第五章-外管理战略：政府对非政府组织的影响PPT课件

1 第五章外管理战略 政府组织对非政府组织的影响 2 案例导入 一个典型中国非政府组织的生存现实 3 政府对非政府组织管理的必要性 01 我国政府组织对非政府组织管理的政策框架与变迁 02 促进非政府组织发展的政策建议 03 CONTENTS 4 一 政府对非政府组织管理的必要性 1 政府与非政府组织关系的厘清 多元主义理论主张对抗性竞争代表人物 罗伯特 达尔20世纪以来在西方出现的多元民主理论 主要是以美国的实践为基础而发展起来的一种民主理论 并在20世纪中期成为一种主导性的话语 多元主义是在精英民主理论的基础上发展起来的 精英民主理论强调民主是由少数在选举中获胜的社会精英进行统治的 而精英主要以政党的形式组织起来并参与竞争 精英民主理论很少关注选民与精英之间的地带 多元主义承认公民个人可能对政治竞争影响较小 但公民的组织对政治并不是无能为力的 他们主要依靠利益集团来实现对竞争的影响 因此 多元主义的活动方式是对抗性竞争 这种竞争既存在于利益集团之间 也存在于利益集团与政府之间 5 多元主义模式下的各利益集团是相互平行的关系 彼此独立 不存在等级差别 多重利益集团各自围绕特定的利益和目标 以政府决策为指向而展开各种压力活动 这就导致利益集团之间不可避免的存在对抗性竞争 特别是利益相对的团体之间 它强调利益集团作为独立的社会力量 与政府进行 对抗 对政府施以监督和制约 6 合作主义 协商合作 代表人物 施密特合作主义认为多元主义倡导下的对抗性竞争可能演变为团体冲突 进而在于政府的关系上存在不可调和性 竞争性的利益集团不承担公共责任 置国家集体利益于不顾 造成 社会病态 强调协调与合作 强调为实现社会整体利益需要减少和控制冲突 在合作主义模式下 广泛存在的是合作而非对抗 利益集团以协商和合作的方式进入政府过程 而不是采取对抗性竞争的方式 这样 政府与利益集团之间 利益集团体系内部都可以避免多元主义模式下因竞争而产生的混乱和冲突 相反 它可以在合作基础上形成一定的秩序 7 二者比较分析 B A 在多元主义模式下 众多利益集团之间的 无限竞争 状态容易导向冲突 虽然多元主义者认为自发的大范围的竞争能够实现自然的平衡 但事实也证明 无限竞争无法避免利益冲突和失衡 同时多元主义认为利益集团是自治组织 政府不应该介入利益集团的活动 只有 多元 自治 才能相互制约 最终达到一致和平衡 统治资源呈分散化的状态 统治者进行垂直统治的成本增大 理性的统治者在这种情况下可能放弃对某些事务的控制 合作主义认为社会利益冲突应通过协商合作的途径来实现 一般的行业协会等利益集团没有与政府接触的机会 只能从属于关键的垄断性利益集团 关键的垄断性利益集团与政府也不是对抗关系 而是协调基础上的相互支持 然而 代表不同利益的关键利益集团数量有限 并且体系内的组织以层级秩序排列 从属于垄断性利益集团 这并不利于各方利益诉求的真正表达 8 多元主义利益集团观的积极性在于提倡竞争 在竞争中实现社会利益 同时对政治权力也是一种监督和制约 合作主义利益集团观的积极因素在于重视秩序 提倡通过协商的途径解决利益追求综合措施 协商与竞争并举协商竞争的基础是协商 是协商和竞争的有机结合 社会主义制度下各利益群体之间的利益冲突并不是对抗性的 而是根本利益一致基础上具体利益差别 协商竞争的核心是中国共产党 在共同利益的基础上 利益群体也需要在具体 局部利益上竞争 但竞争是有序的 是能够被控制的 通过人民代表大会制度 政治协商制度 统一战线组织在不断地推动利益群体之间的协商 通过党领导下的协商竞争 不但可以最大限度地实现社会各阶层的利益 而且能化解各种社会矛盾 促进社会的和谐发展 9 2 政府 我国非政府组织发展不可或缺的主导者 政府必须对非政府组织进行扶持和培育 1 政府必须加强对非政府组织的监督 2 努力建立政府 企业和非政府组织的竞争 合作关系 3 政府与非政府组织协商竞争的出发点和归宿都是为了增进其成员的利益 从中国国情出发 二者之间的管理与被管理的关系正在为彼此合作和良性互动的伙伴关系所取代 将对NGO的监管与培育相结合 蕴培育于监管之中 充分发挥政府在NGO发展中的导向作用 提升能力 创造良好环境 我国政府在非政府组织的发展中应有的作用 10 二 我国政府组织对非政府组织管理的政策框架与变迁 公共行政的目标是实现公共利益 解决社会问题 何为公共利益 公共利益与个人利益和其他利益的关系 计划经济条件下 以国家利益为核心 一切为国家服务 公共利益 至上 在整个公共行政中 政府拥有绝对自由权和决策控制权 不受任何个人和群体的挑战 极端强调公共利益 扭曲了社会的团体利益和个人利益需要 强化国家和政府的公共利益取向 容易被某些部门或某些人滥用 有的实际上是以部门利益和地区利益 甚至是领导利益为政策取向 11 市场经济的发展 利益分化是必然的结果 经济的多元化 尤其是非公有制经济在整个经济结构中的比例不断扩大 导致全社会多元利益结构的形成 在社会结构和利益明显分化的社会里 政府必须处理好多元利益间的关系 以最大多数的最大利益为出发点 也就是以公共利益的最大化为出发点 从而实现多元利益的平衡和妥协 尽可能使不同利益间的冲突减少到最低程度 以实现社会的和谐发展 12 NGO经过建国后三个阶段的发展 体现出三个特点 一是数量上增多 二是种类趋向全面发展 三是功能显现更加明显 同时政府也加强了对非政府组织的治理力度 不断完善有关政策法规 非政府组织的社会环境有所改善 我国非政府组织自诞生之日起 始终面临着行政机构的严密控制 相关法律的不完善和难以实施 以及由此而来的资源 能力严重不足等诸多方面的困境 法律制度的欠缺 政府改革不到位 政社不分 受政府干预过多 管板比例过大 组织资源不足 治理落后 缺乏自治 13 一方面 我国的非政府组织带有浓厚的政治色彩 即使慈善性机构 政治性也往往多于善行 普遍缺乏独立性和自主性 另一方面 我国大多数的非政府组织要么直接隶属于政府部门 要么脱胎于政府部门而又变相承担着政府行政管理只能 体制上与政府有千丝万缕的联系 对政治权力的过度依赖 我国现代非政府组织制度变迁存在着明显的路径依赖 14 三 促进非政府组织发展的政策建议 完善非政府组织管理制度体系必须立足中国国情 完善法人制度 分类管理 突出发展重点 逐步完善监管制度与机制 完善相关机制和政策 加大对民间组织的扶持力度 15 A 转变管理理念 从控制到服务 提高立法层次 适时推出非政府组织管理的基本法律 第一 在遵循现行宪法制度的前提下 应根据非政府组织发展的实际 逐步制定和形成配套的 不同层次的法律法规体系 明确非政府组织成立的必备条件 登记管理的机关及必经程序 简化非政府组织的登记注册手续 允许非政府组织自由成立和以合法的方式在社会中自由活动 第二 对非政府组织的具体行为作出明确规范 增强法律规范的操作性和针对性 搞好法律体系的衔接和法律规范的配套 为处治非政府组织的违规 违法和凡最新给提供有力的法律依据和保障 B 1 完善非政府组织管理制度体系必须立足中国国情 16 德国 基本法 保障了公民结社自由和权利 民法典 清晰界定了社团法人的概念和分类 联邦结社法 明确了对社团违法行为的出发 税收通则 所得税法 对非营利组织税收优惠制度进行了规定英国 慈善法案 美国 税法 公司法 17 国务院颁布的 社会团体登记管理条例 民办非企业单位登记暂行条例 基金会管理条例 宪法 民法通则 税法 捐赠法 18 完善非政府组织法人制度 wow 分类管理 突出当前发展重点 首先 剔除社团法人的所谓 活动资金 的条件要求 或者将社团法人的注册资金降低为象征性的收费 其次 关于基金会的法人地位 可以先延续目前的立法状况 等到对民法典关于法人制度的规定进行修订的时候 将之作为财合组织的法人形式予以规范 最后 民办非企业单位的法律地位应限定为非营利企业法人 取消个体和合伙形式 重点发展一类是与公共服务和福利提供相关的公益类非政府组织 另一类是与我国市场经济深度发展相关的行业协会 2 完善法人制度 分类管理 突出发展重点 19 我国非政府组织在登记时可以选择的法律形式有社会团体 民办非企业单位和基金会三种 民法通则 我国的法人有企业法人 机关法人 事业单位法人和社会团体四大类 依法成立有必要的财产和经费有自己的名称 组织机构和场所能够独立承担民事责任 20 0 1 改善现有监管体制 建立统一监管机构 0 2 加强日常监管 引入监管定期评价制度 0 3 严格非政府组织的财政监管 0 4 强化对非政府组织的司法控制 0 5 推动民间组织领域的自律联盟 鼓励社会监督 3 逐步完善监管制度与机制 21 改善现有监管体制 建立统一监管机构 双重管理体制 登记管理机关和业务单位的双重管理 1 降低监管门槛 建立备案制度 第一 尊重公民的结社自由 允许非政府组织选择登记为法人形式或者作为非法人形式存在 第二 取消现行法规中规定的高门槛 如 活动资金 的限制 第三 对于非法人形式的民间组织 无须规定业务主管单位 2 变限制竞争为鼓励竞争 3 厘清登记管理机关与业务主管单位之间的职责分工 建立独立统一的监管机关 登记管理机关负责非政府组织的登记和日常 业务监管单位负责登记前的合格审查 22 加强日常监管 引入监管定期评价制度 根本途径是加强对非政府组织日常活动的监管 建立对非政府组织定期评估制度 设置科学评价指标 形成系统的评价体系 对非政府组织活动状况及其成效进行评估 通过激励机制和约束机制 引导非政府组织发展 香港的 成立前不需审查 主要在成立后的行为控制 23 严格非政府组织的财政监管 必须加强对非政府组织的财政监管 监督其财产取得渠道 使用去向和运营状况 保证非政府组织财产合法取得与合法运营 从而实现对非政府组织运作的有效监管 1 完善税收优惠制度 细化操作规程 2 建立日常监管与税收优惠之间的信息关联 24 强化对非政府组织的司法控制任何人受到非政府组织的侵害 都可以提起民事诉讼以维护其合法权益 推动民间组织领域的自律联盟 鼓励社会监督首先是在制度上允许不同民间组织在共同追求中结成新的民间组织 其次需要政府鼓励和认可民间组织的自律组织提出的具体措施和统计数据 并在制度和政策中予以体现 25 01 减少民间组织行政化倾向 02 把民间组织列入公共服务主体范畴 建立政府资助机制 03 把民间组织作为利益表达主体 纳入决策过程 04 把民间组织作为扩大就业的新领域 05 促进非政府组织的自律建设和能力改造 4 完善相关机制和政策 加大对民间组织的扶持力度 26 减少民间组织行政化倾向 由于脱胎于全能主义体制框架之中 民间组织具有很强的行政色彩 第一 民间组织的成立 领导人待遇等方面都套用政府机关的做法 第二 政府官员兼职做民间组织的领导人以及退休官员担任民间组织的领导人的现象比较普遍 在某些特定领域 政府有必要出面组织成立非政府组织 一旦组织步入正规 政府就应当从中撤离 应当通过立法规定国家公职人员在任何情况下都不得兼任民间组织领导职务 27 把民间组织列入公共服务主体范畴 建立政府资助机制 政府职能主要强调要转变到经济调控 市场监管 社会管理和公共服务方面 这几个方面都不能缺少非政府组织作用的发挥 国家在转变政府职能的同时 承认民间组织是社会管理和公共服务的重要主体 并在具体的社会管理和公共服务中将民间组织吸纳进来 由他们去对某些事务进行具体的管理和操作 列入公共服务主体范畴 建立政府资助机制 28 把民间组织作为利益表达主体 纳入决策过程 民间组织作为服务于公益 互益目的的组织 首先是一定人群利益的代表者 通过组织化的活动来表达和实现利益 决策民主化要求公共决策过程必须充分考虑利益相关方的利益诉求 将民间组织纳入决策过程当中 有利于公共利益的提取和政府合法性的维持 29 把民间组织作为扩大就业的新领域 第一 完善人力资源流动机制 打通人力资源在政府 企业和民间组织流动的通道 第二 完善社会保障机制 第三 在一定时期内采取措施鼓励人民到民间组织就业 30 促进非政府组织的自律建设和能力改造 首先 要树立自己的诚信形象 扩大筹资渠道 争取社会公众的广泛参与 其次 非政府组织要提高自我认知和成员素质 加强成员的公民意识 政治意识及技能的培养和训练 要增加成员对国家相关法律法规和政策的了解 最后 要加快实现内部管理民主化 透明化 要建立一系列民主和透明的制度 防止和克服行政化 官僚化倾向 防止腐败和 暗箱操作 现象 31 双重管理体制破冰 壹基金的成功转型 2007年 李连杰先生创立启动了壹基金 2007年 李连杰先生与中国红十字总会合作设立 中国红十字会李连杰壹基金计划 以独立运作的慈善计划和专案的形式在中国大陆开展公益事业 2008年10月 为了保证公益项目更高效地实施 在中国红十字总会 上海市民政局等多方主管机构的指导和支持下 上海李连杰壹基金公益基金会以私募基金会的形式注册成立 作为 中国红十字会李连杰壹基金计划 的执行机构 上海李连杰壹基金公益基金会严格按照 基金会管理条例 开展各项业务活动 向 中国红十字会李连杰壹基金计划 进行专项的汇报与结算 并接受年度审计 32 2008年10月之后 中国红十字会李连杰壹基金 的标识越来越少 取而代之的是 壹基金 上海李连杰以基金公益基金会 中国红十字会李连杰计划 没有被严格区分 大部分以 壹基金 笼统概括 同被称为 壹基金 其实在募款范围上却有着本质区别 壹基金计划具有向公众募款的资格 但作为一个非公募基金会 上海壹基金没有资格向公众募款 上海壹基金虽然使用的是壹基金计划所募善款 但并