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从XX土地征收制度的比较看中国土地征收制度的完善 从中美土地征收制度的比较看我国土地征收制度的完善（兰州大学行政管理专业阮琪）【摘要】整体上看，在快速新型工业化、城镇化和农业现代化的进程中，我国征地法律体系也在不断完善。 但目前我国土地征收制度仍面临公共利益界定不清晰、补偿标准较为模糊、补偿原则较难把握、征地程序和救济措施还需进一步完善等问题，导致征地纠纷频发，严重影响了社会稳定和经济发展。 因此，完善土地征收法成为中国目前的一项重要任务。 相对而言，美国征地制度对公共利益界定较为清晰、补偿原则较为公平、在一定程度上促进了其工业化、城市化和农村地区的发展。 本文以中美两国土地征收制度的比较研究为视角，在土地征收的公共利益界定以及征收补偿原则、范围、方法、救济措施等方面展开研究，进而提出完善我国现行土地征收制度的具体路径。 【关键词】土地征收制度；征收补偿原则；公共利益；救济措施；征收补偿范围；征收补偿标准 一、公共利益的比较公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指公众的、与公众有关的成为公众的、共同的利益。 就中国而言，1953年中央人民政府根据建设用地的需要颁布了政务院关于国家建设征用土地办法，这是新中国第一部比较完整的土地征用法律规定。 该办法规定“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需要的土地，均依本办法征用之。 实际上当时所有的国家建设均视为“公共利益”。 改革开放后，市场化的改革逐步推开，我国修改了原来的有关征收的法律，但是现行宪法仅仅规定基于公共利益需要，可以征收农村集体所有的土地，但对于何为公共利益仍然没有界定。 中国在土地管理法中，将可以征用土地的情况列举为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”等。 在现实的征地实践中，我国土地征收中的公共利益内容极为庞杂和混乱，从大型基础设施建设到房地产开发，从旧城改造到高新技术产业开发区这些无一不被纳入到公共利益的范围之中。 显然，中国并没有列举或者说明确的解释具体的公共利益范围。 这样模糊的公共利益范畴的界定使得政府裁量的自由度较大，赋予了政府较大的权力，使政府能够不是那么完全的去依照法律规定的公共利益的范畴去进行土地征收，不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。 而在美国，立法机关、行政机关和司法机关都对公共利益的界定发挥着重要的作用。 我国对于公共利益的解释，实际上在美国被解释为“公共使用”。 随着“公共使用”在美国司法实践中更多地解释为公共目的，其内涵与我国的“公共利益”接近。 美国近40个州的征收立法中都不同程度地界定了公共利益（公共使用）的范围，把公共利益限定在国防建设、公益设施、清除贫民窟等传统的公共利益上，并且从反面排除了以经济发展、提高税收为目的征收。 比如佐治亚州的法律规定“公共使用”是指 （1）一般民众、州政府机构或当地政府机构对土地具有所有权、占有权或使用权。 （2）为公共事业公司的成立或运行而对土地的使用。 （3）公路建设、国防建设或提供贸易或旅行通道。 （4）征收由于无法确认或寻找到财产所有人的财产。 （5）取得由合法财产所有人全体同意的财产。 （6）救治衰败地区。 美国的地方征收立法比中国地方征收立法对公共利益的界定更为严格。 然而，与美国相比，我国却没有一个省采用了列举和排除法来为公共利益限定范围，各省的征收法规和条例基本上都是沿用宪法的方式，只是对公共利益进行原则性和概括性的规定。 此外，在我国，整个征收过程中是由行政机关主导的，而作为正义代表司法机关是缺席的。 由于公共利益内容的不确定，什么是公共利益就完全成了行政机构自由裁量，而我国的法院又往往以征收行为是依据政府的规范性文件为由拒绝受理征收的诉讼，这就导致了对行政机关的权力缺少有效的司法权制约，使得行政机构往往会将自由裁量权最大化，导致征收权的扩展和滥用。 二、补偿标准的比较所谓的土地征收补偿的标准是指用什么样的衡量方式对被征收的土地进行补偿。 土地征收补偿的标准，主要在于解决补偿多少的问题，也就是被征收人能够从征收机构得到什么程度的弥补。 在美国，确定什么构成公正补偿的基本法律已经早已确立“当财产被征收时，财产所有人有权利获得公平补偿的市场价值补偿。 公平的市场价值是一个买主愿意付给一个自愿出卖其财产的卖主的价格，需要考虑到财产的各种可能使用方式，而不局限于被征收人对财产的使用。 当关于补偿的数额出现争议时，一般是征收机构提供证据，常常是通过证人证言，并提出一种或多种的可接受的测量价值的方法，一般倾向于选择财产价值较低的证据；而财产所有人提交的证据常常采用观点针锋相对专家的证据，倾向于提出财产有更高的价值。 最后由陪审团、委员会或法院来判定那方的证据更可靠，有时它可能接受一方提交的价格，但是更多的时候是双方折中的价格。 最后确定的价格就是财产公平的市场价值。 征收者必须给予财产所有人补偿和从征收日期开始计算的利息。 就我国而言，目前，我国土地管理法已经对征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的补偿标准做出了规定。 我国农村土地征收补偿标准的规定如下“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。 需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。 每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。 但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。 但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过上地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 由于以上补偿标准造成补偿标准偏低、同地不同价、随意性大等突出问题，因此亟待对征地补偿标准测算方法进行创新。 我国的土地征收补偿标准与美国按照市场价格确定土地征收补偿标准的做法不同，我国现行农地征收补偿标准既不是土地的市场价格，也不是土地使用的租金，而是实行“收益价值”的补偿标准。 征地补偿费的计算依据上体现了“产值倍数法”，实现的是土地在农业用途下的收益，根本没有体现土地被征收后转为城市建设用地的升值情况，也没有考虑到土地对于农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。 这种征地补偿标准建立农村土地集体所有公有制的基础之上，是根据原来计划经济条件下生产资料分配及其调拨方式制定的，其基本思路沿用至今，这反映了我国征地补偿标准的滞后性。 三、补偿原则的比较“公正补偿”是美国宪法确认征收的一项基本准则，也是对政府公权力的实质性约束。 美国宪法修正案第五条规定“为了公共用途的征收必须提供公正补偿”，且几乎所有的州的宪法都在此前后增加了征收私人财产必须提供补偿的规定。 制宪者认为这种征收是为了公共利益而对被征收者所施加的负担，因而要全社会成员补偿其损失是公正的，否则，被征收者和他人相比就承受了不成比例的负担。 另外，“公正补偿”也有利于政府将征收成本内在化，补偿所必须支付的高昂成本是防止政府过度使用征收权的最有效手段。 如果不存在“公正补偿”规定，政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。 “公正补偿”虽然是一个抽象的、内涵不易确定的概念，但在市场经济高度发达的美国，“公平补偿”的基准又是相对确定的。 最高法院对“公平补偿”作认定时，主要依据“公平的市场价值”对财产所有者的损失进行评估，因为该财产在公平的市场交易中总会产生一个价格，“公正补偿”通常即指这个价格所反映的公平市场价值。 按公正的市场价值所规定的补偿金额是一个客观价格而不是主观价格，它一般不补偿业主对财产的感情价值。 此外，在公正补偿原则之下还有“最高和最佳使用”原则和“整体性”原则的两个子原则。 “最高和最佳使用”原则的法理是，一个明智的买家如果相信该不动产未来用途的价值会上升，必定愿意出价更高。 因此，所谓公正的市场价值应当考虑到该财产未来用途的价值及其开发潜力所带来的开发价值，而不局限于财产的当前用途。 法院的主要判断标准是该财产未来升值是否存在“合理的可能性”，如果存在合理的可能性，法院应将此可能性纳入估价的范围；反之，法院就不应加以考虑。 “整体性”原则体现在两个方面一是无需将存在多项产权的土地按各自产权项目分别评估，然后累计形成土地评估的总价，而应将该土地作为一宗完整的土地来评估；二是无需将存在于土地之上的各项要素如矿物、建筑物或其它附着物作为单项要素分别评估，只需将所有附着物视为使土地的市场价格升高的要素，对该片土地的整体价格作综合评估。 在对财产只作部分征收时除了对被征收的这部分土地进行补偿外，还需要对符合特定条件下的剩余地块因征收导致的分割损害进行补偿。 然而，就我国而言，我国宪法对土地征收补偿的原则未有规定，土地管理法也是一样。 但从土地管理法的相关规定来看,土地征收补偿的原则可以理解为适当补偿，并且在实务中这一原则更多地被执行为按照被征收土地的原用途给予补偿原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿；原来是林地的，按林地的标准给予补偿；原来是未利用地没有收益的，原则上不给予补偿。 对地上的物的补偿和对人员的安置也是如此征收土地之前的地上的物品给予补偿,征收土地之后新增的地上的物则不予补偿;征收土地之前土地上的人员给予安置，征收土地之后新增的人员则不予安置。 这种根据被征收土地原来用途给予补偿的做法，表明我国土地征收补偿的客体是土地使用权而非所有权，体现了我国宪法的基本精神。 但是这种“差别对待”做法却不符合平等原则的基本要义。 我国采取的另一个征收补偿原则是事后补偿原则。 根据我国物权法第28条规定的要旨，被征收人的土地所有权自征收决定生效时起已经转移至征收人。 即我国采事后补偿原则。 在整个征收过程中，被征收人始终处于被动的地位，严重不利于被征收人合法权益的保护。 事实上，对于被征收人来说，土地所有权的保障和土地征收的补偿金的兑现事后也往往十分困难。 显而易见，与美国的征收补偿原则相比，我国的征收补偿原则是不完善的， 四、补偿范围的比较补偿范围是指对征收所造成的哪些损失需要进行补偿。 补偿范围是法定的，通常由法律、法规作出明确的规定。 补偿范围的法定性决定了在法定的补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。 具体而言，美国土地征收补偿的范围包括:土地所有权的丧失;其他权益的损失，如地上权、长期租赁权、租赁权、采矿权、捕捞权、以及建筑、砾石土壤流失;拆迁补偿、树木补偿、管理补偿、农业补偿、渔业补偿及分割后剩余地的补偿;非征地补偿而承受的损失;因征地而付出的一些房屋的代价;因征地而失业的补偿;该项目造成的其他可以得到补偿的损害。 xx年后，一些州新修订的法律规定扩大了补偿范围，提高了补偿标准，如密苏里州、印第安纳州、堪萨斯州分别规定需要支付的补偿金额应当不低于该财产公平市场价值的125%、150%、200%。 当然，补偿范围公平、公正、公开的原则也并非十分完善，在实际应用中也存在一些问题。 首先，公平补偿和完全补偿不能完全划等号，特别是被征地农民对土地的感情、搬迁成本等很难用公平的市场价格标准来衡量;其次，并非所有财产都能在市场上进行交易，在这种情况下就更不能以市场价格进行补偿。 由于操作上的复杂性和不便捷性，衡量市场价值这一过程在实践上存在一定的操作困难，这就容易产生非充分的补偿问题，但是公平补偿原则在美国仍有其存在的必要性和重要性。 非充分的补偿虽然不能全面反映公平的补偿，但是有时能有效规避土地征收补偿过程中的道德风险，完全补偿可能会使被征地者过度投资于土地以便其将来可能获得超额的收益。 当然，不充分的补偿会使土地征收成本低而导致征收方滥用权力，不利于土地所有者财产权利的保护。 就我国而言，根据我国现行的土地管理法律和法规，征地补偿的范围仅限于土地本身、地上的青苗及附着物，以及农业人口和劳动力的安置。 至于那些与被征收土地有间联系损失的补偿，如残余地分割的补偿、经营损失补偿、租金损失，以及其他各种因征地所致的必要费用补偿等具有客观价值而又能举证的具体财产损失，均未列入补偿范围之中。 我国的土地管理法将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面 （1）土地补偿费； （2）安置补助费； （3）地上附着物和青苗的补偿。 土地补偿费是指政府在征收土地对土地所有者和土地使用者因对土地的投入和收益造成损失的补偿；安置补助费是指政府在征收土地时，为了安置以土地为主要生产资料的农民的生活，所给予的补助费用；地上附着物补偿费是指原土地所有人或使用人投入劳动和资金所建的依附在地上的工程物体，如水井、房屋、晒谷场、水渠管线等的补偿费；青苗补偿费是指对被征地当年或当季农作物的补偿。 地上附着物和青苗补偿费的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 这样的立法思想指导下，我国土地管理法将征收补偿的范围严格限定在以下四个方面，土地补偿费、林木补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补偿费、房屋补偿费和搬迁安置费等与被征收客体有直接关联的经济损失，不仅那些难以量化的非经济上的附随损失未列入补偿的范围，而且对那些可以量化的财产的损失，比如残余地的分割损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失也未列入补偿的范围。 以上可见，我国的征收补偿范围与美国相比甚为狭窄，这损害了被征收人的合法权益，不利于我国和谐社会的构建。 五、补偿方式的比较土地征收补偿方式，是指国家承担土地征收补偿责任的各种形式。 在美国，尽管没有对补偿方式进行明确规定，但是在实践中，最主要的补偿方式还是货币补偿。 例如，第一个明确界定补偿的宪法性文件佛蒙特州宪法 (1770)规定:不管何时，不管在何种情况下，财产所有者都应得到相当于财产本身价值的补偿。 根据宪法或大多数州的宪法性文件，很容易地得出这样的结论:公平赔偿等于被征财产的等价市场价值。 在我国，征收补偿方式不仅包括货币，而且包括工作权利、社会保障、获得股权和类似的非货币性福利。 如一个公司征收土地用于扩建时，它可能会给土地所有者在该地工作的权利;如因旧城区改建进行征地，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换;此外，股权也被建议当作征地补偿的一种选择方式，对于项目开发，它不仅可以解决融资困难和解决资金短缺的问题，而且在一定程度上，又可以解决一些难以处理的问题并获得一些合作者。 当然，通过征收土地所有权的补偿方式，只能将其应用于工程建设项目的经营中。 就我国而言，从立法上看，我国土地管理法47条规定的补偿方式有农村土地征收除需支付土地补偿费、安置补助费与地上附着物和青苗补偿费以外，还应安置剩余的劳动力。 此外，还又xx年国务院颁布的关于深化改革严格土地管理的决定也为土地征收补偿方式做了规定“县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。 对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。 在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生活条件的无地农民，应当异地移民安置。 通过以上我国法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章的规定，可以发现，目前我国的征收补偿形式主要有以下几种补偿形式 （1）货币补偿。 在征地补偿的实践中，货币补偿是主要方式。 在我国的法律中，货币补偿主要是以“费”的形式出现的。 如土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等都是以货币形式支付的补偿费。 此外，还有入股分红等。 （2）留地安置。 农村中的留地安置是沿海发达地区非常盛行的一种补偿方式。 它是指政府在征地过程中划出或置换部分土地，由集体经济组织按照城市规划的要求，兴办二三产业，发展集体经济，解决失地农民就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。 如国土资源部关于加强征地管理工作的通知的规定:“经济发达地区或城乡结合部，可按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或进行多种经营”。 （3）社会保障补偿。 社会保障补偿是指农村集体土地的承包经营权人因为土地的征收而导致财产的损失，政府给相关权利人以社会保障的方式对其损失予以补偿的一种形式。 这种方法是用补偿费为被征地人员购买商业保险、养老保险或社会统筹保险。 使被征地人员在失去土地之后还能获得较为稳定的基本生活保障。 最典型的就是以土地换保障。 （4）工作权利补偿。 工作权利补偿是指行政机构或用地单位以提供工作岗位给被征收人以补偿被征收人的损失。 六、征地程序的比较从美国征收条款来看，例如第五修正案和最新布莱克法律词典，对私有财产的保护有两个明确的规定，一是公平赔偿，二是正当的征收程序。 在第五修正案中，补偿条款的规定是土地征收程序中的重要组成部分。 个人的权益通过第五修正案的主要条款来加以保护，包括大陪审团起诉、禁止双重危险原则、反对强迫自证其罪、正当程序条款和征收条款。 而且在条款中，它的形式也是直接加以禁止或保护的。 针对上诉和仲裁的程序也有严格的规定，联邦宪法规定:土地只能通过公正的法律程序才能加以征收，如果违背相关的程序，土地所有者能够向法院起诉，或提出仲裁，并通过严格的司法程序解决纠纷。 根据美国宪法，土地征收补偿程序通常包括:对所提议的征地进行公告、实际情况的调查、确定补偿价格、支付征地补偿金、获得土地等。 即使土地征收引起的纠纷可以得到非正式的解决，法院也会发挥重要的作用，如当征地双方就补偿无法达成令人满意的协议时，该争议可以通过法院加以裁决。 还有一些国家，如英国、法国等，也有类似的相关规定:一方当事人可以向法院申请解决土地补偿争议，法院有权发布最后的裁决。 而在我国，土地征收过程主要分为建设用地预审、对建设用地提出申请、土地审批、征地补偿安置方案公告、组织征地听证、土地登记补偿、签订征地补偿协议、公开征地批准事项、支付土地征收补偿等几个阶段。 总体运作较好，土地征收过程较为透明，在征地补偿和安置方案确定后，地方政府按照要求在被征收土地所在地的乡镇、村进行公告，并听取农村集体经济组织和被征地农民的意见。 但也存在一定的问题，如根据土地征收公告和国土资源听证实施办法，如果被征收方要求听证就应当举行听证，如果没有举行听证会，也没有相关的惩罚措施，因此很难有效地把听证制度付诸实践;此外，就争议解决机制而言，根据土地管理法实施条例的规定，县级以上人民政府应协调赔偿标准的争议;如果协调不成，批准征地的相关政府应根据情况做出裁决，关于补偿和安置的争议不影响征地计划的执行。 因此，当双方无法就补偿标准达成一致的意见时，征收部门有最终裁决权，被征收方不能就裁决的结果提出上诉。 征收方享有较大的权力，容易导致双方利益失衡，很难确保公正。 严格、公正的司法程序从某种程度上能有效保证征收过程的公平、公正。 七、救济措施的比较在美国土地征收纠纷中，尽管在一些州有监察专员的解决纠纷的办法，但是一旦所有非诉讼的办法失灵，当事人依然有上诉到法院的机会，依然有寻求一个独立的并且最终的法院裁决的机会。 如果被征收人对征收的“公共使用”目的、地方立法机关制定的征收法规合法性有异议或认为征收违法法定的程序，那么被征收人可以向法院提起诉讼，法院具有司法审查权和违宪审查权，如果判决属实，则法院可以撤销地方法规或迫使政府放弃征收行为。 如果对法院的判决不服，那么当事人可以向上一级法院提起上诉，最高可以上诉到联邦最高法院，在诉讼期间，除特别紧急的公共工程外，征收一般要停止执行。 同时对征收补偿的价金不服，也可以向法院提起诉讼，补偿的数额在不同的州由陪审团、委员会或法官来确定。 在美国的绝大多数州，司法救济途径是唯一的征收纠纷解决方式。 当事人在法院起诉非常方便，既可以在州高等法院起诉，也可以在联邦地方法院起诉。 与美国相比，中国土地征收的司法救济途径存在着不同程度的缺失。 对被征地农民的司法救济主要体现在征地决定和征地补偿上。 当前，我国对土地征收目的的合法性这一抽象的行政行为，没有规定明确的救济途径，即使被征地农民提出异议，法院也不能对此进行司法审查。 而对于征地补偿标准的纠纷，国务院土地管理法实施条例第25条第3款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。 然而，对该裁决是否终局裁决，能否申请复议、提起诉讼等问题都缺乏明确规范。 而中国的行政诉讼法也未就土地征收补偿标准和金额争议的司法救济途径做出明确的法律规定。 在此情况下，司法实践中对农村土地征收补偿金争议有的不予受理，有的作为民事案件受理，还有的作为行政案件受理，很不统一。 对于法院是否受理征地补偿款分配方面的纠纷，最高人民法院的三个相关批复文件存在着严重的冲突，导致在司法实践中更是难以适从。 由于在征收诉讼期间，征收方案不停止执行，所以导致许多纠纷诉至法院时，征收早已完成，即使征地工作存在违法情形，但恢复原状极为困难,使得法院只得退而求其次，从保护土地所有人合法权益而转向土地征收赔偿金的支付。 此外，由于我国司法机关的独立性不强，司法机关在机构设置、财政上并没有取得独立地位,加之征收关系到地方政府财政收入问题，迫于地方政府的压力，人民法院往往以征地补偿属于行政机关的管理事务为由,不受理这类案件，使司法救济形同虚设，即使某些案件最后能够进入诉讼程序,其遭遇更多的是被驳回起诉，或者是判决其败诉，只有极少数通过调解解决。 即便是偶有胜诉，其当事人往往也需要经过复杂的上诉程序，耗费了大量时间、精力和金钱，成本高昂，以至于筋疲力尽，得不偿失。 上述分析表明，中国的土地征收的司法救济途径不畅通，必然会形成被征地农民权益保护的真空。 这样，不仅使农民实体权益无法得到全面有效的保护，也使征收的公开、参与、人道尊严等基本价值追求难以得到体现，从而造成大量征地纠纷。 总而言之，由于司法救济不力、诉讼的胜诉率不高，以及诉讼成本过高，迫使农民很少选择诉讼等公力救济的途径维护自己的合法权益。 综上，与美国的征收主要依靠司法救济机制相比较，我国由于司法不独立，行政权一支独大，中国更侧重于用行政调解、信访、行政复议和行政裁决等行政救济机制，由行政机关系统内部自我纠正自己的错误。 更深一步而言，我国的救济机制虽然更为丰富多样，但是由于我国行政救济的复议机关和裁决机关缺乏中立性，其集公共利益的决定者、征收的核准者和争议的裁决者于一身，这有悖于自己不能作为自己的法官的正当程序的原则。 这种制度性的缺陷导致我国的救济方式既乏公平更无效率。 八、完善我国土地征收制度的具体措施通过前文的比较分析，笔者提出如下完善我国土地征收制度的路径建议。 1、制定统一的土地征收法，完善相关法律制度。 我国应建立土地发展权制度来保证所有者在财产被征收后所能拥有的公正补偿，并且有权参与增值收益分配的过程。 明确我国土地发展权在宪法中的地位，并在土地管理法和其他相关法律中做出详细的规定。 其中非常重要的一点是明确土地发展权的初始配置应属于土地所有者拥有。 国家拥有国有土地的发展权，集体经济组织对集体土地拥有发展权，明确界定拥有土地发展权者享有土地的占有、使用、处置和收益的权利。 关于占有、使用和配置的土地规则，在一定程度上很难建立这样一个详细的、能高效利用的权力系统:首先通过使用，然后通过配置，在买卖的过程中，不仅是财产所有者还是与征地相关的非所有者都有机会从中获得利益。 因此，立法程序应当充分尊重私人财产权并建立平等的对待原则。 应构建一个范围宽泛、合情合理的征收条款，应细化补偿和安置规则，包括同等地位的征地补偿安置，并对补偿安置的原则、范围、标准、程序、监管等方面进行详细规定。 同时，在平衡公共利益和私人利益之间的关系时，应依靠建立统一的市场来配置土地资源，这就意味着应以被征财产的市场价值为基础来确定补偿标准。 此外，立法的首要原则应遵循行政责任原则、比例原则和有限权力原则。 总之，一个统一的、具体的法律制度，可以使政府在启动征收程序前仔细考虑各种情况，从而使征收更为合情合理。 2、严格定义和界定公共利益范围。 在土地征收过程中，最重要的是补偿制度要公众的利益密切联系。 应完善公共利益的确定程序，通过人民代表大会或公众听证会等，确定征地是否符合公共利益。 同时，应在确定公共利益时进行成本效益的核算，至少应综合和通盘考虑土地征收的成本和收益。 此外，也可根据经济社会发展的实际，探讨以下类别的征收符合公共使用要求目的的可能性和必要性:将私有财产转为公有，如道路、医院、学校、军事基地、娱乐设施或其他公用事业;将私有财产转移给私人使用，但通常这些私人使用的目的依然是为公共利益的目的，如铁路、公用事业、体育馆;将私有财产服务于更广泛的公共目的，即使该财产接下来要为私人使用。 3、遵循市场规律，改革补偿制度，采取公平补偿原则，合理制定补偿标准。 首先，要明确土地补偿的受益主体。 其次，适当扩大补偿范围，权衡征地所造成的影响，除了根据土地的自然属性即土地原有价格给予补偿之外，还应考虑土地的社会属性，给予一些额外的补偿。 例如，在确定补偿标准的同时，应充分考虑土地征收给农民带来的就业、生活水平等方面的影响，应适当给予被征地农民找到一份新工作的成本以及在土地丧失和等待工作期间的生活补贴。 在实践中，还应根据当地经济发展水平，直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本、国有土地出让综合价格中的比例应加以提高。 再次，应建立灵活的补偿估价方式，保证土地拥有者的经济状况、生活条件、工作和生活环境的标准在征地后不被降低，同时还要考虑将部分补偿价格与征地的未来用途相结合，以避免征地后土地用途随意改动给当事人带来损失。 在确定赔偿范围时，应着重考虑以下因素:土地补偿、附着物的补偿、租赁损失补偿、拆迁补偿、新增就业损失补偿和其他间接损失赔偿。 此外，就被征地农民的补偿安置而言，还应兼顾城乡统筹发展，进一步利用城市的就业机会、资金实力和住房条件进行安置。 增加土地互换等多种安置方式，能有效解决土地征收中征地补偿不足、征地补偿安置方式单一等问题，进而使被征地农民充分享有土地发展权带来的收益。 4、进一步完善土地征收程序。 为了使土地征收程序更加公平，应采取立法模式，在土地征收过程中增设应急程序，落实公告程序，建立独立的调查程序，增加公共利益的确认程序，进一步完善听证程序，建立谈判采购程序和市场评估程序。 同时，要建立合理的制度来确定补偿标准和对权利救济的补充条款，如:尝试调解协议，提供行政裁决和行政复议，允许征地补偿纠纷由法院裁决的司法审查方式，而不仅仅是行政裁决。 5、建立以社会保障和就业为主体的多元化保障体系。 建立以社会保障和就业为主体