浅议违章建筑的适法性处理.doc

浅议违章建筑的适法性处理（黔江区法院研究室 王一风） 如何处理违章建筑，是目前城市建设管理的难点，也是社会矛盾的焦点之一。由此引发的立法和执法实践的冲突随处可见，并产生一系列的社会矛盾，迫使我们无法回避这个社会矛盾的源头之一。无论是千年古城还是新兴城市都有拆不完的违章建筑，不能不引起人们的反思。当我们关注这一问题的时候，正是城市房屋拆迁活动处在剧烈冲突的时候，眼看一幢幢土木或钢混结构居民住宅被挖掘机无情的摧毁，房屋的主人痛心疾首，有的甚至以跳楼、跳河等自杀式来抗议，何以出现如此境况？实际是很多违法建筑的执法行动缺少法律支持，换个角度说，多数拆除违章建筑的执法行动是在违法侵害执法相对人的合法权益。而产生的原因就是对什么是违章建筑、应当如何对待违章建筑缺乏系统的研究，在此基础上执法行动就是盲目的、混乱的。本文的目的试图对违章建筑的分析，提出违章建筑的处理应该建立在占有的普遍保护上在区分对待的观点，虽不能完全解决违章建筑的处理问题，但旨望行政和司法机关对违章建筑的处理实践有一定指导作用。 一、违章建筑的界定 （一）违章建筑的词义作为社会实践以及执法活动中频繁使用的“违章建筑”按理应该是有出处的，然众多词典中没有找到“违章建筑”这个词。而在学术上有人认为违章建筑是指:“未按法定报批手续，或有报批手续，但未按规定在指定地点擅自搭建的房屋、摊位等建筑物。” 1 也有人认为，违章建筑是指:“未经城市规划部门的批准，而擅自新建、扩建和改建的建筑物。” 2也有人认为，违章建筑是指:“未经有关部门审查批准或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。 3笔者认为从慎重和词的来源来看只能分字探索再综合解。“违”者依辞海有4解，从违章建筑的使用范围和目的来看，应取其“不遵从、违背、违反”之意思。“章”者，依辞海有12解，能和“违”字结为词组成为 “违章”之含义的只有第八种意思即条款。由“章”字领衔组词则有“章程”可为“违章”之注释。第一、法规的一种名称。如1956年高级农业生产合作社示范章程。第二、政党、社会团体规定本组织内部事物的一种共同遵守的文件。内容一般规定包括本组织的性质、纲领、任务、组织原则和机构、成员的权利和义务等，如中国共产党章程。第三、企业或者事业单位制定的属于业务性质的规章制度。第四、泛指各种制度。汉书商帝纪下：“天下既定，命萧何次律令，韩信申军法，张苍定章程。”从“违章”适用来思其本意，应为违反章程，也就是指不遵从、违反个中制度包括法律法规、规章再内的章程的规定。至于“建筑”本有两种含义，一是指建筑物和构造物的通称：二是各种土木工程、建筑安装工程的建造活动。在“违章建筑”一词中的“建筑”应该是第一种含义，否则拆除就无法实施。在此分析上，我们认为违章建筑应该做如下定义：违章建筑是指违反各种制度规定的建筑物和构筑物，它不仅包括违反法律法规的规定所建造的建筑物和构筑物，还包括违反除法律法规之外的行政规章各种制度之规定所建造的建筑物和构筑物。在此分析上来看我国目前的立法现状实在令人忧虑。如城市房屋拆迁管理条例第22条和众多地方性法规、规章规定拆除违章建筑不予补偿，在实践中引发众多矛盾，其原因之一就是立法的科学性令人遗憾。当行政官员和执法者异口同声地说“拆除违法建筑不予补偿”时，其中相当一部分并没有认清“违章建筑”的内涵与外延，没有弄清楚“违章建筑”与“违法建筑”的区别，更不明白即使是“违法建筑”也因违反的法律不同需要依法区别对待。笼统的将违章建筑视为应无偿拆除的对象是目前引发争议的重要思想根源。（二）违章建筑的分类由于出发点和评判标准不同，对违章建筑的分类得出的结论也不同。违章建筑的分类是一个复杂的、严谨的问题。本节旨在阐明违章建筑的界定，因此从定义的角度将违章建筑分为广义和狭义的违章建筑。界定违章建筑的广义和狭义源于对“章”的理解。既然“章”泛指各项制度，将国家的法律，政府的法规、规章，社会团体的章程，各种组织的内部管理制度基本甚至乡规民约都涵盖了，那么违章建筑的范围也就几何级的扩大。将违章建筑与违法建筑混为一谈，如同将违法行为与犯罪行为混为一谈，必然导致执法活动的混乱。违法建筑必定是违章建筑违章建筑却不一定是违法建筑。而众多立法和执法人员所说的违章建筑仅指违法建筑。违法建筑是指违反法律、法规的规定而建造的建筑物和构筑物，违法建筑是建设行政执法管理的对象，属于应依法查处的范围。城市房屋拆迁管理条例中关于拆除违章建筑不予补偿的规定其本义是指违反法律规定建造的建筑物和构筑物应限期拆除不予补偿。而一旦理解为“违章建筑”那么应依法无偿拆除的建筑从范围上就不知大多少倍，成为矛盾的根源。二、违章建筑处理的现状 由于执法机关有意或者无意地将一切需要无偿拆除的与不应当拆除或者虽然由于某种原因需要拆除但应当依法补偿的建筑都混淆在一起，在政策上走上了两个不良极端。一种是放任自流，让违章建筑如雨后春笋般见缝便长，是城市的市容、交通等受到不良影响，形成法不责众之势；一种是出于某种目的将违章建筑统统视为依法需无偿拆除的违法建筑而大动干戈，与民冲突，影响社会和谐与稳定。违章建筑的产生有历史的原因也有制度设计本身的缺陷。其历史原因主要是过去相当长的年代里，限于国内外环境，以及国家的高积累、高就业、低工资的政策，民众的居住水平相对较低，违章建筑是缓解居民住房困难的途径之一。到了近年，城市住房有了很大改善，但是居住水平较低状况并未彻底改善。为缓解居住困难，或为在拆迁时多一点补偿的筹码，因而违章建筑越禁越多，以顽强的生命力傲视主管部门。近年来违章建筑的主人从私人扩大到单位，动机也从以解决住房困难为主转变为商业目的，一些地方政府对违章建筑采取了运动式整治行动，并配以一些规范性文件作为依据。然而，运动一过，违章建筑又卷土重来，导致运动战只能治标不治本，关键就是没有正确认识违章建筑和怎么处理违章建筑，导致实践中处理的混乱。而反思制度设计的时候，应该注意法律制裁的对象在任何时候都应该是少数，任何“否定一切，打倒一切”的结果总是被“一切”所否定。而现在处理的时候却又往往是一刀切，否定一切，从而矛盾不断，冲突不断。违章建筑处理混乱在立法上也十分落后。现行规定分散在不同的法律、法规、规章中，且违法建筑与违章建筑定义不清都是导致目前处理违章建筑混乱的原因。总之，不管从立法、执法上来看目前违章建筑的处理算是极端混乱。三、违章建筑处理的基点 要正确处理违章建筑，首先必须从逻辑上理顺违章建筑的建造人对违章建筑有什么权利，处理的逻辑基点是什么。违章违章建筑人占有违章建筑，享有占有的权益即是处理违章建筑的逻辑基点。占有在概念上应当严格区别的是“得为占有的权利”。此种得为占有的权利称为本权。本权得为物权，亦得为债权。有本权的占有，固为占有，无本权的占有，如盗贼之管领赃物，亦属占有4 违章建筑在占有前，该建筑物上不存在任何权源。这是否也能成立占有呢？从实质上而言，违章建筑是无主物或者待确定物。无主物的形成主要有两种原因，一是自始无主，另一为抛弃5。不管是无主物或者待确定物，从理论上而言，许多占有并不具有本权，甚至只是一种单纯的事实状态。6这里讲的“本权”，是说物上从来就没有存在过权利的意思。违章建筑人对违章建筑的占有是一种直接占有，而直接占有有原始取得和继受取得两种取得方法。继受取得是指基于既存的占有而直接取得占有。而直接占有的原始取得，是指基于他人的占有而为新占有的取得。其取得占有的事由，得为事实行为7所以，违章建筑人对违章建筑的占有取得是原始取得。按照占有的基本理论，根据占有人是否具有将占有物据为己有的意思，可将占有分为自主占有和他主占有;根据占有人是否有权占有某物，可分为有权占有和无权占有；根据占有是否知道或应当知道其没有占有的权利，可把占有分为善意占有和恶意占有。因此，违章建筑的占有人对违章建筑的占有是自主占有、无权占有、恶意占有。 既然违章建筑的建造人在违章建筑上仅是占有，那么按照占有的权利推定理论，就推定为违章建筑人在违章建筑上具有权利。关于占有权利的推定，各国民法规定不同，有仅以动产为限。我国学者也认为，关于占有权利的推定，应仅以动产为限8。有的也适用于不动产。笔者认为，既然权利推定仅适用于占有人消极地维护自己的占有，而占有人不得援用权利推定的规定，实施占有物所有权申请登记等积极行为，那么，为了更好地维护占有人的利益，对未登记或无法取得登记的不动产，对违章建筑也应适用权利推定的规则。因此处理违章建筑的基点就是违章建筑的建造人对违章建筑的占有适用权利推定规则，应该对其进行保护。这里的保护是一般意义上的保护而非绝对保护。四、违章建筑基点下处理的平衡如果对违章建筑实行绝对的保护，那么必然使违章建筑人存在侥幸心理，而造成更多的违章建筑而影响市容和社会稳定。为了达到既要保护违章建筑人又要有利城市的发展，因此必须在占有及权利推定基点下对各方权利进行平衡。最高人民法院（1999）行终字第20号行政判决认为行政管理目标的实现，要兼顾保护相对的权益，以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。也就是说，行政主体实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，则这种损害应尽可能地限制在最小的范围和限度之内，使二者有适当的平衡和比例。也即行政主体行政权利的行使，不能给相对人造成行政目的之价值侵害，否则就不合比例。9要平衡各方的利益，就得考虑我国违章建筑的社会背景，考虑我国人口多、就业岗位少、人均居住面积低、经济发展不平衡、有关建设管理审批不规范等因素，不能按照众多规章规定的违章建筑一律拆除，不予补偿的规定而要遵循以下原则。（一）实事求是，以法为据。对违章建筑的查处不能先入为主，要以该建筑存在的客观事实去对照相关法律法规得出公允的客观的判断。调查疑是违章建筑时既要查明该房屋的物理和化学的要素，如结构、材料、形状、面积、位置、相邻房屋情况，有要查明该房屋相关的人文历史因素，如产权变更情况，出资人和居住人的身份、目前的经济状况，何时新建或者翻建、改建，是否经过批准等。情况明了才能确定如何处理，并严格按程序办事，防止错误。如果不考虑当事人的居住状况，按照城市房屋拆迁管理条例22条的规定严格执行，恐怕很多人面临流离失所的境况。（二）以人为本，崇尚节俭。查处违章建筑，既要考虑执法的严肃性，有要充分考虑行政相对人及社会个方面的影响。不仅要考虑社会效益也要考虑经济效益，在人权和物权矛盾的情况下，要优先考虑保障人权。为避免社会财富的不必要的浪费，要在法律允许的范围内对违章建筑的持有人分清主客观状态分别处理，其中对于解决居住困难的违章建筑能不拆的尽量不拆；对违章行为人能不罚的尽量不罚，以最大限度地营造社会和谐。成片拆迁时，要分清情况，符合补偿安置条件的应予补偿安置。以人为本，就不能冷酷的按照现有的法律规范，而应该在调研的基础上从新制定一个系统的关于违章建筑拆迁的人性化的法律。（三）教育为主，处罚为辅。一些城市为了降低拆迁成本，为了拆迁而去认定和拆除违章建筑；或者执法人员为了处罚去认定违章建筑，颠倒了城市管理的目的与手续的关系。查处违法建筑只能是维护城市协调发展的手段，任何时候都不能是目的。因此，无论是对违法建设还是已有的违章建筑责任人都要立足于教育，包括对其本人和相关人员乃至更大范围的法治教育。（四）立足当前，考虑长远。在处理违章建筑中要考虑当前的工作中心，考虑到重点地段的违章建筑的查处，有要统筹考虑城市的长远发展，少留后遗症。一些城市集中多方力量，不顾程序要求，对违章建筑达歼灭战，从眼前看效果很好，大片空地出来了，可是留下了大量的后遗症和不稳定因素，有的拖七八年还为解决，政治上吃了败仗，也影响城市的长远发展。因此对违章建筑应重在防微杜渐，要立足长远。五、对违章建筑的区分处理基于以上的考虑，要正确处理违章建筑，就应该根据不同的情况来对违章建筑进行分别对待，区别处理。而要区分处理，只能按照不同的标准对违章建筑进行一个归类，进行类别式处理。只有考虑各个类别的因素，再将各种因素综合起来考虑，才能真正把握既能够处理当事人的利益也照顾城市的发展，将人权和物权很好的统为一体。为此可按照下面的归类来区分处理。按照对城市空间的形态影响，分为妨碍（害）公共安全、公共卫生、交通安全、公共绿化、市容景观以及其他违章建（构）筑物。妨碍公共安全的违章建筑，主要是指该建筑的建造与存在对社会公共安全构成妨碍。如泄洪河道里建造的房屋，影响河道的泄洪功能，一旦洪水来临，可能给人民的生命财产造成巨大灾难，因此，对这类建（构）筑物主要是拆除。妨碍公共卫生的违章建筑，主要是该建筑的建造与存在对公共卫生造成影响，导致公众居住环境的质量下降。这一类的违章建筑，原则上是能整改的加以整改，无法整改的则予以拆除。妨碍交通安全的违章建筑主要是指该建筑的存在足以是当地车辆形式和人流通行不畅或造成视线下降等安全隐患。对此也应该通过整改，如无法消除影响再决定是否拆除。而对于违反绿化或绿化规划的并可能造成当地人居环境损害的违章建筑则应该拆除。如果是违反规划并影响市容市貌或风景景观，从而使人居环境受到不良影响的妨碍市容景观的违章建筑一般分清情况通过旧城改造加以解决；对违反新规划的新建建筑则予拆除。按照建成的延续时间，分为历史遗留积存的违法建筑和新建建筑。历史遗留积存的老建筑往往是因各种原因造成没有及时依法处理的，有的是管理者的责任，有的是业主的责任。例如手续不全问题，如果当事人早已申请办理，但由于工作人员怠于行使职责而未办理，这种后果就不能当事人承担。对城市规划法实施之前建造的，不拆不会造成影响交通、消防、市政设施、房屋维护、绿化、环保、市容观瞻、邻里居住，结构尚可手续不全的房屋，原则上应承认其产权，责令补办相关手续；对城市规划法实施之后建造的，不拆不会造成影响交通、消防、市政设施、房屋维护、绿化、环保、市容观瞻、邻里居住（简称“八影响”），结构尚可手续不全的房屋，如是住宅用房，应当允许其继续存在，通过改正并不办手续达到标准；难以改正的，则可维持现状，但必须要产权人具结保证，遇有公共利益需要拆除的，应无偿拆除。如是非公共利益需要拆除的或产权人、居住人住房确有困难的，按城市住房困难保障的政策解决安置问题。对于建造时间已满20年，手续不全并且不拆会造成“八影响”，原则上应予拆除，但要给产权人按经济适用房标准予以补偿安置。对于新建的违章建筑则往往与政府官员的渎职想联系。一般情况下，在建造阶段就应制止或整改。按照违章状态，分为违章占地的违章建筑和违章建设的违章建筑。违章占地的违章建筑主要是指违反土地管理法的规定，未取得用地许可证而建设的建筑物和构筑物。对违章占地修建的房屋，并属于建房资金、材料来源不符合规定，但暂时对城市规划、市容、交通、消防安全影响不大的，责令违章单位及其负责人或私房主做出书面检查，由规划部门做出违章建筑后暂不拆除，并由房管部门另案登记，待国家建设需要时无偿拆除。占用的土地应加收土地使用税。如果该房屋是商品房项目，则应禁止其出售，防止风险转嫁给购房者。因为我国实行严格的土地制度，必须对土地是严格保护。违章建设的违章建筑主要是违反建设管理法规规定而建造的违章建筑。如未取得施工许可证或规划许可证的建筑，若在建设过程中，城市建设管理部门曾发出书面停工、改工通知，但建设单位拒不执行，构成违章建筑的既成事实，并对城市规划、市容、交通、消防安全等产生一定影响的，应予拆除。如果损失较大，可由违章单位及其负责人作出书面检查后，视情节罚款，暂缓到国家建设时无偿拆除。对此应该有建设行政主管部门来处理，能够不办手续的补办，不符合条件的，应该拆除，并不补偿。对于虽有合法手续，但构成侵害他人相邻权的房屋，不能由行政主管部门直接做违章建筑处理，应告知按民法通则由法院做判决是否拆除或者部分拆除。对已取得全部建房手续，但办手续的过程中存在违法行为导致法政错误的，由发证机关依据行政许可法处罚。违章建筑的处理是一个政策性很强的问题，因此考虑的因素很多，制约的因素很多。从实体上说违章建筑的处理应该是建立普遍的占有保护这个基点上，把握违章建筑处理的原则再对违章情况区分对待。否则如果不建立在占有保护基点上，那么就可能对一些历史原因没有产权证情况或者不做违章的程度分析，不做违法建筑与一般违章区分，只要是违章建筑统统认定为违章建筑一拆了之，造成财产的浪费和影响社会的稳定。只有考虑到社会的各个因素，把握一定原则，才能统观全局，在违章建筑的宽严上稳定方向。只有在违章建筑处理上做到区分原则，对具体问题区分对待，也才能正确地处理好违章建筑问题。1 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