行政法与行政诉讼法第一部分

第一章行政法学概述 掌握行政法学的基本概念掌握行政法的法源WTO对行政法的影响与法治政府相关知识 第一节行政法的基本概念 一 行政法研究的起点 行政英文 administration 语源自拉丁文 administrare 原意为执行事务 包含 公共行政 和 私人行政 两部分内容 行政法上的 行政 专指 公共行政 换言之 行政法上的 行政 一定是 公共行政 行为 行政 私人行政 企事业组织对其内部事务的管理 公共行政 国家事务的管理 行政法上的 行政 行政 国家行政机关依法对国家事务和公共事务的决策 组织 管理和协调的活动 是为整个社会或社会的某些方面提供管理和服务 理解 行政是国家职能行政是国家机关和授权组织实施的活动行政通过决策 组织 管理 协调 提供服务等手段来完成行政必须依法完成 案例1 1 王某 四川省某高校外语系2年级学生 1998年的一个傍晚 她在学校宿舍里私自用电炉煮饭时不慎失火 造成部分公私财物损毁 本人被轻微烧伤 因其行为严重违反了学校关于禁止在学生宿舍里使用燃煤 燃油炉具和各种用于煮饭 烧水的电热器具的规定 受到记大过的处分 同时后勤处决定对其进行罚款100元的行政处罚 思考一 后勤处有权进行 公共行政 吗 思考二 后勤处的行政处罚行为正确吗 思考三 该案有更好的处理方式吗 思考一 后勤处有权进行是 公共行政 吗 后勤处不是国家机关 不能以自己的名义进行 公共行政 活动 只能进行私人行政活动 思考二 后勤处的行政处罚行为正确吗 后勤处无权进行公共行政 所以无权对外做出行政处罚行为 思考三 赔偿金对 罚款不对 后勤处虽无权进行行政处罚 但可以要求学生对其进行赔偿 后勤处是学校内部管理部门 他对学生的管理属于私人行政 因过错对学校公共财物造成损害 理应进行赔偿 国外几种主流的行政概念学说 1 政治 行政二分说政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 美 古德诺2 立法 司法 行政三分说行政是国家立法 司法以外的其他国家职能活动 孟德斯鸠3 行政管理说行政是国家管理 前苏联国家主流学说 行政发展到现代社会 应称为公共行政 它是指运用管理的 政治的 法律的理论与方法 去执行政府在立法 行政和司法方面给予的权力 为整个社会提供管理和服务 美 理查德 D 宾厄姆注意 行政是一个动态的概念 经历了从国家行政 传统行政 公行政 既包括国家行政又包括社会行政的现代行政 的发展演变 二 行政权 1 行政法围绕行政权的由来 行使及其相关法律责任的解决而展开 2 洛克和孟德斯鸠三权分立学说对行政权概念的贡献 立法权 决定国家发展方向的权力行政权 将决定好的国家问题和行为准则付诸执行的权力 司法权 解决各种纠纷的权力 以排除国家和社会发展的障碍 行政权 由国家宪法 法律赋予的国家行政机关及其授权的组织执行法律规范 实现行政目的所享有的各种权力的总称 理解 行政权力是国家权力的重要组成部分行政权是由国家行政机关及其授权组织代表国家行使行政权源于国家宪法和法律的确认或设定 没有宪法和法律的确认和设定 行政权就失去了存在和行使的合理基础 行政权是执法的权力来源 三 行政主体 相对人 1 行政主体 依法具备行政权 能代表国家以自己的名义行使行政职权并且能对外独立承担行政责任的社会组织 特征 组织 拥有行政权 代表国家独立行使行政权 行政主体与相关概念的区分 1 行政法主体行政主体行政主体属于行政法主体 行政法主体除了行政主体外 还包括行政相对主体 2 行政主体行政机关行政机关是行政主体 但行政主体并不仅限于行政机关 还包括法律 法规授权组织 3 行政主体公务员行政主体只能是一种组织 公务员不可能成为行政主体 二者是一种职务委托关系 2 行政相对人 又称为行政管理相对人 相对人 指在行政法律关系中与行政主体对应的另一方当事人 即行政行为影响其权益的个人或者组织 公民是最主要的相对人 注意 行政主体和行政相对人是法学概念 非法律概念行政主体包括 行政机关 重庆市人民政府 法律法规授权组织 如中国足协 中国注册会计师协会 委托机关不是当然行政主体 原因在于被委托的机关有时不能单独对外承担行政责任 四 行政行为1 定义 又称行政法律行为 指行政主体为实现国家行政管理和服务的目的 行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律效果的行为 2 特征执行性裁量性强制性目前出现新的特征指向 双方性 指导性 非强制性 如行政奖励 行政合同 行政指导等等 3 行政行为在我国的发展 行政诉讼法的颁布直接引发了行政行为的研究 是一种倒果为因的法学发展模式 五 行政程序 定义 行政程序分广义和狭义两种 本书采广义说 即国家行政机关和法律法规授权组织在行使行政权力 实施行政管理过程中所遵循的方式 步骤 顺序 时限以及行政相对人参与行政活动的总和 即行政主体与相对人实施和参与行政活动的空间和时间表现形式 实体正义与程序正义 案例1 2 成都老妇7年参加19次听证会引质疑 成都四名 价格听证专业户 遭曝光 胡丽天 63岁 成都量具集团退休职工 廖冰虹 自由职业者 张见远 唐厚义 2011年7月13日 成都市举行中心城区机动车临时占道停放差别化收费方案听证会 来自消费者 经营者 利益相关方 专家学者及人大代表 政协委员 政府相关部门和社会组织的24名听证代表参会 23人原则上赞同调整后的收费方案 1名代表表示反对 胡丽天作为利益相关方 对城区机动车临时占道停放差别化收费方案表示完全赞同 她发言说 私家车不是生活必需品 道路资源有限 谁使用谁埋单天经地义 这位胡丽天的老妇 在随机抽签的情况下 7年里一共参加过19次听证会 据称 该老妇在听证中先后支持过涨水价 涨的士价 涨停车费 摇号购车等等 这4人因多次参加听证会 对涨价投赞成票 被网友质疑是 听证会托儿 逢听必涨 深层原因 行政程序失范 因为选择的群众代表并非严格遵循随机抽取的程序 行政机关有意识的安排拥护政府决策的听证参加人 导致结果不公 听证代表不够广泛 听证缺乏透明 流于形式 逢听必涨 成为普遍现象 六 行政决定 定义 行政决定 又称行政处理决定 是行政主体针对特定对象所作的具体的 并能直接产生 改变或消灭法律关系的处置行为 书面载体 行政处理决定书 表现形式 命令 批准 拒绝 许可 免除 赋予 剥夺 委托 处罚 强制等 特性 强制性支配性执行性可救济性 七 违法行政和行政责任 世上不法之事莫过于执法之人自己破坏法律 此乃天下最悖公理之事 德 耶林比较 违法行政 和 行政违法 违法行政 行政主体和公务人员实施的违反行政法律法规的行为 1 行政行为违法2 主体只能是行政主体 公务人员3 违反国家法律法规 行政违法 行政主体及公务人员 行政相对人违反行政法律法规的行为 注意 公民违反法律法规尚未到达犯罪的程度 李天一 行政责任 指行政主体和行政相对人因违反行政法律义务而承担的否定性法律后果 可以由专门机关追求 也可以由有责主体主动承担 行政违法是行政责任的前提 行政责任是行政违法的后果 九 行政复议与行政诉讼 行政复议 指行政相对人认为具有国家刑侦管制权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益 依法向行政复议机关提出复查该行为的申请 行政复议机关依照法定程序对有争议的行政行为的合法性和适当性进行审查并作出裁决的法律制度 行政诉讼 公民 法人或者其他组织 认为具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益 依法向人民法院提起诉讼 人民法院对其行政行为的合法性进行审查并依法作出裁决的制度和活动 十 行政赔偿 行政补偿 行政赔偿 国家行政机关应行政相对人的请求或根据法院的判决 依法从国家财政专门款项中赔偿相对人因行政侵权造成的损害 是行政侵权的责任承担的主要方式 行政补偿 行政主体在管理国家和社会公共事务中的合法行为 却给公民和法人或者其他组织的合法利益造成损害 基于公平 合理的原则 应承担经济 生活 工作安置等方面补偿的一种国家义务 比较行政赔偿与行政补偿违法 合法 谢谢大家 第一章行政法学概述第二节行政法的法源 行政法的成文法源 01 行政法的非成文法源 02 02 01 一 定义行政法的渊源又称行政法的表现形式 是指构成行政法的一系列规范和原则的总称 行政法的渊源以是否成文为标准分为成文法渊源和不成文法渊源 行政法法源图示 注意 行政先例与行政判例的区分先例 是惯例 判例 是案件的判决我国的成文法国家 非判例法国家 不承认行政判例 但是基于公平的考虑 目前正在深入研讨行政案例指导制度的构建 二 国外行政法法源简介法国 成文法源与不成文法源 成文法源 宪法 法律 条约 行政法规和行政规章 不成文法源 法的一般原则 判例和习惯法德国 六类法源 成文法源 宪法 正式法律 法规命令和规章 法官法 国际法和欧共体法不成文法源 习惯法 行政法的一般原则 行政规则和特别命令 美国成文法源 宪法 行政规章不成文法源 总统的行政命令 行政判例 重要渊源 日本 成文 不成文 成文法源 宪法 条约 法律 命令 条例与规则 行政法解释不成文法源 习惯法 行政判例 行政法的一般原则 第三节行政法的解释与适用 一 行政法的解释1 为什么需要行政法解释 克服成文法的局限2 解释主体 行政法条文2 我国行政法解释的主体 法律 全国人大常委会 最高院 最高检 国务院及主管部门 行政法规 国务院 地方性法规 本级人大常委会 本级人民政府及主管部门 部门规章 地方规章和其他规范性下属机关文件 制定者 下属机关 第三节行政法的解释与适用 二 行政法的适用 1 不同位阶的法律规范适用程序 思考 地方性法规与部门规章发生矛盾时 如何解决 部门规章与地方规章发生矛盾时 如何解决 2 相同位阶的法律规范选用次序特别法优于一般法后法优于前法条约优于法律 位阶相同但层级不同的行政规章与行政命令 遵循 上级优于下级 紧急优于一般 外部效力优于内部效力的规定 比如贵州省人民政府规章与贵阳市人民政府规章 同一法律规范 遵循 列举规定优于概括规定 具体规定优于抽象规定 但书例外规定不能优先适用 明示规定排除未明示者适用 同一规范有所变化 适用从优从新原则 第四节行政法学的历史发展 西方发达国家行政法的发展历史我国行政法学发展一 西方行政法学的两种模式大陆法系模式 独立的行政法院 存有公法与私法之分 行政法是公法 行政审判适用行政法规则 政府和公共行政的案件由行政法院审理英美法系模式 行政法是控权法 重视法审查和行政程序建立无独立行政法院 一切案件由普通法院管辖无公私法之分 但是有一种与法治原则相契合的私法模式的行政法 突出官民关系平等 二 二战后的发展新趋势1 国际化趋势 欧盟内行政立法趋势 又如 国际行政法案例 国际组织制裁经济主体 如何解决 2 民主化趋势行政决策日益脱离立法权的束缚 而出现了民众直接参与行政事务的潮流运动日益流行 3 非强制化趋势非书面的协议 公布 建议 指点等 如行政指导 农业领域的技术指导 4 民营化趋势将非核心的行政事务委托给民间组织处理 俗称第三方 比如财政领域的项目评估中心等 5 行政组织私营化利用公司化的运营方式进行行政治理 例如 政府融资平台 重庆八大城投公司 二 我国的行政法学发展清末及民国时期我国对行政法学的研究 大约是从清末戊戌变法开始 早在1903年 光绪二十九年 日本学者清水澄的 行政法泛论 中文版 就由商务印书馆出版 开明书局也于同年出版了丁额著 王纯翻译的 普鲁士行政法典 1906年 光绪三十二年 广智书局出版了日本学者织田万著 梁继栋翻译的 德国行政法 从1903年至1907年5年间 共翻译 编译10余部外国行政法学著作 出版4部中国行政法学著作 到20世纪20 30年代 逐渐形成了行政法学研究群体 出版了一些行政法学著作 开始构建起行政法学的学科体系框架 主要借鉴于德国法模式的日本行政法学理论 在当时行政法学的教学与研究中 一些学者注意运用孙中山先生的三民主义和五权分立学说 以此作为自己学术观点之理论基础和指导思想 当时中国处于半殖民地半封建社会 行政法学能取得如此成就已是难能可贵 尽管主要是引进和转述式的学术成果 总体而言 20世纪上半叶中国在行政法律制度建设和学术建设方面取得一些进展 尽管与行政法治目标尚有很远的距离 而且其中许多是与行政现实存在较大距离的欧洲大陆行政法舶来品 在当时缺乏宪政精神的政治体制下也难以通过有效约束行政权力和保护行政相对人合法权利而对行政管理现实发生强烈和深刻的影响 但这毕竟为我国行政法治的发展打下了一个基础平政院设置 解放以后 1949 1978 行政法学研究停滞 废除废止了国民党政府的 六法全书 和民国时期的行政法模式 承继苏联的行政法学 介绍苏联行政法学理论为主 这一阶段我国行政法学虽然还落后于其他法律学科 但已有所行动和发展 1957年5月至1966年5月是遭受挫折时期 1966年5月至1976年10月是遭受全面破坏 摧残时期 1976年10月至1978年12月是停滞 徘徊并酝酿复苏时期 1978 1985 逐渐回复行政法研究传统 1985 至今 行政法学蓬勃发展 这一时期我国行政领域的立法处于高潮 大量有关行政管理的法律法规出台 如 集会游行示威法 环境保护法 城市规划法 社会团体登记管理条例 行政监察条例 后上升为 行政监察法 烟草专卖法 国有资产评估管理办法 税收征收管理法 城市绿化条例 反不正当竞争法 水土保持法实施条例 国家赔偿法 城市房地产管理法 人民警察法 行政复议条例 后上升为 行政复议法 国家公务员暂行条例 和 行政处罚法 等等 其中 行政处罚法 规定了比较严格和大量的行政程序条款 特别是正式设立了民主程度和行政成本都非常高的听证程序 还启动了若干重要的行政执法制度创新 例如相对集中行政处罚权的综合执法体制的推行 故被认为是树立了行政程序立法典范的一部重要法律 在我国走向行政法治的进程中具有重大意义 长期酝酿 反复修改 易稿20多次的 国家公务员暂行条例 于1993年8月14日由国务院正式颁布 为推行国家公务员制度提供了更有力的法律保障 我国 立法法 已于2000年3月在九届全国人大三次会议上通过 于同年7月1日起施行 该法的出台对于规范立法和行政立法行为 从源头上推进我国行政法制建设 具有极其重大而深远的意义 我国 行政许可法 于2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议通过 2004年7月1日起施行 这部法律对于从根本上解决 审批经济 现象 建构新型政企关系 完善市场经济体制 将发挥重大调整作用 从而大大推动我国行政法治的发展 总结 第一 法治观念逐步强化 改革开放以来 在反思传统人治观念的基础上 我国行政法逐步确立起核心的法治观念 进入20世纪90年代之后 又把 依法治国 确立为基本治国方略 并且上升为宪法原则 第二 行政法的权力结构从重权力 轻权利向权力和权利并重转变 行政诉讼法的颁布 使权力结构的重心开始发生偏转 20世纪90年代颁布的国家赔偿法 行政处罚法 行政复议法促进了这一调整 初步形成了权力和权利良性互动的局面 第三 政府职能从全能型政府向有限政府 从管制型政府向服务型政府转变 随着对政府与市场关系认识的不断深化 政府开始逐步转变职能 将部分职能让渡于社会 第四 行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾 第五 行政行为方式从纯粹的命令 服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面 第六 在程序与实体的关系上 从重实体 轻程序 重结果 轻过程 发展到实体和程序并重 结果和过程并重 第七 在对行政的监督上 从单纯的权力监督 发展到权利救济和权力监督并重 第五节加入WTO对中国行政法律制度的影响 WTO是用国际条约规范世界贸易 其条款都是用规定各成员方法律义务的方式来表述的 WTO颇具特色的解决争端机制里 除传统的协商 调解 斡旋等外交方法外 其核心机制是国际法中常说的 司法解决 并专门设立上诉机关来复审专家组判案中的 法律问题 包括对WTO各 涵盖多边协议 条约 的法律解释 大大强化了WTO条款的法律约束力 构成 一个国际组织一套世界贸易的法典一种多边贸易谈判的场所 一 行政立法 WTO规则运用于国内现行国内行政法律 法规 规章顺应WTO要求进行修改 律师法 金融法 税法 保险法 价格法 证券法 海关法 知识产权法 行政复议法 行政诉讼法 海关估价行为的司法审查 二 行政主体 WTO规则的约束主体是成员国政府与国际组织 全能政府 向 有限政府 转变 官本位 向 民本位 转变 依政策行政 向 依法行政 转变 任意行政 向 程序行政 转变 免责行政 向 责任行政 转变 三 司法审查 1 任何行政行为均可由司法机关进行审查 目前 我国的规定存在冲突 比如 专利法 与 商标法 规定国务院终裁决定不可诉讼 又如 我国目前绝大多数抽象行政行为是不可诉讼的 2 司法审查标准严格中国对行政行为的司法审查以合法性审查为原则 以合理性审查为例外 而WTO的规定并不止于此 强调国际贸易领域行政行为的客观与公正3 当事人权利救济方式详尽合理 诉权 辩护权 申诉权 获得信息权 获赔权 4 涉外行政诉讼事务增多国外企业 本国企业 公民可以直接援引WTO规则向法院诉讼 第二部分行政法学基本理论 第二章行政法律关系行政法律关系的概念行政法律关系与行政关系的区别与联系行政法律关系的构成要素行政法律事实行政法律关系的特征与主要类型行政法律关系产生 变更和消灭的条件 法律关系 法律在调整一定社会关系中所形成的权利义务关系 一 行政法律关系 行政法律关系是指基于对行政权的行使而形成的具有行政法上权利与义务内容的法律关系 一 行政法律关系是行政法律规范调整一定的社会关系的结果 二 行政法律关系是对行政主体在行使行政职权的过程中发生的社会关系调整的结果 排除行政机关的私法行为 三 行政法律关系的调整范围 行政权力的创设 行政权力的行使与行政权力的监督三者过程中发生的法律关系注意 行政关系与行政法律关系的区分 既联系又有区别 行政法律关系以行政关系为基础 但范围与性质又不尽相同 行政关系 行政法律关系 政治关系 经济关系 其他 二 特征1 行政法律关系主体至少有一方是行政主体 即行政主体的恒定性2 行政法律关系中双方权利与义务具有对应性 但不对等 3 行政法律关系中的权利义务具有法定性 4 行政法律关系中行政主体的权利与义务的重合性 5 行政法律关系双方主体之间法律纠纷解决途径的法定性 三 行政法律关系分类1 根据行政主体行政权力作用范围的不同 可以将行政法律关系分为内部行政法律关系和外部行政法律关系 2 根据调整行政法律关系的法律规范的性质的不同 可以将行政法律关系分为行政实体法律关系和行政程序法律关系 3 其他 如根据法律关系的产生原因不同 分为比如原生行政法律关系与派生行政法律关系 又如根据行政法律关系范围理解不同 分为行政活动中的法律关系和监督行政法律关系 还如特别权力关系与一般权力关系 第二节行政法律关系的构成要素 一 行政法律关系的主体行政法律关系的主体 亦称行政法律关系的当事人 是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者 包括行政主体和相对人主体二 行政法律关系的内容内容是指行政法律关系主体相互之间的权利义务 一 行政主体的权力和义务 二 行政相对人的权利义务三 行政法律关系的客体 物 行为 人身 第三节行政法律关系的产生 变更与消灭 一 行政法律事实行政法律规范所规定的 能够引起行政法律关系产生 变更和消灭的具体条件和事实依据 行政法律事实的种类 行政法上的法律事件 客观事件 比如暴雨造成的洪水泛滥 行政法律行为 引起行政法律产生 变更和消灭的主体行为 包括行政主体和相对人的行为 第三节行政法律关系的产生 变更与消灭 行政事实行为行政事实行为 行政规范所规定的 不能够引起行政法律关系产生 变更和消灭的具体条件和事实依据 特征 第一 行政事实行为表现为一种客观状态 行政事实行为一经作出 即表现为一种客观存在 如行政机关的执法人员在强制拆除违章建筑过程中 将建筑内的合法财产损坏 这就是一种行政事实行为 行为的后果是实际存在的 不能恢复到行为前的状态 这种行为不能象具体行政行为那样被有权机关撤销或变更 也不存在生效的问题 第二 行政事实行为是与行使行政职权有关的行为 行政事实行为是在行使行政职权的过程中发生的 与行使行政职权有关 法律规定这种行为的后果由行政机关来承担 第三 行政事实行为不能独立存在 行政事实行为只能依附于其他行政行为而存在 是行政机关及其工作人员行使行政职权时实施的事实行为 第四 行政事实行为涉及公民 法人或者其他组织的权益 一 日常的建设 维持行为这是指行政主体设立 经营及维持公共机构 公共设施的行为 行政主体实施的这类行为不和行政相对方发生直接的法律关系 如开办学校 设置路灯 设立公共水电设施等行为 这些公共机构 设施设立后 在经营及运作方面和相对人产生的使用关系 不能再归于行政事实行为范畴 二 执行性行为作为行政事实行为的执行性行为 是指执行具体行政行为的行为 比如作出处罚决定后收缴罚款 值得注意的是 即时性的行政强制行为比如强制带离现场 盘问 不是行政事实行为 根据我国 行政复议法 及 行政诉讼法 的规定 即时性强制措施属于具体行政行为 三 咨询和通告行为行政主体提供的咨询行为可以分为两类 一类具有拘束力 如行政机关应行政相对方的申请提供社保资料等证明是具体行政行为 另一类行为不具有拘束力 如行政主体应行政相对方的要求提供各种就业信息等属于行政事实行为 通报行为是指行政机关根据其相应的职权要求 在一定范围内发布的各种信息 包括警告 提示 建议等行为 比如设置道路行车指示标志 四 暴力侵权行为指国家机关工作人员违法使用武力的行为 例如 行政机关非法拘禁或者其他方法非法剥夺公民人身自由的行为 以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打行为造成公民身体伤害或死亡的行为 违法使用武器 警械造成公民身体伤害或者死亡的行为 这些暴力行为是严重违法的行为 已经丧失了行政法律行为的性质 属于行政事实行为 我国现行立法对于行政事实行为的救济没有设定合理的制度构架 导致行政事实行为侵权赔偿基本上处于无法可依的状态 二 行政法律关系的产生因特定的法律事实 行政法设定的一般权利义务模式变成行政主体和相对人的具体权利义务关系 三 行政法律关系的变更主体变更 行政主体 相对人 比如邮电局分家与相对人死亡 客体变更 比如物质利益和行为的变更 内容变更 权利 义务发生变化 四 行政法律关系的消灭主体消灭客体消灭内容消灭 如设定权利义务的法律规范废止 比如收容遣送条例废止 案例2 1 王某系出租车司机 因故被公安局实施处罚 其车辆被公安局扣押 公安局公安人员李某私自驾驶被扣车辆外出营运 因向乘客乱要价被举报 主管部门查明该车乱要价的事实和王某系车主后 便对王某做出了罚款500元的决定 王某不服 同时认为李某行为损害了自己的声誉 要求赔偿 王某和公安局 王某和李某之间是否存在行政法律关系 公安局在对王某进行处罚时 在程序上和实体上有何法律关系 王某应向谁主张赔偿 国家赔偿法第5条 属于下列情形之一的 国家不承担赔偿责任 1 行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为 2 因公民 法人和其他组织自己的行为致使损害发生的 3 法律规定的其他情形 第三章行政法的基本原则 行政法基本原则的内涵与特征 行政法基本原则的内容 行政法的基本原则行政权运行过程中始终贯彻的指导思想 是行政法治中普遍适用的基本准则 一方面贯