中美两国立法公众参与制度之比较.docx

中美两国立法公众参与制度之比较日期：2006-04-26来源： 作者：邓日科字体：大 中 小 内容摘要：上个世纪80年代以降，我国立法工作逐步由过去的官方化、封闭式走向民主化、公开化、效率化和科学化，立法的公众参与有了长足的发展，但仍存在一些未曾消解的弊端和矛盾。通过比较和借鉴美国行政立法公众参与制度，以完善我国的立法公众参与制度。关键词：立法 公众参与 全民讨论 利益一、我国公众参与立法的现状分析上个世纪80年代以降，我国立法迅猛发展，法律体系逐步俱型，社会生活各方面基本做到有法可依。立法工作逐步由过去的官方化、封闭式走向民主化、公开化、效率化和科学化。国家对民主立法进行了初步探索，先后对宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法、合同法等多部法律进行了全民讨论。1996年国务院关于环境保护的若干问题的决定强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法规的行为。”而新修改的环境影响评价法更是对公众参与的程序、责任人都作了明确的规定。国内各级权力机构和地方政府纷纷加强对公民参与立法和涉及国计民生的事项管理的研究。有的省市建立了公开征求意见制度，将法规草案及有关立法说明资料寄发给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者征求他们的意见。有的省市从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法，对法规的科学性、可行性进行研究，提出论证意见，还邀请他们给常委会组成人员及立法工作人员作法制讲座,根据需要举行听证会，邀请有关部门、人员及法学专家参加。于是，全民讨论成了我国公众参与立法的主要形式，其在多年的实践中所体现特点是：第一，从内容看，公布的立法草案事关全国人民的切身利益，有重大影响；第二，从程序看，全民讨论的立法草案，往往首先由法律起草机关拟订，经全国人大常委会决定并公布，在全国范围内征求意见，然后法律起草部门再根据这些意见对法律草案加以修改，提交立法部门讨论通过；第三，征求意见的方式主要有两种：一是自上而下，即由全国人大常委会，专门委员会或国务院有关法律草案起草部门召开由有关部门及法律专家参加的座谈会，同时利用从中央到地方的组织系统召开类似的座谈会，征求各地的意见和建议；二是自下而上，群众可以直接将对法律草案的意见寄给有关部门。1 参考朱景文：关于立法的公众参与的几个问题，浙江社会科学2000年第一期。何华辉教授早在1988年就已经提出，“社会主义国家在立法过程中，曾采用全民讨论形式，而不进行表决。按照社会主义民主发展的要求，理应把这种全民讨论的形式向前推一步，使之成为公民复决形式。”2 何华辉：比较宪法学，武汉大学出版社1988年版，第21页。而换一个角度，即便全民讨论极大地发挥了民主的作用，但也应该看到，全民讨论并不是公众参与立法的唯一形式。我国采取的全民讨论的立法只占全部立法的很小一部分。这不仅由于全民讨论成本大，而且由于不是所有立法都需要全民讨论，许多立法只涉及到社会生活的某一方面，并不是所有人对它们都感兴趣。对于这些立法与其全民讨论，不如重点听取有关利害关系人的意见。3 朱景文：关于立法的公众参与的几个问题，浙江社会科学2000年第一期。综观我国立法的公众参与，虽在民主法制方面取得长足的进步，仍存在诸多问题：首先是公众参与立法制度不健全，导致公众参与立法活动缺乏足够的法律依据。全国人大法律委员会和其他有关专门委员会在论证、草拟、审查法律草案时，通过到地方进行立法调研、召开立法座谈会、立法论证会、征求全民意见等形式开展民主立法；各省、直辖市除采取向公众征求意见的方式外，还以听证会的形式邀请公众参与立法活动，听取公众意见。但对于哪些立法草案属于应进行“全民讨论”之列，哪些又不属于此列，并没有合理、合法的根据；与之相配套的法律制度也并不健全，从而导致公众参与立法行为失据。其次，无论是全民讨论、立法调研、召开立法座谈会还是召开立法论证会都缺乏程序性，较为随意。例如宪法的修正草案要经过全民讨论程序，但它的几次修正案都没有经过这个程序；行政诉讼法进行了全民讨论，而处于同等重要地位的民事诉讼法、刑事诉讼法却没有采取全民讨论；全民所有制工业企业法进行了全民讨论，而更为重要的刑法、民法通则、公司法却没有采取全民讨论的形式，并且没有作出必要的、合理的解释。同时，听证制度虽然较为严谨，但在中国毕竟还是个新生事物，听证制度从建立、实施到现在也不过几年时间，在选择参加听证会人员、听证过程的公开性、决策的透明度上还存在较大问题。再次，立法基本原则的缺失。在立法过程中广泛征求公众意见，公民通过听证会等渠道参与国家立法，体现了民主治国的意义。但立法基本原则缺失导致立法过程不严谨。随意召开听证会、座谈会，“自己请代表听证、自己主持听证会、听证过程严格保密”等行为都严重违反了公众参与的民主性、公正性、公开性、科学性和规范性等原则，极大的挫伤了公众参与立法的积极性，不利于立法的科学决策和民主决策，更不利于法律法规的顺利实施。4 参考程元元：立法的公众参与研究，重庆工商大学学报2005年第3期。自从公元前5世纪古代雅典的公民大会开创了公众参与立法之先河，期间经过17、18世纪启蒙运动时期自由主义思想家的理论探索，而后到19世纪代议政府时期在英国和美国的实际运行，直至以建立社会主义民主政治为政治体制改革目标的20世纪的中国，立法的公众参与已经在世界范围内被当做民主政治的圭臬被普遍接受。5 佟吉清：论我国立法公众参与的法理基础，河北法学2002年第5期。以上不足或许我们可以从对美国行政立法公众参与制度的比较分析中得到启示。二、美国行政立法公众参与制度的比较分析美国立法的公众参与制度最突出的体现在政府的立法程序上。美国联邦政府和地方政府立法，其公众参与的主要做法和程序是：政府部门提出立法动议或公民、社会组织向政府部门提出立法动议后，政府部门要把有关材料（如立法依据和目的、成本效益分析等）在联邦登记、州登记等相应刊物上发布，称之为通告，同时也在政府的网站上发布，公众可以查看或下载有关的立法信息，这此乃第一个环节；二是公众评论。公民或社会组织，特别是利益相关人可在一定的期限内对立法议题发表评论；三是举行听证会。评论结束后，如果有公众或社会组织要求举行听证会的，政府部门必须依照法律规定举行听证会，听取利益相关人的直接陈述；四是政府部门对公众的意见进行整理分析，起草法案草案，然后把草案、公众意见采用情况和法规成本效益分析报告等文件报送给政府立法审查协调主管机构（联邦政府是行政管理和预算委员会）；五是政府立法审查协调主管机构进行审查和协调，如果通过则提交部长或州长签署，郡（县）、市则需要提交议会表决；最后是发布，在发布法规时还要同时发布制定法规的依据和目的、公众评论采纳的情况等，发布的主要形式是在联邦登记、州登记上公开发布，同时也在政府的网站上发布，对于州的法规还要编纂到州的法典上。可见,美国政府行政立法公众参与机制有如下基本特点：第一、立法的过程透明公开。立法体制是保证立法工作开展的基础，立法体制的核心是立法权限的划分。从美国行政机关制定法规的过程看，公开、透明体现得比较充分，制定或修改法规的过程是全方位公开。如联邦交通部出台一部法规的主要过程是：首先提出法规动议案，提出者可以是交通部的负责人、社会组织或公众；二是交通部要对立法的必要性进行分析、包括经济效益及环保方面的分析等。三是公众评论，对上阶段的分析所采用的资料、分析报告以及草案的具体内容等所有的档案资料进行公开，公众通过网络发表评论意见、信件或直接到交通部门阐发自己的意见来参与讨论；四是交通部对公众意见进行归纳整理，对于是否采纳一一做出说明并公布，交通部门根据公众的意见作出是否出台或进行修改的决定。五是发布法规，在联邦政府公报上发表（地方政府的法规在州政府公报上发表），同时在网站上公布。第二、有一系列完备的公众参与立法的制度设计。为了保证公众参与、监督政府立法，美国建立了一整套较完备的立法公开透明的制度。一是通告制度。美国的立法通告制度贯穿整个立法过程，不仅法规正式文本需要通告，法规草案文本在立法过程中也要通告。从交通部制定法规的过程可以知道，通告即是政府立法工作的一种方式，也是公众参与立法的重要形式，是政府和公众沟通的起点，如公告立法草案评论、公告立法听证会事项、公告公众评议结果、公告正式法规文本等。所有这些环节如果没有公告，所制定的法规就无效。二是公众意见的回复制度。美国的行政机关在立法过程中对每一个公众意见都要认真阅读、分析、归纳、整理。分类归纳整理后，对每一类意见是否采纳做出统一的说明，采纳的还要在法规草案上划出黑线，标出采纳的内容，没有采纳则说明理由。特别是对直接利益关系人或组织一般通过电子邮件的形式回复。三是立法听证制度。听证会是公民直接、主动参与立法的重要形式。根据行政程序法的规定，美国在立法过程中一般要举行立法听证会，如果政府决定不举行听证会，公众可在十五天内提出要求听证；政府部门要对听证会各方意见进行详细记录，收集各方面的意见，听证会内容是立法的重要信息资料。四是法规制定的监督制度。美国行政机关出台每一部法规都必须按照联邦或州的行政程序法规定进行，公民、社会组织和其他政府机构对法规的制定过程、制定内容有异议的，都可以直接到法院提起诉讼，法院对制定程序和内容进行审查，判定法规是否有效。除此之外，按照联邦信息自由法的规定美国的行政机关还要向公众提供法律咨询，答复公众对法律的提出的各项问题，总的来讲，美国的这些制度保证了法规制定合法、公开、透明，为法规的实施奠定良好的基础。第三、社会中介组织在公众参与立法中发挥着重要作用。美国的各类社会中介组织是立法公开透明的积极参与者和推动者。其国内有各类行业协会通过收集信息资料、撰写分析报告，帮助政府理解制定某方面法规的重要性，协助议会、政府在制定法律法规时和有关利益群体沟通，保护协会会员的权利。如美国汽车业保险公司专门有一批技术人员对各类汽车的安全性进行测试，从而提出各种安全标准，为政府制定安全方面的法规提供参考。游说集团是公众参与法规政策制定的重要力量，仅加州州府就有1500个游说集团。他们受公民、企业、或行业协会的委托，关注法律法规动议案情况，对公布的法律法规动议案进行分析、研究，然后向其客户讲解这部法律法规出台会对其可能产生的影响，代表其客户参加听证会，提出评议意见。他们主动给政府部门立法人员写信或会谈，反映所代表的利益群体意见，以实现影响法律法规修改或是否出台。游说集团把所代表的客户业务与法律直接联系起来，可以弥补诸如企业只懂得行业利益和专业而不懂得法律的不足,同时也为政府立法工作提供有价值的信息资料。以上是美国行政立法公众参与制度的概况，相形之下，我国的立法公众参与制度只处于起步阶段。法制建设是我国的一项治国方略，也是一项复杂的系统工程。在这个过程中，制度创新既是主要内容，也是基本的切入点。我们既要学习借鉴法治国家的先进经验，又要结合本国实际，走出自己的道路；为推动我国建设法治国的进程和扩大公众参与立法的程度，美国行政立法的公众参与制度值得深切体味和研究：首先、扩大公众参与立法的程度和增强立法透明度是提高立法质量的必然要求和重要环节。立法透明的本质是把政府制定政策置于阳光之下，防止立法权被少数人寻租，遏制不正当的利益法制化。美国的立法实践探索出的立法公众参与的制度，促进了行政机关制定法规的科学性、公正性和有效性。代表团通过培训考察，体会到我们提出建设法治政府，关键要求通过规范的制度、透明的程序保证行政立法过程公开透明，扩大公众参与程度。因此，结合我们的实际，研究借鉴西方发达国家一些有益的具体做法，是落实国务院全面推进依法行政实施纲要，切实提高立法质量的举措之一。其次、扩大和完善公众参与立法有利于政府与公众双向交流，最大程度地发挥公参与公共事务管理的作用。美国的公众参与立法实践证明，一是公众参与有利于提高法规制定的质量，公众在实践中积累了大量的宝贵经验，正正弥补了行政机关立法信息获得难以全面、处理信息能力不足的缺陷。二是有助于法规实施的效果，利益相关人通过参与立法，增加了对法规的理解和认同，在法规实施时即能够主动配合执法机关执法，还能够监督执法机关执法的执法活动。三是现代行政管理趋向于以协调的方式政策制定，有助于实现公众和政府的双赢。在这个过程中，不断探索公众参与的方式，培训政府立法人员驾驭公众参与立法的能力是当前要着重研究的基础性问题。再次、有效的制度和完备的程序是立法透明和公众参与的重要保障。美国立法透明制度源于行政程序法和信息公开法。在此法律框架下，联邦各部、州、县、市都制定了相应的具体程序制度。有关的政府立法工作人员反复强调，如果在立法工作中违反这些程序，制定的法规无效。在每个环节中最重要的制度是保障信息的公开和公众参与。于是，我们可以借鉴外国的经验，建立立法信息公开制度，保障公众能够及时方便地获得有关立法信息；建立立法公众参与制度，保障公民和社会组织等参与政府立法的权利和义务；建立信息反馈制度，对于来自社会的意见公开反馈并说明采用与否，保障公众参与立法的实效；建立责任制度，对没有做到信息公开，违反程序的政府机构要追究责任；建立救济制度，完善行政复议和行政诉讼制度，对于违反信息公开的立法行为可以通过复议和诉讼的方式进行处理。最后、建立必要的信息平台，为实施立法透明度和公众参与制度提供技术支持。具体步骤有：一、建立信息发布平台。以美国联邦为例，联邦各部的起草评论以及发布都必须在联邦登记上发布，联邦登记是法院和公民应用法律的标准文本，任何人都可以订阅。二、建立立法信息收集反馈渠道。立法部门一般设有专职处理公众评论的人员，负责收集分析各方意见。特别是在向社会通告立法事项时，还向利益相对人、利益相关团体以及感兴趣的个人和组织直接把立法有关信息发送到他们手上，以便有针对性的收集有价值的信息。三、建立公众参与信息技术平台。现代社会的运转是以信息技术为支撑的，建立公众参与信息系统是现代立法的客观要求。美国的政府机构，都把在互联网上建立一个功能完善的网站作为加强立法透明的和公众参与的重要任务。因此，建立起一个联系各地区各部门政府立法政府立法的公众参与立法信息系统非常重要，为开展公众参与立法提供技术支持和保障。三、完善我国立法的公众参与制度的必要性和可行性分析立法过程实质上是利益整合、协调和平衡的过程。随着改革的深入和市场经济的发展，不同的社会利益群体在形成，这些群体的利益日趋独立，而且都期望通过立法体现自己的利益和意愿。可以说，整个社会对立法的关注程度是空前强烈的，这是“与利益的个别化和个别化利益的增长相伴随的利益意识和权利要求增长的结果”。6 夏勇：朝夕问道-政治法律学札，上海三联书店2004年版，第247页。面对社会的这种变化，要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益，的确应当提高立法的公众参与程度，建立各方利益能够充分表达的机制。而平衡各种不同利益的最好方法，就是让他们都能充分地参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调、平衡，这样才能使制定出来的法律正确反映和兼顾各个利益群体的不同要求，才能使得法律的实施更加有效，形成“良法之治”。同时，“民主的真正价值不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。在众口难调的状况下，程序可以实现和保障理性。”7 季卫东：法治秩序的建构，中国政法大学出版社1999年版，第51页。我们期待着物权法草案的公布成为一个契机，也能成为一个分水岭，使我国立法的程序更加民主和透明，公众参与立法更加便利和现实，利益表达更加充分。只有这样，我们的社会才会更加和谐。在我国，公布法律草案作为一项程序性制度，在2000年颁布的立法法被予以确认，从“闭门造车”到“开门立法”，不仅有利于充分吸纳民意和表达民意，更有利于遏制行政机关扩权的冲动，防止“部门利益化，利益法律化”。法律作为一种“公共产品”，具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。立法的民主和透明，无疑是公众参与立法，提高立法质量的必由之路；但“公布法律草案”，只是万里长征迈出的一小步，欢欣鼓舞的同时，还应保持必要的清醒：首先，法律草案不能“挑”着公布。截止公布物权法草案，目前立法过程中公布法律草案的比例只有1左右，无疑是偏低的。公布什么法律草案，何时公布法律草案，并没有严格的限定标准。比如有的法律在二审时公布草案，有的法律在三审时才公布草案；行政诉讼法可以公布法律草案，同样重要的刑事诉讼法、民事诉讼法为什么没有公布呢？因此，有必要防止“挑”着公布法律草案的随意性和任意性，通过制度约束建立长效机制，除了涉及国家秘密的法律，尤其是涉及部门利益的法律，最晚在二审前都应当向社会公布，广泛征求意见。这既是充分保障公民知情权的必然要求，也是代议制民主的本质要求。其次，公布法律草案要有实效。公布法律草案只是一个形式或者一个步骤，更为重要的是如何最大程度地吸纳民意，全面展示公民的制度诉求。从历史上看，部分法律草案在公布之后，立法机关通过媒体及时通报了征集意见的情况，但仅仅是简单地归类和列举，并没有详尽地展示民意，至于一些意见为什么采纳，为什么不采纳，更是缺乏有说服力的解释和说明，让公布法律草案的效果打了折扣。期待本次立法机关公布物权法草案，不仅仅是简单的公布条文，更要认真对待每一条意见，分门别类或逐条逐款地列明不同的意见及其民意比例，在征求意见结束后尽快提出详尽的报告，对意见采纳与否进行具有说服力的解释和说明。再次，公布法律草案并不是开门立法的惟一途径和必然选择，立法的民主和透明应当体现在立法活动的各个方面和环节：在立法规划的制定上，应当公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议；在立法起草阶段，应当允许公民、利害关系人和团体等以适当的方式发表意见，让社会各界阐述