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专题研究：利用土地资产做大城投债浅尝(2010-03-24 10:34:17)各地地方政府财政收入多来源于土地使用权转让，中西部地区尤为明显；因此将相关土地增值收益注入城市建设投融资平台，用于平衡城市基础设施建设投资是各地较普遍的做法。据统计，接近90%的城投公司使用注入土地资产做大资产规模，以获得更大的债券发行额度更优的债券评级。用土地增值收益平衡城市基础设施建设投资，总体可分两类，一类是政府将土地储备的职能直接赋予城市建设投融资平台，比如上海、重庆等市政府直接赋予城投公 司城建土地储备中心的职能，用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口；另一类是由城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开发，同时政府明确该地块 实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡，城投公司无土地储备职能，相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。比较而言，政府赋予投 融资平台城建土地储备中心的职能，能更快、更好地改善城投资产状况，增强其持续投融资能力。一、基本规定注入土地资产即以土地使用权向企业作价出资，指政府以一定年限的国有土地使用权作为出资新设企业或对企业增资扩股，该土地使用权由企业持有；企业可依照土 地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押土地使用权取得收益或抵押贷款，拥有自主控制权；土地使用权作价出资形成的国家股股权由国有资 产投资主体委托有资格的国有股权持股单位统一持有。（一）注入土地资产法律依据1、公司法第二十七条规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等作价出资。2、土地管理法第53条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”2、土地管理法实施条例第22条第3款“（3）有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使 用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。”、以及第29条“国有土地有偿使用的方式包括：（1）国有土地使 用权出让；（2）国有土地租赁；（3）国有土地使用权作价出资或者入股。”（二）注入土地资产的条件1、用于出资的土地使用权只能是国有土地的使用权，而不能是集体土地的使用权。依据现行法律的规定，如果集体组织欲以集体所有的土地对外投资，则必须首先 将集体土地通过国家征用的途径变为国有土地，再从国家手里通过土地出让的方式获得国有土地的使用权，然后才能进行有效的投资。2、用于出资的土地使用权只能是出让土地的使用权，而不能是划拨土地的使用权。以土地使用权出资，是土地使用者营利性的投资行为，因而只能以有偿取得的出让土地使用权出资，划拨土地的使用权只能由原使用人自己使用，而不能用于对外投资。3、用于出资的土地使用权应是未设权利负担的土地使用权。（三）注入土地资产的履行方式1、土地使用权出资是土地使用权转让的一种形式，按照物权变动的一般规则应采取公示的方式，即办理土地使用权的过户登记。2、土地出资应进行评估，评估报告不是都能用作验资证据。根据公司法规定，对作为出资的实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，不得高估或低估，因此土地注资必须注意评估价值合理的问题，评估方法、评估依据必须有充分的依据。（四）注入土地资产对城市建设投融资平台的意义1、根据证券法、企业债券管理条例、国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知，发行企业债券的条件有：股份 有限公司的净资产不低于人民币3000万元，有限责任公司和其他类型企业的净资产不低于人民币6000万元；累计债券余额不超过企业净资产40%；债券的 利率由发行人和主承销商根据市场情况协商确定，报有关部门备案；此外，央行规定发行规模小于5亿元的企业债券不能在银行间债券市场上市流通等因素。2、因此注入土地资产做大资产规模意义有：（1）资产规模决定融资规模；（2）资产规模影响发行企业债券评级；（3）资产规模越大，融资成本越低。（五）注入土地资产做大投融资平台典型案例以09准城投债为例，07年淮南城投的存货和资本公积等项目较06年都有超过10个亿的增长，主要原因在于07年淮南市国资委向淮南城投注入2700亩土地。类似以土地资产注入城投公司有：债券名称主体债项总资产增长率20062007200806-07增长07-08增长09桐城投债AA-AA16.61119.87125.91621.86%5.04%09怀化城投债A+AA18.6961.1066.22226.96%8.39%09余城建债AAAA+28.8192.35138.93220.53%50.44%09常州投资债AAAAA28.7279.31114.35176.12%44.18%09丹阳城投债AA-AA24.6065.8980.00167.78%21.42%09津临港债AA-AA+26.2460.1399.06129.12%64.74%08无锡公用债AAAA60.71122.03149.62101.01%22.61%09渝水投债AAAA71.15137.16210.1792.78%53.23%09海宁国资债AA-AA61.18111.20158.7281.75%42.73%09津城投3AAAAAA804.921443.112418.2179.29%67.57%二、赋予投融资平台土地储备职能探讨（一）我国土地储备制度的基本内容2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了土地储备管理办法（简称办法），这是首次对市、县政府储备土地的主体、范围、程 序、管理进行规范，对完善土地调控以及约束政府“土地融资”影响深远。同时，这意味着土地储备中心在诞生十年后，正式有了独立的法律地位。办法实施 后，各地土地储备机构的定位有了明确的说法，将逐步统一。1、土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为；2、土地储备资金收支管理严格执行土地储备资金财务管理暂行办法，土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。3、在财政资金不足的情况下，需要开展融资活动。涉及银行贷款的，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地 使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算 相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。同时规定，各类财政性资金依法不得用于土地 储备贷款担保。土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保。4、土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体 规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。5、土地储备的范围与程序。办法规定五方面的土地可以纳入储备，但纳入土地储备的程序不同，这些规定的依据是相关法律法规，主要是土地管理法、 房地产管理法、物权法和55号令的规定，在这些法律法规中，收回国有土地使用权、实施优先购买权取得、征收土地的原因不同，主体也不同，对这些土 地，土地储备机构可以接受政府委托，做些具体的事务性工作，但不能做为主体。土地储备机构可以做为收购土地的主体，但要按市场原则协商确定收购价格，不能 强制。6、储备土地的开发与利用。对储备土地进行开发和临时利用是土地储备机构的职责。但具体的开发利用要经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对 储备土地拥有的权利，其中，批准同意以储备土地为抵押物融资的，才构成核发土地证书的必要条件，也就是说，对储备土地，不一定是全部发证，只是在有融资需 求，并且经过批准才能核发，而且，土地储备取得土地证书后，也不拥有自行转让的权利。对临时利用储备土地的收入，则需按照财综200717号文的要 求，实行“收支两条线”管理。7、土地供应。储备土地的供应首先要纳入市、县土地供应计划，其次，由市、县国土资源管理部门统一组织供地，而不是土地储备机构自己供应。其中，对依法办 理农用地转用、土地征收后纳入储备的土地，满两年未供应的，仍然等同于征而未供土地处理，所以，按照28号文规定，在下达下一年度农用地转用计划时要予以 扣减。8、土地储备工作的具体实施，应由土地储备机构承担。适用办法的土地储备机构范围，必须满足四个条件，即市、县人民政府批准成立的；具有独立的法人资 格；隶属于国土资源管理部门；统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，不包括省和自治区的机构，不包括独立于国土资源部门的机构，也不包括公司性质 的机构。二、各地地方政府做强投融资平台案例09武城投债：武汉市政府同意设置武汉市土地储备中心城建分中心，并纳入武汉城投统一管理，以统筹协调土地储备开发工作，规 范运作和管理。该机构设立后，由武汉市政府确定为土地平衡运作的市政项目，与市政项目配套的土地集中由武汉城投土地储备中心统一开发并转让，土地转让收益 可作为公司承建项目的资本金或负债的还款来源。09怀化债：根据怀化市人民政府关于做大做强城建投资公司的意见（怀政发20079 号）的规定，怀化市实行怀化市城市建设投资有限公司与怀化市土地储备中心工作捆绑，由公司全面负责怀化市区土地储备的土地经营模式。截至2007 年底，通过政府收回国有土地、新征集体土地转为国有土地等途径，发行人储备土地已达20，700余亩，其中已办理权属证明的有12，720 亩。09丹城投债：规划红线范围内的国有经营土地在符合国土部门用地政策的规划下，均由发行人进行收购、储备，收益归城投公司所 有。具体实施城市土地收储、拆迁安置、平整等拍卖前期工作，所有发生的支出由发行人代垫，拍卖所得的土地出让金扣除公司代垫费用后，上缴地方财政局，地方 财政按规定扣除国土部门相关出让规费、土地开发资金等以后，全额拨给发行人。08年柳州市：赋予城投公司对于城建融资所需土地的整理及运营职能，使土地储备先行于基础设施项目建设，整理后的土地进入土 地交易中心公开交易，所得收益通过财政投入城投公司，以求得土地收益与投入建设项目资金的总体平衡，确保项目建设后土地的升值收益归于政府，成为市政府持 续投入城建资金的保障来源。2008年十堰市：城投公司在市土地储备供应委员会的直接领导下开展经营性土地收储经营工作，市政府制定市城区经营性用地 储备供应管理办法，通过规划红线控制，将城区最佳土地资源交由城投公司收储；城区经营性土地的收储、供应由城投公司负责；省国土资源厅下达十堰的年度用 地计划指标，分配给城投公司的比例基数不低于25%，并根据项目建设和还贷资金需求，适当增加；城区主干道道路沿线两边土地原则上明确为经营性用地，项目 原则上进工业园区。授权市建设投资管理办公室土地储备经营职能。三、土地注入和赋予土地收储职能两种方式优劣对照土地注入赋予土地储备职能、设立土地储备中心优势1、迅速做大投融资平台公司