素核定基本的统计事业经费，把乡镇级统计经费纳入财政预算，既是改革中的成功经验，也受到基层统计人员广泛认可。 第三、对企业统计基础建设要贯彻分类指导、先易后难的原则。大致来看，对规模（限额、资质）以上企业要将“几有”标准的要求与工商注册、税务登记、贷款审批等政府职能有机结合起来，充分体现统计工作政府化的本质。对大量的小型企业，重点则在于将多种调查方式有机结合，切实建立起科学推算的方法体系。 第四、树立开放统计思想，坚决推进加强部门统计的新思路。应该说四川省在这方面观念比较先进，思路也很清晰，关键是推进与总结。根据中国渐进性改革的逻辑，县级是最好的试验田。比较成功的县已经把大部分属于政府部门统计的事务交给了有关部门，完成了改革的第一步；第二步就是如何全部交出和如何审核数据质量的问题。应该重点关注这次改革，其意义对加强基层统计基础工作不言而喻。 第五、中央政府务必高度重视基层统计基础建设问题，将其作为当前最紧迫的一项任务