美中环境影响评价制度比较研究.doc

美中环境影响评价制度比较研究中国和美国在人口、国土面积和自然资源方面都是世界上举足轻重的大国，两国在很多方面具有互补性。在环境保护立法方面，美国走在了世界前列，非常值得我们学习、借鉴。笔者欲通过比较研究两国在环境影响评价制度方面的主要内容，期望能对我国环境影响评价立法的进一步完善起到推动作用。一、环境影响评价的目的比较美国国家环境政策法的第一条就开明宗义地宣称“促进人类和环境之间的充分和谐;努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”，这里，“生态系统以及自然资源对国家的重要性”应当理解为包括了对经济发展的重要性，这从联邦行政机关的环境影响报告书的内容上(包括“对人类环境的区域性短期使用与维持和提高长期生产力之间的关系”)也可以证明这一点，因此应当将其理解为“目的二元论”，只是美国环境影响评价制度特别强调“增进人类的健康和福利”。我国环境影响评价法的第一条则规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法”。可见，该立法旨在“促进经济、社会和环境的协调发展”，是典型的“目的二元论”。通过上述比较可见，单从立法规定的角度进行考察，美国的环境影响评价制度是侧重保护人群健康的“目的二元论”，我国的环境影响评价法则强调“实施可持续发展战略”，这应当认定为是侧重促进经济发展的“目的二元论”。比较可见，美、中两国在环境影响评价的目的方面是同中有异，这与两国的经济发展水平、环保意识等是密切相关的。美国由于经济高度发达，民众的环保意识和要求相对较高，因此其更重视“增进人类的健康和福利”;而我国自改革开放以来，虽然在经济发展方面取得了长足进步，但相对于发达国家仍有很大差距，因此，在现阶段我国在重视环保的同时，更强调发展也是顺理成章，符合我国国情的。待将来我国经济水平高度发达之后，笔者以为，我们可借鉴美国，实行侧重于保护人群健康的“目的二元论”，这也是符合世界各国环境保护发展规律的。二、环境影响评价的对象比较美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动。可见，美国环境影响评价的对象是联邦政府的行为，这些行为的种类主要有：(一)联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约;(二)全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价，还要以这些行为“对人类环境有重大影响”为条件。那么，如何认定某一联邦行为有这样的影响呢?CEQ条例规定了“背景(context)”和“强度(intensity)”两个判断标准。所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响，强度则指联邦行为影响的严重程度，它又通过更具体的标准来认定，可以归纳为：(一)对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度;(二)行动的环境影响的不确定性及其危险程度;(三)行动的环境影响引起重大争议的可能性;(四)行为成为未来行动的先例或代表的可能性;(五)行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响;(六)行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。由此可见，美国规定的环境影响评价的对象是十分广泛的。可以说，囊括了下至项目建设，上至政府决策、立法等广阔内容，足见美国对环境影响制度的重视程度。我国环境影响评价法的第二条则规定“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。第七条、第八条对规划的具体类型和要求又作出了进一步规定。其中第七条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”(此处所指规划乃指指导性规划);第八条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划)，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”由上可见，同以往相比，我国实施环境影响评价的范围已经由建设项目扩大到具有更大影响的规化，这不能不说是一个巨大的进步。但笔者以为，进步固然可喜，缺憾仍然存在，主要是环评对象规定得仍然不够彻底。同规划相比，政策无疑具有更为重要的地位，其对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置，因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。历史上，我国由于政策失误而对环境带来的严重破坏，不胜枚举，教训深刻。如50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等等一系列错误政策，导致了大面积灾难性的生态和经济后果。 这种政策上的失误导致的生态环境问题，也不仅是在早期才出现的现象，80至90年代还在发生。80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成了严重的资源浪费和环境破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的措施，关闭这类小矿;80年代在国家政策的支持下，造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业得到了快速发展，这种发展带来了十分严重的环境污染后果，迫使国家对其也不得不采取取缔、关停等纠正措施。此外，中共中央关于对西部实施大开发的战略决策，对西部本就脆弱的生态环境也提出了严峻的挑战。鉴于历史和现实的经验教训及实际需要，学者普遍认为，政策上的随意性，是造成生态环境问题的重要原因，不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。值得注意的是，我国环境影响评价法(草案)的第四条曾规定“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本是“我国环境影响评价制度的一项重大建树和突破”，但却被有关立法者以政策环评“缺乏可操作性，缺乏经验，立法条件尚不成熟”等为由而在正式立法中删去了，致使本应成为立法亮点的政策环评胎死腹中。这不能不说是一大憾事。其实，立法本应体现时代特色和具有一定的前瞻性，并在实践中不断加以检验和完善。如果凡事都等完事具备再行立法，则可能时过境迁，良机不再了。实践证明，求全责备有时恰恰导致时机丧失，追悔莫及。况且，世界上将政策列入环评范围的也不乏先例。因此，笔者以为，我国应借鉴美国的立法内容，规定在政策制定中果断引入环境影响评价制度。这“有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失。”为我国经济的可持续发展保驾护航。至于立法方面，笔者以为，鉴于法律法规本身对环境的影响较小及公众参与立法过程的相对广泛性，且“从国外的立法经验来看，除美国外，大部分国家战略环境影响评价也是针对政策、规划和计划的，不包括立法。”(即便是美国，也“总共只有5份立法环境影响评价报告书编制完成，主要用以支持野生动物保护区、武器和裁军条约等方面的立法建议”)，因此，目前在立法中可暂不引入环境影响评价制度，待日后条件成熟后再行规定亦不为迟。三、环境影响评价的内容比较美国环境影响评价的内容，也就是环境影响报告书的内容。根据CEQ条例的规定，环境影响评价主要有三项内容：(一)包括建议行动在内的各种可供选择的方案。详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动(the proposed action)和替代行动(the alternatives)两类，后者是相对于前者而言的，指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。按照替代方案的性质，它又可分为基本替代方案(primary alternative)和二等替代方案(secondary alternative)和推迟行动三种。基本替代方案指的是以根本不同的方式实现建议行动的目的、可以完全代替建议行动的方案，包括不行动(no action)。二等替代方案是指在不排斥建议行动的前提下，以不同方式实施建议行动。推迟行动是指，当建议行动的环境影响在科学上具有不确定性时，应当谨慎地推迟行动。(二)各种方案可能会影响的环境，这一部分的数据和分析必须与环境影响的程度相称。(三)各种行动方案及其补救措施的环境后果。补救措施是限制、减少、弥补行动的不利环境影响的手段。这一部分的内容应该包括各种行动方案及其补救措施的直接的、间接的环境后果的程度，各种行动方案和补救措施对包括能源在内的自然资源的要求等。由此可见，美国关于环境影响报告书的内容规定得十分全面，不仅规定了相应的具体内容，而且还考虑到了不同情况下的具体应对对策，规定了多种可供选择的方案，兼顾原则性与灵活性，其制度上高超的技术设计充分体现了对环境影响评价的高度重视。再来看我国的环境影响评价法，其第十条规定：“专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：(一)实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;(二)预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;(三)环境影响评价的结论。”第十七条规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：(一)建设项目概况;(二)建设项目周围环境现状;(三)建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;(四)建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;(五)建设项目对环境影响的经济损益分析;(六)对建设项目实施环境监测的建议;(七)环境影响评价的结论。 涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。”从我国的有关规定中可以看出，我国关于环境影响报告书的内容只是区别专项规划和建设项目分别规定了相应的具体内容，即仅规定了环境影响报告书的基本要求，而无类似美国有关“建议行动”与“替代行动”之分。这不能不说是一个缺憾。众所周知，任何事情都不是一成不变的，因此我们应充分考虑到各种可能出现的情况，并有针对性地设计出相应的对策，给决策部门和公众以选择权，并做到具体情况具体分析，防止当出现意外情况时而不知所措，以便将对环境的不良影响降到最低，并将有关成本降至最低。因此，笔者认为，我国的环境影响评价法应充分借鉴美国的相关规定，在对环境影响评价书内容的要求上，规定应当区别不同情况要求提交相应的基本方案与替代方案，以做到全面考虑，择优而行，随机应变，力争实现环境影响最小化，成本最小化，利益最大化。四、环境影响评价的公众参与比较美国国家环境政策法是世界上最早规定环境影响评价制度的国家，但其对公众参与环境影响的评价，仅在第二篇第五节第一条规定应征求相关机构、部门、地方政府的意见，并明文规定环境影响报告书及相关机关的意见，应当依照情报自由法的规定对外公开，但对是否征求公众意见没有进行明确规定。不过，CEQ条例对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与的限制等。如项目审查前不必通知公民，但审查后应通告，一般公开的时间为45-90天;公民可以参与规划过程;规划过程开放，为公众提供信息;公民有机会得到EIA文件;公民可以提交有关项目书面评论;当局或建议者必须对公众意见作出反应;当有较大争议或公众对听证感兴趣时可要求举行听证;公众有权了解作出最后决定的理由;公众可以在参与EIA后不少于30天收到有关信息;公众可以质问EIA的充分性等等。此外，根据行政程序法，对行政机关的任何行为原则上均得审查，因此，虽然有关环境影响评价的法律没有明文规定司法审查，但实务中如果主事机关在环境影响评价程序中没有依照法律法规进行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可以依法提起诉讼。由此可见，美国关于公众参与环境影响评价的规定是相当完备的，其公众参与阶段早，参与事项全，参与有保障。我国环境影响评价法对公众参与环境影响评价也作了明确的规定。第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。” 第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”在对建设项目的环境影响评价中，也作了基本相同的规定，即在第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”这些规定，对公众和专家参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位作出了明确规定，使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分。这是在以往的环保法律中所没有规定的。这说明国家在逐渐重视维护公民的环境权益，重视公众参与环保决策和监督。但笔者认为，我国的相关规定仍有欠缺，主要是规定的过于笼统、原则，可操作性不强，透明度不高，公众参与时间晚，参与范围窄等。因此，笔者以为，我们应借鉴美国，对公众参与的程序、方式进一步作出明确规定，增强可操作性。如规定环境影响评价文件充分公开(国家规定需要保密的情形除外);公众参与环境影响评价的全过程;扩展除论证会、听证会之外的公众参与方式;扩展公众参与范围，将政策、环境影响报告表、环境影响登记表列入公众参与范围;明确未按规定执行公众参与规定者的法律责任等等。文章来源：中顾法律网 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