浅析欠税管理中的困惑和建议.doc

浅析欠税管理中的困惑和建议 长期以来，欠税问题一直是税收工作中较为广泛存在、干扰正常的税收征管秩序、令税务机关深感棘手和困惑的问题。虽然，国务院、国家税务总局曾多次强凋，要求各级税务机关大力清理欠税的力度，努力做到压缩旧欠、杜绝新欠。但以截止2009年5月31日统计的限缴期限在2009年12月31日之前的常州地税部门的欠税结构分析，情况依然不容乐观。一是欠税户面广，涉及2981户，合计欠税金额达9326.72万元；二是欠税额高，单户欠税最大的高达1120万元；三是欠税时间长，部分企业的欠税时间长达十年之久；四是小额欠税户的比重高，欠税额在500元以下的达1056户，占总欠税户数的比重高达35.42%；五是欠税呈隐蔽趋势，个别纳税人的账面欠税大于税务机关的征管系统欠税。笔者以税务工作者的身份就欠税存在的原因、税务机关面临的困惑及治理欠税的建议谈点看法。一、欠税存在的原因（一）纳税主体自身原因 1、从客观实际上看，资金短缺是造成企业欠税的最直接原因，而造成企业资金短缺主要有如下情况：一是在新旧经济体制转轨过程中，部分企业因历史包袱沉重，竞争能力不强，经营管理不善，经济效益不佳，造成欠税难以清缴；二是市场经济下企业间的竞争不断加剧，产品的换代周期急速缩短，企业不得不加大投入用于技术改造，造成虽有大量的资产却无法迅速变现，容易出现短期资金短缺，造成欠税；三是在销售产品后，因购货方拖欠货款致使纳税人资金出现困难造成欠税；四是企业技改投入资金大，短期内难以收回，造成了事实上的资金短缺。2、从主观意识上看，“欠税有理有利”论是企业欠税的主要原因。从当前情况看，纳税人税收法制观念淡薄，纳税意识不强，造成部分企业对待欠税理直气壮：一是认为欠税不同于偷税、抗税，不属违法行为，于是把欠税当作国家无息或低息贷款长期占用；二是中小企业贷款的难度大，面对银行银根收紧，企业贷款难，宁可背负滞纳金罚款，利用欠税获得流动资金以渡难关；三是“欠缓免”的示范效应，如财政部、国家税务总局于2006年12月15日下发了关于豁免东北老工业基地历史欠税有关问题的通知，对东北老工业基地企业在1997年12月31日前形成的尚未清缴入库且符合该通知规定的欠税予以豁免。部分纳税人心存侥幸，税款先拖着不缴，时间拖得越长税务机关自然放松了管理，待到大赦之日自然就享受免缴待遇了。3、企业财务核算、税收筹划能力差，也是造成企业欠税的重要原因。部分企业账务核算不健全、不真实，甚至不及时做账的，造成了企业财务核算严重失真。有的企业办税人员知识老化，素质参差不齐，对税法的掌握或不全、或滞后，对重大经济业务的所涉及的税收成本无事先的规划，如对房地产的抵押偿债等事项未能事先预留应缴的营业税、土地增值税等；再如为了筹集银行贷款，以资产评估方式提高账面自用房产原值以降低资产负债率而忽略了随之水涨船高的房产税负担。税务机关经评估或检查后税款不能及时足额入库，形成非主观故意上的欠税产生。（二）社会环境原因 1、有些职能部门从自身利益出发，以费挤税。在纳税人支付能力一定的情况下，纳税人对税款、贷款、规费、摊派的支付肯定存在此长彼消的比例关系。但是，有些职能部门却往往从自身利益出发，利用部门的权力和地位，强行抢先划缴，造成不应有的欠税。如法院受理民事债务纠纷后，在处理完债务人财产后先行保障的是法院的执行费而置交割过程中的税款不顾，受让人在法院工作人员的陪同下办理产权交割手续自然畅通无阻，而税务机关的税款却成了无源之水、无本之木了。2、地方政府出于本地区利益，发展地方经济等因素的考虑，提倡“放水养鱼”，出台和采取了一些政策、措施，特别是对重点企业、外引企业的扶持主要采取给予一定的税收优惠政策，在完成一定基数的税款后，默许或者支持企业违规欠税；或者出于对社会管理、福利保障等方面的考虑，以政府行为参与企业的兼并、破产活动，并给予一定的涉税方面的承诺，如允许对企业改制中涉及的职工补偿费免征个人所得税的承诺，或者对企业兼并后生产经营实现的税款准予缓缴等等，这些直接或间接妨碍税务机关对其欠税的清缴。地方保护主义严重干涉税务机关的清欠工作。企业往往以此为借口，对税务机关的欠税催缴置之不理。3、相关法律规定的原因。一是现行法律对欠税责任鉴定不明晰，使欠税风险降低，致使有些企业人为造成欠税。我国现行税收法律只对偷税和抗税行为作了相关的明确界定，而对何为欠税行为及其种类、性质，分别应承担的相应法律责任均未作明确的定义和规定。刑法及中华人民共和国税收征收管理法加大了对恶意欠税和逃避追缴欠税的处罚力度，但对于不逃避的恶意欠税行为究竟属于什么性质，应该承担什么样的法律后果，均没有做出明确规定。二是破产法规定，破产企业的破产财产按规定支付清算费用后，先清偿拖欠的职工工资和安置费用，然后再清偿欠税。但“安置费用”的法律概念十分模糊，弹性很大，加上对破产清算费用又缺乏必要的监督，破产企业安置费用处理完毕之后，基本已无力清偿“破产企业所欠税款”。实务中，鲜有税务机关能在申报破产债权中获得清偿的例子，客观上影响了税务部门清欠的积极性。三是中华人民共和国税收征收管理法及其实施细则规定，税收保全以及税收强制只是适用于从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人。税务机关对于非从事生产、经营的自然人的应缴税款，如个人股权转让，显然不能适用保全或强制措施。四是欠税追缴的途径单一，中华人民共和国税收征收管理法第八十八条第三款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。所以罚款等行政处罚，税务机关可以申请人民法院强制执行。同时，中华人民共和国税收征收管理法第四十条明确规定：税务机关对不缴、少缴、漏缴税款行为人具有强制执行的权利。所以，欠税的追缴只能由税务机关依法强制执行而不能申请人民法院强制执行。一方面是现行法律的有关规定影响了税务机关追缴欠税的力度，另一方面，税务人员的职业敏感性不强，对公司法、破产法、行政诉讼法、民事诉讼法等相关法律知识知之甚少，在追缴欠税中丧失了主动地位。二、现行管理体制下税务机关面对欠税的困惑 导致欠税的滋生和蔓延的因素，不局限于纳税主体的自身原因以及外部社会环境的原因，税务机关自身在税收征管中也不能独善其身，面对困惑的抉择间接助长了欠税倾向。（一）税收计划（预测）的执行和变通申报的困惑一方面，基层税务机关在各个期初均要对本期能组织入库的税款进行预测，而预测的税收指标和实际征缴入库的税款必须维持在一定的百分比之内，有的时候是8%、在苛刻的时候甚至误差率甚至只有1%；而另一方面，以政府为导向，层层分解的税收任务呈现刚性增长趋势，其增长的势头远高于官方公布的GDP增长值。基层税务机关面临实际征收入库的税款已经达到预测值时，纳税人自行申报的税款是否还能继续纳入征管信息库？一旦入库，税收收入超过可容忍预测的误差区间将被上级考核扣分，年内非正常因素的增收将带来的次年水涨船高的税收任务指标，所以，为来年储备税源，选择藏富于民或暂缓受理税款申报等手段的诱惑太大了。反之，实体经济低迷时，实际征收入库的税款远达不到预测值时，税务机关如何维持税收的刚性增长，如何才能避免因税收任务完成不好而被一票否决？当用尽清理欠税、税务检查、纳税评估等浑身浑身解数均回天无力的时候，又有几人能摆脱使用寅吃卯粮、大搞预缴、空转的法术呢！如此一来，欠税成为基层税务机关执行税收预测、完成税收任务的“调节器”了！（二）欠税增减率和绩效考核的困惑欠税增减率=（期末欠税-期初欠税）期初欠税100%，该指标的值负得越多所获得加分越高；反之正得越多扣分越多。作为一个可以量化到每一个税收管理员的考核指标，一个聪明的税收管理员自然会清楚：清理欠税是职责所在，但是确保不扣分的秘诀是对于新的欠税应该严防死守。但是，守总有守不住的时候，面对陷入财务困境的企业涉及的大额应税行为，如将已经抵押的房屋用于偿债，税务人员还能做到督促企业按时进行纳税申报吗？恐怕纳税人来自行申报时，税务管理员掂量着即将产生的几十万亦或更多欠税，难保不建议企业暂缓税款申报吧？比税务机关账面欠税更可怕的潜在欠税就这样产生了。（三）税收强制和执法风险的困惑虽然中华人民共和国税收征收管理法及其实施细则赋予税务机关使用税收保全或者强制的措施确保税款的安全和及时入库。但依法治税的考核要求是不得有一起税务行政诉讼败诉、不得有一起税务行政行为被撤销。依法治税的初衷很好，但是在某种程度上大大束缚住了基层税务机关的手脚和积极性，不怕不做，就怕做错！百密难免一疏，基层税务机关往往宁可顺其自然、无为而治，而不愿主动实施有关的税收保全、税收强制以背负万一执法不当后沉重的考评扣分的压力。所以税务机关往往会错失最佳的税收保全、税收强制的切入点，一旦到了不得不追缴欠税的时候，往往发现被执行人已经无财产可供强制执行了，成为真正意义上的死欠了！（四）加强控管和投诉问责的困惑面对点多面广的征管单位，基层的税收管理人员捉襟见肘，征管力量明显不足，对企业、个体户和零散户的生产经营情况不能做到跟踪监控，催缴、检查不及时，这也是我市500元以下欠税户多达1056户的重要原因。即便一线税务管理人员有心催缴，但是面对复杂的执法环境怕得罪人，或同情企业困难而不忍“逼税”，更多是怕催缴的方式方法不当遭遇纳税人的投诉。遭遇投诉后的调查核实程序比较繁琐，有的税务部门甚至采取先行考核扣分而后调查处理的纠纷化解方案，所以部分税收管理员疏于管理、怠于催缴的行为就不难理解了。三、治理欠税的建议和措施（一）优化依法治税的外部环境1、创新服务理念，促进税源经济健康发展。纳税服务适合政治、经济紧密捆绑在一起的。新时期，税务机关应进一步转变观念，与时俱进，创意服务理念。税务机关应坚持“税收来源于经济，经济决定税收”的原则，充分认识到纳税服务仅停留在纳税环节是远远不够的，还比延伸到纳税人的生产环节及其与之相关的其他社会活动领域，主动替企业发展出谋划策，指导企业做好财务帐，帮助企业盘活资金，为企业经济实力的提升做出应有的贡献。同时，税务机关要加大宣传力度，将税法的普及和深入真正落到实处。只有将税法送到纳税人手中，让其深刻领会和了解，才能化解征纳双方的冲突，从而提高纳税人对税法的遵从度。2、转变政府职能，防止越位干扰税收秩序。要积极转变政府职能，改变政府的管理方式，提高政府工作效能，减少政府在土地的收储及出让、国有企业改组改制破产兼并的行政指令性干预，杜绝以税收的优惠作为招商引资、涵养税源的砝码。3、加强部门协作，推进市场诚信体系建设。清理欠税工作是一项艰巨而复杂的系统工程，单靠税务部门孤军作战，效果是有限的，需要政府及各职能部门的大力支持与配合，才能做到综合治理、有效防范。税务部门在实施欠税公告和纳税信用评定时，应积极与政府、工业和信息化、国土、商务、财政、农业、工商、海关、税务、质检、金融、审计等部门联合，将涉及纳税诚信度的信息在同一平台上共享，将欠税者曝光在阳光下，从而使欠税者在享受政府政策优惠、贷款、担保、授誉等方面受牵制和制约。4、强化税务执法，建立税务司法保障体系。一是健全税收立法的全面性和精准性，杜绝税法的解释、理解和执行的随意性。二是强化税收行政执法所必需的配套设施和制度。及时修改征管法，从法律上明确银行、工商、公安、保险、交通、海关等部门必须协助税务部门；若不协助，应承担什么法律责任，追究谁的责任。三是建立真正意义上的税务司法保障体系，发挥税务司法应有的作用。积极筹建税务警察、税务法庭，让税务机关对税收违法活动独立行使侦查、预审、检察、审判等权力，避免目前非专业性的公、检、法机关对税务违法行为处置中的立案难、查处难、结案难的尴尬格局。（二）优化税收计划和征管考核的办法1、转变税收管理理念，实现由收入任务型向依法治税型转化。现代市场经济坚持依法行事的基本准则，税务机关作为政府的一个职能部门置身于市场经济的大环境中也应秉承该基本原则。税务部门不适应市场经济发展要求突出表现就是收入任务型突出。税务部门要真正确立依法治税在税收工作中的核心地位，就必须从根本上转变税收管理理念，坚持依法治税为本，真正将依法治税作为衡量税收工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径，用是否坚持依法治税来考核和评价税收工作的优劣。而实际上，税务机关也只有抓好了依法治税，使纳税人自觉依法纳税，税务机关依法征收，税收收入才能达到及时足额入库，最大限度减少人为欠税。 2、将收入预测考核引入税收计划管理，增强收入计划制定的科学性。收入计划是否与实际税源相适应，是税收计划能否与依法治税契合的前提和基础。收入计划只有与经济规模、经济增长速度、经济效益状况相适应，才能与依法征收取得的收入保持数量、结构、方向的一致性，这就要求税收计划的制定必须建立在对经济税源充分了解和掌握的基础上。可考虑逐步建立自下而上的收入预测考核机制，在收入的预测的基础上进行税收计划，以税收预测的考核取代传统收入计划考核，促使各级税务机关尤其是基层税务机关密切监控税源、加强税源管理。 3、要优化考核指标，以发挥激励效应为主导。一切税收征管考核的指标制定要立足于依法治税，指标体系要值得推敲，考核的分值指标受人因素调控的可能性要最小化，充分调动税务干部的积极性和创造性。此处强调三点：一是欠税率的指标，即使是欠税率的指标是上升的但是税务人员的监管和履职行为到位不予扣分；二是要鼓励基层税务机关采取税收保全强制措施，成功实施的应予加分，对基层税务机关行政执法中的明显过失、差错才予扣分；三是对被纳税人投诉的税务干部的处理不宜简单化，应充分听取其得陈述、申辩，对其的责任追究既要以事实为依据也要坚持和过错性质相当的原则。（三）加强欠税监管的力度1、加强欠税基础信息管理。一是定期开展欠税核对工作。税务部门每年要协调力量，精心组织一次对陈欠税款的核实工作，既要对正常生产经营欠税企业进行核实，又要对暂停企业、合并企业和分立企业进行调查，依法确定欠税归属方，严防无主欠税的产生。二是建立严密的欠税监控制度。对欠税应实行计算机、帐表双重管理，将欠税单位、税种、滞纳金等信息全部存盘，防止因人为因素而发生遗漏情况。三是切实加强纳税申报的审核工作。税收管理员要对纳税人报送的纳税资料进行严格审核，洞察企业的现金及其他资产流向是否正常，审核纳税人有无逃避追缴税款的嫌疑。 2、加强欠税分级分类管理。对欠税企业实施分类分析，税务机关应该加强对欠税单位的调查分析，分析时做到专人统计、专班分析、专组督办、专人总结、专班汇报，实行“一户一案”的“会诊”制度，根据欠税成因逐户分析对策科学合理地制定三级清欠责任制。实行分局长包“大户”，分管领导包“中户”，一般税收管理员包“小户”，严格落实责任制，并根据欠税企业实际经济运作状况确定其欠