货币银行学：政策性银行

第八章政策性银行组织及业务管理,1 政策性银行概述 一、政策性银行的内涵 关于政策性银行的内涵，尽管国内外有着不同的表述方法，但基本上趋向于以下界定：政策性银行是指那些多由政府创立、参股或保证，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。,政策性银行包括三层含义：,第一，它必须是银行，具备银行的特性和运行规律。否则，它就不能称为银行，而只是政府序列的一个部门或一个经济单位；第二，它必须是政府金融机构，具有政府参与的背景，是“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段”。如果不是为了实现特定的目标，政府就没有必要组建它；第三，它必须不以盈利为目的，即不能像商业银行那样以追求利润为唯一目标，它需要履行特殊的职能，当然这种特殊的职能一般难以带来可观的利润（高新技术项目除外）。,二、政策性银行的性质,（一）政策性银行的政策性 所谓的政策性包括三项内容：一是政策性银行要执行国家的宏观经济政策，要从政府的角度和“社会公共利益”出发，按照政府的政策和意图开展经营活动；二是国家给与政策性银行优惠政策。政府为保证政策性银行的运转，为政策性银行提供多种优惠政策，比如资本金、贴息、减免税、政策性金融债券、境外筹资等。如果没有这些优惠政策，政策性银行就很难维持；三是政策性银行在资金运用上具有政策性，发放的贷款利率较低，期限较长，是商业银行不愿从事的项目。,（二）政策性银行的金融性,政策性银行的实质是银行，不是拨款“金库”。既然是银行，就需要借助金融机制、金融方式和手段，贯彻执行国家的经济政策，实现社会经济目标。 在这一方面，政策性银行与商业银行具有共性，即均在资金运用上注重资金的安全性、流动性和效益性，对贷款项目严格评估，认真审查借款人的资格，强调资本金比例，采取抵押、担保方式发放贷款等。政策性银行与商业银行不同的是，政策性银行发放的是政策性优惠贷款，商业银行发放的是商业性贷款。,（三）政策性银行的企业性,政策性银行虽然是一种特殊的金融企业，但它仍然具有企业的一般特征，不仅需要有资本金，也需要经营者经营，其产品是政策性贷款，依靠经营政策性贷款创造效益。其经营的原则尽管是不以盈利为目的，但并不是不讲求经济效益。不以盈利为目的，主要是针对政策性业务所具有的社会效益比经济效益更为显著的属性而言的，并非是不要经济效益。政策性银行无论承担了多少政策性功能，都要讲求经济核算，不讲核算。不计成本，没有安全性和效益性，政策性银行的经营就缺乏后劲，甚至难以立足。,（四）政策性银行的非竞争性,政策性银行定位于商业银行不敢涉足、不愿涉足的领域，这就使它具有与商业银行的非竞争性。如果政策性银行可以与商业银行竞争，则政府就没有必要直接出资组建政策性银行，而只需要支持民间资本组建商业银行就行了。同时，政策性银行与商业银行竞争，其背后的政府背景以及种种行政特权会破坏市场竞争的公平与公正，不利于市场秩序的维护。,政策性银行的非竞争性,一是体现在政策性银行不能吸收活期存款，不能开办储蓄机构；二是体现在政策性银行不能与商业银行争夺贷款客户，凡是商业银行愿意支持的，政策性银行就应当放弃。,三、政策性银行的职能,（一）信用中介职能 政策性银行作为金融机构具有这一职能，它与其他金融机构一样作为货币资金的贷出者和借入者的中介人实现资金从贷出者到借入者的融通。所不同的是，其一，商业银行是发行存款形式要求权的金融中介机构，而政策性银行是不发行存款形式要求权的金融中介机构；其二，商业银行在信用中介职能基础上产生信用创造，而政策性银行不具备产生信用创造的职能。,（二）社会性与引导性职能,政策性银行的社会性职能主要表现在：一是配合执行政府经济政策。政策性银行作为政府的金融机构，与政府的职能相联系，决定了它不可能过多地考虑市场经济原则和自身的经济利益，必须从政府的角度和“社会公共利益”出发，按照政府的政策和意图开展经营活动，充当政府发展社会经济的重要工具 。,二是促进社会资源的优化配置,政策性银行可以通过发放优惠贷款，支持投资者向这些产业或企业投资，以缓解或消除结构失衡现象。同时，政策性银行在这些产业或企业发放贷款，表明了政府对这些产业或企业的扶持意向，会大大增强商业银行的信心，从而促使商业银行向这些产业或企业贷款。这就是政策性银行的引导性职能。实证分析表明，日本政策性银行在社会性与引导性职能方面发挥了较好的作用。,（三）选择性职能,由于政策性银行金融性、企业性的要求，政策性银行只能选择其中一些具有贷款回收能力、有一定经济效益的项目予于支持（也包括财政担保和补贴的项目），对于不具备贷款回收能力、没有经济效益、但从宏观来说政府又急于发展的项目应由财政予以直接投资。,（四）服务性职能,政策性银行的经营活动具有相当的专业性，在业务领域能够形成丰富的经验和专业技能，可以造就和聚集一批精通业务的专门人才，不仅能够向业务对象（企业）提供经营方向、财务管理、投资决策、信息等方面的服务。而且还能够参与政府的相关规划、设计，并可承担某些非金融业务，比如人员培训等。这些服务性职能是商业银行很难具备的。,2政策性银行的组织结构与资金来源,一、政策性银行的组织形式 政策性银行的组织形式可按不同标准来划分。按资本构成分,有国有独资政策性银行和国家参股政策性银行；按外部组织形态分,又有单一制政策性银行和复合制政策性银行。,（一）国有独资政策性银行,国有独资政策性银行是指由政府出全资而建立的政策性银行,是政策性银行的最主要类型。目前世界各国的政策性银行绝大多数都是由政府提供全部资本金,直接归政府所有。,其根本原因在于,这种组织模式满足了政府对政策性银行进行控制的需要。政策性银行是贯彻政府经济政策和意图的工具,政府为政策性银行提供全部资本金,使所有权掌握在政府手中,被政府所控制,这样就有利于政府经济政策的顺利贯彻实施。否则,政策性银行将失去作为政府经济干预工具的本来特征。,弊端：,它排斥了社会资本投资于政策性银行股权的可能性,不利于吸引更多的社会资本参与政策性资金的供给,限制了政策性银行的资本来源渠道，尤其是在政府受财力的限制而不能拨付更多的资本时,单一的资本来源渠道更无助于政策性银行资本实力的扩充。,它会导致政策性银行的产权主体虚置,造成政策性银行的权、责不清和监督机制与自我约束机制的失灵,诱发对国有信贷资产不负责任倾向的滋生；它容易形成浓厚的官办习气，助长政策性银行作为“行政机关”的性质，限制其作为银行企业运作，从而不利于政策性银行经营的实现。,（二）国家参股政策性银行,国家参股建立的政策性银行有两种形式:一种是由政府直接参股,即由政府直接出资持有政策性银行的股权,但政府并不提供政策性银行的全部资本,而是只提供资本总额的一部分,其余资本由政府以外的其他有关各方提供。通过这种途径建立起来的政策性银行具有股份公司的特性,其产权归全体出资者所有。,另一种是政府间接参股,在这种形式下,政府并不直接出资,而是由国有机构（中央银行、国有商业银行）联合其他民间组织共同提供政策性银行的股本。由于国有机构本身归政府所有,因此可把它们持有的政策性银行的股权视为政府对政策性银行的间接参股。,优点：,拓宽了政策性银行资本来源的渠道，有利于扩充政策性银行的资本实力，增强其资金融通的能力；可以将一部分社会资本纳入政策性资金运用的范畴，使之由单纯的逐利资本变为国家的干预资本，从而既有利于提高政府对经济的干预力度，亦可减轻财政拨付资本金的负担；由于该种组织形式具有股份制的管理机制，从而在一定程度上可以避免政策性银行产生权责不明、监督乏力、缺乏约束、活力不足、效率低下的弊端。,存在着根本的缺陷：,降低了政府对政策性银行的控制力度,削弱了政策性银行作为政府经济干预工具的作用；盈利性资本的吸入淡化了政策性银行的非盈利性质,使政策性银行有可能偏离政府的政策目标而逐渐步入商业性经营的轨道。,（三）单一制政策性银行,单一制政策性银行是指经营业务的银行均以独立个体的形式而存在的一种银行组织体制。在这种组织体制下，各家银行没有或只有很少的分支机构。这种形式简单灵活，业务规模不大，在贷款总额中所占比重较小，但却居主导地位，一般扮演“最后贷款人”。在目前世界各国的政策性银行中，占主导地位的就是这种单一制的外部组织形态。,主要原因是：,它适应政策性银行业务对象的具体特征。政策性银行是贯彻政府的产业和区域政策，对那些一般商业金融机构不愿或很少投融资的产业和地区进行投融资，是对商业性金融机构的补充。因而其业务带有拾遗补缺的性质，虽然就一个政策性银行来说，所支持的行业和地区在短期内不会变化，但是所支持的重点和空间位置是不断变化的。这种业务特点决定了政策性银行没有必要设立固定的分支机构，其具体的业务则委托拥有广泛分支体系的商业性金融机构代理营运。,可以节约交易费用,降低成本，保证政策性银行保本经营的实现。政策性银行的性质决定其业务操作和营运必须是高效、低成本的，采取委托代理进行业务运作，所花费的委托代理费，毕竟比广设分支机构进行业务操作要低得多。,可能会存在一些问题,比如代理行代理工作不到位，缺乏责任约束，委而不办、代而不管、代放不代收，甚至直接挤占挪用政策性信贷资金，这样会增加政策性银行资金运用的风险，降低政策性银行信贷资产的质量。,（四）复合制政策性银行,复合制政策性银行是指多个政策性银行以某种方式结合在一起，构成一个政策性银行体系。它分为美国模式和“金字塔”式的组织形式。 美国模式是美国独创的一种政策性银行体系。它是将美国划分为12个信贷区,在每个信贷区内设各类政策性银行，每类政策性银行又下设有附属的会员机构。它是一种由横向的复式并列与纵向的层次隶属结合在一起的政策性银行体系。,“金字塔”式的组织形式,类似于商业银行的分支行制。它是指各家银行遍设分支机构进行业务经营，从而形成了总行若干分行大量支行众多业务网点的金字塔式的业务经营机构体系。它主要存在于农业部门和中小企业领域的政策性银行中。,原因是：,农业和中小企业的固定性与分散性，决定了这些领域政策性银行的业务具有点多面广、规模大而相对稳定、且较为复杂等特点。因而在合适的重点区域和地方设置分支机构甚至营业网点，这既有利于贯彻国家的农业发展和中小企业政策，也便于业务的具体有效操作。,由于农业和中小企业领域政策性银行业务量大且相对稳定,因此，若采用单一制的组织形式,将其业务完全交由商业性金融机构代理，则会使代理费用成倍增加，并且还可能会因政府掌握信息的不完全性而使政策性业务偏离政策方向，导致资金的错误配置。因此，农业和中小企业领域政策性银行设立合理的分支机构，不但能获得规模效益，而且能够更好地贯彻执行政府的政策意图。,弊端,当政策性银行的分支机构按行政区划逐级设置时，就会使政策性银行机构同各级政府之间形成一种对应关系。这种对应关系极有可能将政策性银行置于地方行政部门的干预之下，使其听命于地方政府，成为贯彻地方政府意图的工具。,二、政策性银行的内部组织机构设置,内部组织机构设置有两种方式：一种是以技能划分，按照专业知识建立内部组织机构，如经济部、财务部、工程部等；另一种按完成的业务来建立内部组织机构，如创办部、评审部、监督部等。,三、政策性银行的资金来源,(一)政府供给资金 政府对政策性银行供给资金是因为：政策性银行是由政府创立，属于政府的金融机构，其运作目的是为了贯彻政府的政策意图。因此，政府一般都向政策性银行提供资本金，而且随着经济的发展，逐年增加对政策性银行的资本金。,政府资金一般来源于无偿的赋税及政府资产收益,无成本或只有很低的成本，而且量大集中，最适宜政策性银行为完成政府社会经济发展和调控目标的资金运用，尤其是一些根本就没有直接收益而只有社会和自然效益的资金投入，比如一些居民生活环境治理、质量提高的项目或设施建设等，就必须由政府供给资金无偿投入。,（二）发行债券筹资,政策性银行在金融市场上发行债券筹集资金包括向国内金融市场发行债券和向国外金融市场发行债券。发行债券可以采取定向筹集和向社会公众公开募集两种。定向募集对象主要是向商业银行及一些融资机构募集资金。,向金融市场发行债券筹资,具有信誉高、风险小的优势。因为政策性银行向金融市场发行债券筹集资金，一般都取得了政府担保，甚至直接作为政府借款或作为政府债券。即使没有取得政府保证或不作为政府借款及政府债券，但也被认为是“政府机构借款”及“政府机构债券”，因而信誉相对较高，风险相对较小，几乎无风险，按期偿还也不成问题。所以，政策性银行在债券发行上，较其他机构有着明显的优势。,也具有筹资成本高的不足,因为政策性银行向金融市场发行债券筹集资金，也要受市场机制的影响。一般都需要按市场价格才能筹集到资金，其他筹资费用也将与商业银行及其他金融机构从金融市场筹资所需费用大致相当，故筹资成本及费用较高。比起向社会保障体系及邮政储蓄系统借款要高得多，而且还较复杂，与政府供给资金就无法相比了。,（三）借款筹资,政策性银行借款渠道广泛，主要有借入财政资金、中央银行资金、其他政府部门机构资金、借入公共资金以及国外资金等。政策性银行还可从储蓄机构尤其是国家兴办的储蓄银行借入中长期资金，以改善资金结构，承担起中长期资金提供者的职责 。另外，一些发展中国家的政策性银行还可以从世界银行、各洲开发银行等国际金融机构借入资金 。,（四）通过社会保障体系及邮政储蓄筹资,政策性银行向社会保障体及邮政储蓄系统借款包括向社会保险体系、养老基金或退休基金、医疗基金、就业基金、住房公积金借款以及向邮政储蓄借款等。,（五）吸收存款,纵观世界各国，为了避免与其他商业银行的竞争，相当一部分国家的政策性银行都不吸收任何存款，特别是一些发达国家的政策性银行都不吸收任何存款。但是，也有一些发展中国家的政策性银行吸收存款。政策性银行吸收存款有两种：一种是只吸收往来对象或会员存款，而不吸收社会公众存款。我国属于此种存款形式。另一种是既吸收往来对象或会员存款，又吸收社会公众存款，其中主要吸收储蓄存款或定期存款，少数吸收活期存款。,（六）国外筹资,主要有：政府贷款。 政府贷款是指各国政府为开展海外协作，对外援助和促进本国出口贸易而进行的贷款，其资金来源都是国家财政预算中拨出的资金。这类贷款的特点是：利率较低，一般为3%；期限较长，一般为2030年。很适宜于作为政策性资金运用，但是数额有限。,国际金融机构贷款,主要有两个途径：一是直属联合国的国际金融机构和组织，如国际货币基金组织、世界银行集团、联合国计划开发署、世界粮农组织和国际农业发展基金会等。二是地区性的国际金融机构，如亚洲开发银行、泛美开发银行和欧洲投资银行等。这些贷款的期限和利率大多较为优惠，但申请程序复杂，而且需要经过严格的项目评估和审查。,银团贷款,即由一家银行牵头，许多银行参加组成国际性的银行集团，为另一家银行筹措资金，又称为辛迪加贷款。这种贷款金额较大，期限较长，最长可达10年。一般按市场利率贷款，中长期贷款还另外加一定的加息率，因而利息负担较重。对这种银行贷款政策性银行要根据项目效益情况量力而行。,发行国际债券,即在国际资本市场上以发行中、长期债券来筹集资金。在国际资本市场上56年期称中期债券，7年以上称为长期债券。向国外金融市场发行债券或向国外金融机构或银团借款，一般都需要支付与国外资金市场价格大致相当的费用。向国际金融机构借款和向外国政府借款，虽然可以获得一些优惠，但往往附带有其他一些交换条件。并且，无论是向国外金融市场筹资，还是向国际金融机构和国外政府筹资，都要受一国外汇收支及偿债率等条件制约，甚至还有准入等其他问题。,3 政策性银行的业务经营,一、政策性银行的经营方针及其类型 政策性银行作为政府的金融机构，所要获取的主要是社会效益和国民经济整体效益，不追求自身财务效益，不谋取利润。因此，政策性银行的经营方针应该是“让小利取大利”。所谓“小利”，是指政策性银行自身的财务效益；所谓“大利”是指国家的全局利益和长远利益。“让小利取大利”的经营方针是指政策性银行不以自身的财务效益即盈利为经营目标，而是以社会效益和国民经济的整体效益为其经营目标。政策性银行坚持“让小利取大利”的经营方针是它的性质和职能决定了的。,“让小利取大利”的经营方针是政策性银行总体经营方针,如果进一步细分，可按政策性银行执行政策的力度，把政策性银行的经营方针具体化为以下三类：即财政补贴经营型、无利保本经营型、保本微利经营型。这三种类型的共同特点都是向贷款支持的对象让利，同时从被支持对象的发展中获取宏观效益。这三种经营方针彼此之间又有差别，各自适用于不同的政策性业务领域。,（一）财政补贴经营型,采取财政补贴经营方针的政策性银行，一般是经办大量具有很好的社会效益的政策性业务，这些业务本身就具有很强的财政性，国家财政有义务在这些领域适量开支，财政开支的最有效方式是对这些领域的融资活动进行补贴。但采取财政补贴经营方针的政策性银行，并不能完全依赖财政，无限量地支出补贴，而是必须有经过审批的亏损计划，在限定的范围内，针对限定的科目，按规定的标准申请财政补贴。因此，财政补贴经营方针又可称为“计划亏损”经营方针，超计划亏损是不允许的。,可列入亏损计划的支出主要有,1、政策性银行的行政费支出。政策性银行的行政费支出包括职工工资、奖金、办公用品、差旅费、电讯邮政费、用车用房等开支。2、政策性融资业务的利率倒挂。 3、委托代办费用。,（二）无利保本经营型,采取无利保本经营型的政策性银行，由于可以全部免税，其成本由两个部分组成：一是所筹资金的利息支出；二是营运管理费用。所谓保本是指收入能够抵补上面两部分支出。所谓无利是在收可抵支的基础上不谋求剩余，不追求盈利。,（三）保本微利经营型,保本微利经营型是指政策性银行在经营过程中，不仅要保本，而且还要取得微利。微利要达到足以抵补呆帐、坏帐损失的水平。,二、政策性银行的经营原则,(一)政策性原则所谓政策性原则是指政策性银行在一切经营活动中以国家政策为导向，服务和服从于国家的各项方针政策，即产业政策、区域发展政策和外贸政策等，坚持为经济发展服务的方向。服从于政府对政策性金融活动的指导及具体规定，服务于政府的政策目标，以此作为一切经济活动的出发点和归宿 。,（二）安全性原则,所谓安全性原则是指政策性银行的资产免遭损失的可靠性程度。安全性要求尽可能地减少风险。 政策性银行安全性原则主要包括两方面的内容：一是政策执行中的安全性，即确保政策性资金的政策属性，又称为政策保全。 二是信贷资金完整回归的安全性。,贯彻安全性原则的核心就是减少和防范风险,一是要提高风险意识，树立稳健经营思想；二是要合理匹配资金，找准政策性资金的授受对象或项目，防止政策性资金非政策化；三是建立健全风险监测机制，提高风险预警水平；四是建立健全信贷风险防范的内部控制机制；五是建立信贷风险的补偿保障机制等。,（三）效益性原则,所谓效益性原则是指政策性银行在业务经营活动中，既要追求社会效益，又要取得自身效益，实现保本经营。效益包括社会效益和自身效益。社会效益是指政策性银行的融资活动对社会经济发展所作的贡献，它是政策性银行追求的目标；自身效益是指政策性银行通过融资活动自身获得的经济收益，即财务效益。,三、政策性银行业务经营方式,（一）贷款 贷款是政策性银行资金运用的主要形式。采用贷款这种形式运用资金的优点在于：一是具有较大的灵活性和便利性。可以在申报的符合政策意图的项目中，按政策要求择优选贷，不涉及或少涉及具体的投资过程及项目建成后的操作和管理。二是贷款是有偿的。无论是无息或低息贷款,都以偿还本金为基本前提条件。,1、政策性银行贷款的特征,（1）贷款对象的选择以社会效益为标准。（2）贷款投向和投量上具有约束性。 （3）贷款的期限长、额度大、风险高。 （4）贷款条件具有优惠性。优惠性表现在：一是贷款利率实行优惠政策。二是实行贷款期限优惠。三是实行贷款比例优惠。,2、政策性银行贷款的优惠方式,从我国看可概括为两种：一种是以低于市场利率或其他商业银行贷款利率的方式，直接向项目单位提供贷款，我们把这种方式叫“优惠利率”的贷款优惠方式；另一种是先按市场利率或其他商业银行贷款利率提供贷款，然后由财政向项目单位贴息，我们把这种方式叫“财政贴息”的贷款优惠方式。,（二）投资,1、投资是政策性银行业务活动的基本方式。政策性银行的业务活动之所以要采取投资的方式，是因为市场机制的作用使基础产业、农业和高新技术产业、社会公益事业等无直接经济效益或低效益、高风险的产业，难以得到社会资金的投入，商业性金融机构也不愿给予融资。,2、政策性银行投资活动的方式,（1）股权投资和证券投资。 股权投资一般是用于为贯彻政府社会经济发展战略意图而有必要进行控制的行业或企业。要控制这些行业或企业只有进行直接投资，拥有该行业或企业相应的股权。有股权才能对该行业或企业的大政方针及发展起操纵作用。当然，拥有股权的多少也决定操纵作用的程度的高低。,证券投资,证券投资是政策性银行对符合政府产业和地区政策的企业所发行的中、长期债券进行认购。政策性银行认购公司债券，是为了支持或扶持该企业或公司的资金需要，增加或实现它所需要的创立资金，而不是为了要对它进行控制。同时，在公司发展成熟时，政策性银行大可将债券变卖，收回投资。,（3）独资或合资参股,一般来说，能够吸引社会资本投入的就不采取独资的方式，可采取合资参股方式。在合资参股中，政策性银行出资比例的大小，表示政府对该行业或项目的政策支持程度。同时，可以通过出资比例调节需要政策支持行业和项目的资金投入量。,（三）担保,1、担保是政策性银行重要业务活动之一。政策性银行的担保是指政策性银行为它所支持的领域融通资金提供信用保证。这种信用担保就能为政策性领域提供更好的融资便利条件。,2、政策性银行担保的主要形式,（1）筹资担保。 （2）投标担保。 （3）预付款担保。 （4）租赁担保等。 政策性银行的业务经营方式除贷款、投资和担保外，还较多地采用诸如贴现与再贴现、利息补贴、信贷保险等方式。,（四）业务营运方式委托代办化,委托代办业务的一般步骤是：政策性银行提出委托对象、目的、要求和条件等有关事项，与代办银行商定后，签订委托协议书；如果政策性银行在代办银行开户，代办银行要检查其是否有足够的资金：如果不在代办银行开户，政策性银行就要向代办银行交存委托存款；代办银行向确定的委托对象发放委托通知书；代办银行按照协议规定的时间和金额供应资金，代办银行向贷款对象按期收回资金；代办银行退回政策性银行委托资金；收取手续费或收益分成。,4 政策性银行的内部控制与风险管理,一、政策性银行内部控制的概念 内部控制是为实现政策性银行内部资源的合理配置，强调采取一套措施加强内部组织机构、人员和业务处理上的联系和制约。所谓联系是指在组织机构和业务处理上相互配合、相互协调、各司其职、各尽其责；所谓制约要求组织机构和业务处理上要相互牵制、相互监督，以实现规范化经营。因而内部控制从本质上说是一套贯穿于经营管理全过程的制约平衡机制。,二、内部控制系统的内容,（一）内部组织结构的控制 组织结构的控制就是按照决策系统、执行系统、监督系统，设计组织机构，规定各职能机构的权利和义务以及各组织机构的权利制衡，实现各部门之间的相互协调、相互制约。,（二）人员素质控制,国家的方针、政策，银行的规章制度都要由银行的员工贯彻执行，人员素质的高低关系到银行经营目标的实现以及信贷工作的效率和质量。因此，在完善内部控制机制中，要采取措施，加强对员工的业务培训，大力提高全体员工的业务素质。,（三）授权批准控制,政策性银行应按照各部门的职能、管理水平和业务人员的素质分别授权或转授权。在授权范围内，可自行办理业务，但是未经授权的业务不得擅自越权处理。政策性银行内的授权包括一般授权和特殊授权两种形式。一般授权如授权会计人员记帐、信贷人员办理贷款，稽核人员进行稽核检查等；特殊授权是指在处理某些特殊业务前，报经有关部门批准，经过特别准许后，方可进行业务处理的授权。,（四）岗位责任控制,岗位责任制是将统一的业务操作过程细分为很多工作岗位，按岗位确定职责和权限，实行定岗、定人、定责，各岗位在责、权范围内各司其职。为了加强内部控制的力度，在明确划分责、权的基础上，还要建立相互配合、相互督促、相互制约的工作关系，同时对重要工作岗位的工作人员要定期轮换，保证继任者对上一任工作进行监督、检查，一旦发现问题，及时采取补救措施。,（五）建立规章制度的控制,规章制度是根据业务运作过程的要求和程序而制订的，它是业务运作的准则，也是加强内部控制的依据。因此，政策性银行应根据有关法规和自身业务的特点，健全规章制度，使业务工作做到有法可依、有章可循，严防违章操作，防范和减少风险损失。,（六）风险预警预报控制,政策性银行应当围绕经营行为、业务管理、资产安全，建立定期的业务分析、资产质量评价、风险评估等制度，对带有苗头性、倾向性的问题进行预警预报，以便防患于未然，防范风险的发生，尽量减少失误和损失，把业务风险降到最低。,（七）业务处理程序控制,银行的信贷工作都有一定的规律，业务处理程序控制就是要遵循这些规律制定相应的业务处理程序，经办人员必须按照业务处理程序办理业务，不允许逆程序或超越某些程序运作，这样可以保证信贷工作职责分明、有序进行。同时，也可防止差错、遗漏以及加强相互监督。,（八）内部稽核,即在政策性银行内部，设置相对独立的内部稽核机构，配备稽核人员，对各项经营管理活动和经济责任的履行情况进行检查和评价，从中发现问题，采取措施，减少风险损失。,三、政策性银行内部控制类型,1、按照内部控制的过程划分有预防性控制、查处性控制和补救性控制。 预防性控制，也称事前控制，即在贷款前，采取措施，控制和防范风险的发生。查处性控制，也称事中控制，就是在业务运作过程中进行现场检查，发现漏洞和失控点及时采取措施，及时堵塞漏洞，防止差错，或者因情况临时变化，可能出现风险，及时采取措施，防止风险的发生或扩大。补救性控制，也称事后控制，即对政策性银行在经营活动中已经发生的问题，采取补救性措施，以减少风险损失。,2、从采取控制检查的时间来划分有突击性检查和常规性检查控制,突击性检查控制一般根据某种需要而临时进行的检查，如临时检查现金库存、贷款的回收情况等。这种检查控制有较强的针对性、及时性，可以及时发现问题，解决问题，同时也可提高业务人员的风险意识，促使其随时遵守规章制度和操作规程，但显然不利于全面防范风险的发生。,常规性检查控制,也称全面检查控制