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最新行政事业单位内部控制实务操作指南 拜泉县财政局继续教育培训2013年11月课件制作 拜泉职教中心石芳 目录 我国现行营业税政策风险评估和控制方法 总则 单位层面内部控制 评价与监督 预算业务控制 收支业务控制 政府采购业务控制 资产控制 建设项目控制 合同控制 总括篇 绪论第一章总则第二章风险评估和控制方法第三章单位层面内部控制第三章评价与监督 绪论 一 内部控制的起源内部控制 INTERNAICONTROL 是社会发展到一定阶段的产物 随着组织强化内部管理和满足社会的需要而不断得到丰富发展的 著名的学者塞缪尔 约翰逊将它定义为 由一个职员保管的登记簿或帐册 可由他人逐项检查 内部控制的核心内容主要是 授权与批准以及不相容职务的分离与相互牵制监督检查 按照这一理解 内部控制虽然随着上世纪40年代作为专用名词广为流传 为各国管理者所重视和运用并开始风行世界 但其缘由却早在公元前就有萌芽 据 圣经 记载 公元前1800年 公元95年时期就有内部控制的形式 如对财产实行的双重保管 对称职 诚实官员的需求 以及约束财产使用和职责分工的问题 法老统治时期的古埃及就存在内部控制的萌芽 如 赫曼霍特墓石记载 书上3页 古罗马时代 会计帐簿的设置和分类已有了发展 同时记帐方法有了很大改进 其中突出的表象为 双人记帐制 即 一笔经济业务发生同时由两个记帐员同时分别在各自的帐簿上记载 最后定期由第三者将两个记帐员所记的帐对比考核 审查有无作弊和差错以达到控制财产收支目的 此外 还强化了财产的支出检查和复核制度以及限制授权与批准 在古代中国的西周时期也有了内部控制的思想 周礼 中的有关记载 宋代理学家朱熹在 周礼理财之所出 中指出 虑夫掌财 用财之吏 渗漏乾 音干 设 或者容奸而肆欺 于是一毫财赋之出入 数人之耳目通焉 既是说 考虑到掌管和使用财赋的官吏可能进行贪污盗窃 弄虚作假 因而规定每笔财赋的出入要经过几个人的耳目 以达到相互牵制的目的 为此著名的史学家迈克尔 查特菲尔德教授评论道 在内部控制 方面 周代在古代是无与伦比的 迈克尔 查特菲尔德 会计思想史 P86 内部控制的发展 第一阶段 20世纪20 40年代美国证券交易委员会成立麦克森 罗宾斯丑闻 P4 对内部控制和研究必须超出会计的职能范畴 内部控制的发展 第二阶段 20世纪40 80年代1949年 美国注册会计师协会首次给内部控制下定义 P4 1958年 美国注册会计师协会 AICPA 下的会计程序委员会对内部控制作进一步解释1974年 美国注册会计师协会 AICPA 成立审计师委员会1979年 美国注册会计师协会 AICPA 成立内部控制特别顾问委员会1980 1985 审计界关于内部控制有了大发展1988年 审计准则第55号 SASNo 55 内部控制的发展 第三阶段 20世纪90年代以来coso成立注 COSO是全国虚假财务报告委员会下属的发起人委员会 TheCommitteeofSponsoringOrganizationsofTheNationalCommissionofFraudulentFinancialReporting 的英文缩写 内部控制的发展 1992年Coso委员会发布的 内部控制 整体框架 报告所提出的由 三个目标 五个要素 组成的内部控制整体框架得到了国际普遍的认可 成为最为权威的内部控制理论 成为迄今这止的经典文献其强调的控制环境是内部控制基础 监督是内部控制的实施保障等也引起了我国审计界的高度重视 我国财政部2001年6月发布了 内部会计控制规范 基本规范 试行 明确了建立健全和完善内部会计控制体系的基本框架和要求 2004年发布的 企业风险管理框架 是内部控制和一个里程碑从此内部控制规范化成为全球趋势 内部控制的发展 三 我国内部控制理论的发展 1999年 P12 2001年 2004年2005年2006年2007年2011年 四 行政事业单位内部控制规范 试行 即将全面推开 2014 1 1施行 第一章总则 一 目前行政事业单位内部控制中存在的问题 P22 1 内控意识相对淡薄2 财务管理制度不健全3 资产管理和控制制度有待加强4 对预算控制缺乏刚性5 费用支出方面缺乏有效控制6 固定资产管理比较薄弱7 票据管理不够严格8 岗位设置不够合理 第一章总则 二 完善行政事业单位内部控制体系的对策建议1 增强内控意识强化会计内控责任2 增强会计基础工作 强化会计系统的控制作用3 完善部门预算制度 强化预算控制4 健全单位内部控制制度体系 规范单位内部行为5 发挥财政与审计部门作用 完善单位内部控制体系 第一章总则 第一节行政事业单位内部控制概述 P26 一 内部控制目标全面性原则重要性原则二 内部控制原则制衡性原则适应隆原则内部环境三 内部控制要素风险评估控制活动信息与沟通内部监督 第一章总则 第二节内部环境内部环境主要构成要素 1 诚信和价值观念2 管理哲学和经营风格3 组织机构设置与权责分配4 单位文化5 人力资源政策6 内部审计机构设置 第一章总则 第二节内部环境内部环境主要构成要素分析 P33 一 诚信和道德价值观念 成信和道德价值观念是控制环境的重要组成部分 影响到重要业务流程的设计和运行 内部控制的有效性直接依赖于负责创建 管理和监督内部控制的人员的成信和道德价值观念 通过规范以及高层管理人员的身体力行 对成信和道德价值观念的营造和保持 一 领导的诚信和道德价值观念具有杠杆作用 二 制定行为准则和其他准则 三 管理者对干涉正常程序和凌驾制度行为的态度 四 面临不现实的目标的压力 第一章总则 第二节内部环境二 管理哲学和经营风格 P35 P44 管理者的7点管理哲学和经营风格直接决定了一个单位可能采取的内部控制方式以及内部控制制度的受重视程度 它是控制环境中最基本 最重要的因素 7点1 管理层的主导作用2 管理观念3 管理层的经营风格 6点 P36 4 机构设置及权责分配 机构设置应遵循的原则6点 机构设置应遵循的程序6点 具体作法 资源分配及权利配置框架 组织结构 权责分配 第一章总则 第二节内部环境5 单位文化 P39 单位文化是一切从事经济活动的组织之中形成的组织文化 是单位在长期的经营实践中形成的共同理想 作风 价值观念和行为准则 是一种具有单位个性的信念和行为方式 四要素 制度文化 物质文化 行为文化 精神文化主要内容 价值观念 精神面貌 道德风尚 团体意识 单位形象 规章制度6 人力资源政策良好的人力资源政策不但对更好地惯彻和执行内部控制有很大的帮助 还能保证执行单位政策和程序的人员具有胜任能力和正直品德 完善员工管理的具体要求 员工胜任能力的评价 第一章总则 第二节内部环境7 内部审计机构设置 P43 单位应加强内部审计工作 保证内部审计机构设置 人员配备和工作的独立性内部审计机构的职责 7点 第二章风险评估和控制方法 主要内容一 风险的识别 分析和应对二 单位层面的风险评估三 业务层面的风险评估四 控制方法 第二章风险评估和控制方法 第一节风险评估 P46 一 风险评估概述风险评估是单位及时识别 系统分析经济活动中与实现内部控制目标相关的风险 合理确定风险应对策略 包括风险管理的全过程 即设置目标 风险识别 风险分析 风险应对 1 设置目标 确立相应的风险承受度 包括整体风险承受能力和业务层面的可接受风险水平 要适当 不能高也不能低 第二章风险评估和控制方法 第一节风险评估 P46 2 风险识别风险识别是发现风险和评估风险大小的程序 行政事业单位的风险识别和评估程序应该考虑相关风险的迹象 包括管理层面和服务活动层面 风险识别和评估程序应该考虑可能影响目标实现的外部和内部因素 并且应该分析风险 提供一个控制风险的基础 主要回答 存在哪些风险 哪些风险应予以考虑 引起风险的主要因素是什么 这些风险引起的后果及严重程度如何 风险识别的方法有哪些 内部风险因素 5点 外部风险因素 5点 第二章风险评估和控制方法 第一节风险评估 P48 3 风险分析风险分析晨风险识别的基础上对风险发生的可能性 影响程度等进行描述 分析 判断 并确定风险重要性水平的过程 是风险分析的独立环节 风险分析的程序 分析风险因素 风险事故 捕捉风险征兆 确定风险的存在 分析风险的可能性 即发生风险的频率 分析风险发生的可能影响 第二章风险评估和控制方法 第一节风险评估 P49 4 风险应对在风险识别和风险分析的基础上 单位应该结合具体的实际情况 选择合适的风险应对策略 四种基本类型 风险规避 风险降低 风险分担 风险承受 第二章风险评估和控制方法 第一节风险评估 P51 5 风险评估的监督和评价风险评估的监督和评价过程 包括监督和评价识别风险的充分性以及针对风险所采取的措施的恰当性 风险的监督和评价考虑的主要因素有4点 第二章风险评估和控制方法 第一节风险评估 P52 二 单位层面的风险评估单位层面的风险评估是指单位及时识别 系统分析行政事业单位一系列活动中与实现内部控制目标相关的各类风险 合理确定风险应对策略的过程 1 单位层面的风险评估原则 从实际出发 坚持与理论相结合的原则 提高管理水平和监管要求相结合的原则 实效性 渐进性原则2 单位层面的风险评估关注的重点 内部控制工作的组织情况 内部控制机制的建设情况 内部管理机制的完善情况 内部控制关键岗位工作人员的管理情况 财务信息的编报情况 其他情况 第二章风险评估和控制方法 第一节风险评估 P53 三 业务层面的风险评估1 预算管理情况2 收支管理情况3 政府采购管理情况4 资产管理情况5 建设项目管理情况6 合同管理情况7 其他情况 第二章风险评估和控制方法 第二节控制方法 P55 控制方法 是指有助于确保管理者的指令得以执行 合理保证管理服务目标的实现 指导员工实施管理指令 管理和化解风险而采取的政策和程序 属于组织的基础行为 一 不相容职务分离控制 6大不相容职务二 内部授权审批控制三 归口管理四 预算控制五 财产保护控制六 会计控制七 单据控制八 信息内部分开 第三章单位层面内部控制 主要内容职能部门控制重大事项控制关键岗位控制会计信息控制 第三章单位层面内部控制 第一节职能部门控制 P64 一 职能部门概述 P64 概念1 职能部门 是指组织中对下属单位具有计划 组织 指挥权力的部门 2 职能部门化 就是按照组织的职能为基础进行部门划分 即把具有相同职能的工作岗位放在同一个部门 例如 国家粮食局职能部门的设置 P64 69 办公室 调控司 政策法规司 监督检查司 财务司 流通与科技发展司 他们各具职能 第三章单位层面内部控制 第一节职能部门控制 P69 二 职能部门化的优缺点 P69 1 优点 4点2 缺点 2点三 内部控制职能部门的设置 第三章单位层面内部控制 第二节重大事项及关键岗位控制 P70 一 重大事项控制 一 三重一大 事项三重 重大事项决策 14项重要干部任免 5项重要项目安排 6项一大 大额度资金的使用 5项 二 重大事项控制二 关键岗位控制1 关键岗位 7类2 关键岗位控制 不相容岗位分离轮岗制度胜任能力 第三章单位层面内部控制 第三节会计信息控制 P74 一 会计信息失真的原因1 法律法规不健全有些条款缺乏可行性2 会计基础工作不规范3 外部监督弱化造成会计信息失真4 对违反会计法规的处罚力度不够二 改善措施1 加强法律体系建设 提高法律法规的可操作性2 加强会计队伍建设 夯实会计基础工作3 加强行政事业单位会计制度建设4 遵纪守法 领导先行5 督促单位建立健全内部控制机制并严格执行6 不断提高会计人员的业务素质和职业道德水平7 完善会计监督体系 形成有效的监控机制 第四章评价与监督 第一节内部控制自我评价 P82 概念 内部控制评价 是单位负责人对内部控制的有效性进行全面评价 形成评价结论 出具评价报告的过程一 行政事业单位内部控制的目标合法性 安全性 可靠性 效率性 风险防范二 行政事业单位内部控制的原则1 全面性原则2 重要性原则3 制衡性原则4 适应性原则三 内部控制评价的组织机构 第四章评价与监督 第一节内部控制自我评价 P83 四 内部控制自我评价内容1 内部环境评价2 风险评估评价3 控制活动评价4 信息与沟通评价5 内部监督评价五 内部控制自我评价程序1 制定评价工作方案2 组成评价工作组3 实施现场测试4 认定控制缺陷5 汇总评价结果6 编制评价报告 第四章评价与监督 第一节内部控制自我评价 P86 六 内部控制自我评价方法 1 个别访谈法 5个流程2 调查问卷法 含7个方法七 内部控制自我评价缺陷认定1 内部控制缺陷认定分类标准 设计缺陷 运行缺陷2 内部控制缺陷认定标准 重大缺陷 重要缺陷 一般缺陷八 内部控制自我评价报告 P90 第四章评价与监督 第二节内部监督 P90 一 内部监督定义二 内部监督分类 日常监督 专项监督三 内部监督报告 业务篇 预算业务控制收支业务控制政府采购业务控制资产控制建设项目控制合同控制 第五章预算业务控制 本章的主要内容有 1 预算管理中存在的问题 面临的风险及应对措施2 预算的编制执行 调整3 决算管理4 预算绩效管理 第五章预算业务控制 第一节行政事业单位预算控制概述 P96 一 预算控制的概念广义 预算控制是指通过对预算的编制 审批 执行 调整 分析 考核等环节实施事前 事中 事后全过程的控制 狭义 预算控制是指利用对经济活动过程进行的控制 第五章预算业务控制 第一节行政事业单位预算控制概述 P97 98 二 预算管理中存在的问题 1 编制过程短 时间紧 质量低2 组织机构设置简单 人员配备不足3 项目不细 粗糙 随意性大4 内外资金相脱节 编制不全面5 编制方法不科学6 管理缺乏有效的监督机制 第五章预算业务控制 第一节行政事业单位预算控制概述 P99 三 预算管理面临的风险及应对措施 一 面临的风险 3个方面 二 应对措施 3个方面 第五章预算业务控制 第一节行政事业单位预算控制概述 P99 四 行政事业单位预算管理岗位设置要求 一 不相容岗位设置1 预算编制与预算审批2 预算审批与预算执行3 预算执行与预算考核 二 预算体制的建立 第五章预算业务控制 第二节预算编制控制 P101 一 预算编制的原则1 以人为本 统筹安排的原则2 依法理财原则3 稳妥性原则4 收支平衡的原则5 细化预算的原则6 真实准确的原则7 科学性原则 第五章预算业务控制 第二节预算编制控制 P104 二 编制预算方法1 收入预算编制2 支出预算编制 47 可编辑 第五章预算业务控制 第二节预算编制控制 P105 三 预算编制程序1 下达目标2 编制上报3 审议平衡4 审核批准5 下达执行 第五章预算业务控制 第三节预算执行控制 P107 一 预算执行的要求1 权责明确 权责相当2 责任可控3 有效激励二 预算执行控制的实施 第五章预算业务控制 第四节预算调整控制 P110 一 预算调整的程序1 预算执行情况的分析2 预算调整的申请3 预算调整的审查二 预算调整方案的要求1 符合实情2 调整差异3 方案客观 合理三 预算调整控制的实施1 组织机构应健全2 实行报告制度 第五章预算业务控制 第四节预算调整控制 P113 四 预算分析与考核控制1 预算分析的方法和内容方法 月 季对比内容 预算执行情况 制度建设情况 资金使用情况2 预算分析与考核的重点 差异的原因和采取的措施3 建立预算执行情况考核制度 1 定期考核 2 考核程序 3 考核标准和依据 第五章预算业务控制 第五节决算管理 P116 一 决算编制中存在的问题与分析1 重预算执行 轻决算编制2 编制口径随意性太大 方法不一3 账表不符 决算数失真4 时间紧任务重 拼接数据 敷衍完工5 对帐程序多 环节多影响对帐效率二 提高决算编制质量的对策与建议1 做好编制前的准备工作2 争取财政部门直接与基层预算单位对帐3 提高人员素质 提高对会计决策编制的认识4 把好编审质量的 四关 5 做好数据分析 提高决算水平 第五章预算业务控制 第六节预算绩效管理 P121 概念 一 绩效目标管理1 绩效目标设定2 绩效目标审核3 绩效目标批复二 绩效运行跟踪监控管理三 绩效评价实施管理1 目前存在的问题 3点2 预算绩效考证体系的构建 3点四 绩效评价结果反馈和应用管理 第六章收支业务控制 主要内容收入的概念及管理非税收入的管理票据的管理行政事业单位支出的概念及管理 第六章收支业务控制 第一节行政事业单位收入控制 P132 一 行政事业单位收入概念1 行下单位收入的内容领拨经费的依据和原则 拨入经费领拨经费的方式拨入经费的内容 预算外资金收入 其他收入 第六章收支业务控制 第一节行政事业单位收入控制 P132 一 行政事业单位收入概念2 行政单位收入的内容 财政补助收入 上级补助收入 事业收入 经费收入 附属单位上缴收入 其他收入 第六章收支业务控制 第一节行政事业单位收入控制 P137 二 行政事业单位收入管理1 不相容岗位分离2 财会部门归口管理3 及时财务处理4 非税收入征收 开具财政票据5 建立健全票据管理制度 第六章收支业务控制 第二节非税收入管理 P139 一 非税收入的概念二 非税收入管理中存在的主要问题1 管理制度还不够完善2 征收管理还存在许多问题3 监任机构分工不明 监督查处不力4 没有彻底解决好激励与约束机制问题5 票据使用管理存在问题 第六章收支业务控制 第二节非税收入管理 P139 三 改进非税收入管理非税收入管理的建议1 依法行政 尽快制定非税收入管理法规2 完善机制 构建公共财政下非税收入管理新模式3 加大非税收入稽查和处罚力度4 继续深化 收支两条线 改革5 重构政府非税收入项目体系 统一预算编制审批 第六章收支业务控制 第三节票据管理 P144 一 票据管理中存在的问题票据填写不规范1 票据使用不符合规定 票据混用违规收费2 票据内容管理不规范3 票据外部监督不全面二 改进票据管理的建议1 加强业务培训 提高人员政治和业务素质2 健全票据内部管理制度3 明确和细化票据的使用范围4 加强票据的外部监督 加大惩罚力度 第六章收支业务控制 第四节行政事业单位支出控制 P148 一 行政事业单位支出的概念经费支出1 行政单位支出的内容拨出经费结转自筹基建事业支出2 事业单位支出的内容经营支出上缴上级支出对附属单位补助支出 第六章收支业务控制 第四节行政事业单位支出控制 P150 二 行政事业单位支出管理的要求1 建立健全内部管理制度2 明确岗位职责3 建立健全债务内部管理制度基本规定三 行政事业单位支出过程控制专项资金管理支出控制规范四 行政事业单位支出核算控制 第七章政府采购业务控制 主要内容1 行政事业单位采购控制的基本概念2 政府采购与付款业务流程及控制要求3 政府采购关键内部控制 第七章政府采购业务控制 第一节政府采购控制概述 P158 一 政府采购定义二 政府采购的特点三 政府采购的组织形式 集中采购模式分散采购模式制度设计风险四 政府采购的主要风险 信息技术应用风险信息不对称风险道德风险 第七章政府采购业务控制 第二节付款流程及控制要求 162 一 政府采购流程及要求 一 政府集中采购工作程序及要求 6点 二 部门集中采购工作程序和要求 7点 三 自行采购的工作程序 6点二 采购的操作流程及要求 一 财政拨款采购操作流程及要求1 采购项目的立项2 采购方式的确定3 采购的具体实施 6点 二 单位自有资金采购操作流程及要求 5点 P167 第七章政府采购业务控制 第三节政府采购关键内部控制 P169 概念 政府采购内部控制制度是指根据国家政府采购法律 法规 规章 制度的规定 结合政府采购业务管理的特点和要求而制定的 旨在规范政府采购管理活动 体现政府采购 公开 公平 公正 诚信 原则的制度和办法 它的职能不仅包括授权进行政府采购 招投标活动的各种方式 方法 也包括核算 审核 分析各种信息资料及报告的程序与步骤 还包括对政府采购活动进行综合计划 控制和评价而制定或设置的各项规章制度 第七章政府采购业务控制 第三节政府采购关键内部控制 P169 一 采购管理岗位职责分工与授权审批1 适当职责分离 采购预算的编制与执行 需要制定与审批 采购经办 项目技术参数的需求确定与审批 采购的招标人和使用人 评标定标和签订审核采购合同 采购合同签订审核和项目验收 项目验收和采购结算 付款审批和付款执行2 授权审批控制 建立批准制度 审批 P171 人员定期换岗 采购办理 第七章政府采购业务控制 第三节政府采购关键内部控制 P171 二 请购控制 6点三 采购合同 3点四 验收与付款1 验收控制 3点2 付款控制 2点五 质疑投诉管理 第八章资产控制 主要内容货币资金控制固定资产控制对外投资控制 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P186 概念 行政事业单位的货币资金是指单位拥有的现金 银行存款 零余额账户用款额度 其它货币资金 货币资金作为行政事业单位流动性强 控制风险高的资产 贯穿于经济活动的全部过程 因此加强货币资金管理 建立和完善货币资金内部会计控制 对保护行政事业单位资产的安全完整 以及业务的正常运转起着非常关键的作用 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P186 一 货币资金的内部控制目标1 货币资金的安全性2 货币资金的完整性3 货币资金的合法性4 货币资金记录的真实可靠性5 货币资金的效益性 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P187 二 货币资金的内部控制环境1 管理决策者2 员工的职业道德和业务素质3 内部审计 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P188 三 存在的缺陷及应对措施缺陷 1 不相容职务混岗2 未批或越权审批3 货币资金记录不准确不完整 忽视银行对帐4 票据 印章问题5 控制环境缺陷应对措施 1 明确分工和审批权限2 加强现金和银行存款的管理3 加强资金的会计记录4 加强票据和印章的管理 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P189 四 货币资金内部控制的关键1 职责分工 1 货币资金支付的审批与执行 2 货币资金的保管与盘点清查 3 货币资金的会计记录与审计监督 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P189 四 货币资金内部控制的关键2 授权批准控制 支付申请 支付审批 支付复核 办理支付 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P191 五 货币资金的主要内部控制方法1 现金控制方法 9点2 银行存款控制 9点3 其他货币资金控制 4点4 票据和有关印章的管理 4点5 支票管理 6点 第八章资产控制 第一节货币资金控制 P195 六 货币资金具体业务流程控制1 现金收入管理2 现金支出管理 5点3 备用金管理 5点七 货币资金业务的监督检查1 货币资金监督检查的内容 5点2 常见的业务漏洞及控制 8点 第八章资产控制 第二节固定资产控制 P200 一 固定资产定义二 固定资产取得与验收控制1 不相容职务分离 3点2 固定资产的授权批准控制3 固定资产预算控制 3点4 固定资产的请购与审批控制5 固定资产的采购控制6 固定资产的验收控制7 固定资产的入帐控制 第八章资产控制 第二节固定资产控制 P200 三 固定资产使用 维护控制1 不相容职务分离2 固定资产的使用控制3 固定资产的维护保养制度4 固定资产的定期盘点制度5 固定资产的清查控制四 固定资产处理和转移控制1 不相容职务分离2 固定资产的处置控制 出售报废转移 第二节固定资产控制 P200 三 固定资产使用 维护控制1 不相容职务分离2 固定资产的使用控制3 固定资产的维护保养制度4 固定资产的定期盘点制度5 固定资产的清查控制四 固定资产处理和转移控制 P210 1 不相容职务分离2 固定资产的处置控制 出售报废转移 第八章资产控制 第三节对外投资控制 P213 一 对外投资的主要风险二 投资活动的业务流程1 拟定投资方案2 投资方案审批3 投资计划编制与审批4 实施投资方案5 投资资产处置控制三 投资业务的会计控制 合理的职责分工 健全的资产保管制度 详细的会计核算制度 完善的定期盘点制度 密切关注投资项目的营运情况 第九章建设项目控制 主要内容行政事业单位建设项目控制概述立项与招标控制建设与验收控制 第九章建设项目控制 第一节建设项目控制概述 P232 一 建设项目关注的风险 5点二 建设项目程序1 设置建设项目程序的要求2 建设项目的一般程序三 建设项目控制的目标1 保护项目资产的安全