案件事实的调查要求.doc

案件事实的调查要求总体要求：行政处罚法第四条第二款要求，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十条要求行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。这里的“事实”就是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的违法行为。第三十六条又规定一般程序中要求行政机关“全面、客观、公正”地调查。卫生行政处罚程序第四条规定卫生行政机关实施行政处罚必须事实清楚、证据确凿，适用法律、法规、规章正确，坚持先调查取证后裁决的调查原则。行政法上有一个是罪责相当的法律思想。也就是说当事人犯什么罪，我们就应当追究他相应的法律责任。不得夸大、缩小当事人的违法行为所应当承担的法律责任。而这一思想，用在案件事实的调查上，就要求我们调查案件事实清楚，必须达到客观、全面和准确。客观要求尊重事实，法律事实尽量靠近客观事实，偏差不能太大；全面要求调查涉及到违法行为并且能够影响行政处罚定性裁量的相关因素；准确要求事实认定能够通过语言、图片、录像等形式把案件事实反映出来，语言表达准确贴切。而这里介绍“五何”要素来分析案件事实，是想告诉大家，我们调查案件事实应当达到什么程度才能称为违法事实清楚。案件事实的构成要素：何人、何时、何地、何事、何情节 我总结一下，案件事实可引用“五何”要素来概括。即何人、何时、何地、何事、何情节。这就符合行政处罚法第四条关于事实认定的具体要求。查清“五何”要素，是查清案件最基本的要求，也是实施行政处罚做到事实清楚所必须查清的案件要素。也就是说我们在案件调查终结之时必须查明以上五点事实要素，这也是在行政处罚决定书中关于已查明的案件事实的书写要素。一、何人，即违法主体是谁。这里强调的执法思想是：谁违法了，谁该承担行政法律责任？我们就处罚谁？行政法律责任主体的指向问题，法律矛头必须准确无误。查清何人，是指查清该违法主体的基本情况。这是我们认定违法事实的最基本的要素。例如，环保部门有个案子，一家建筑公司负责承建了某地工商银行大楼的工程建设，该建筑公司委派张某作为建筑工地的项目经理，负责工地建筑事务，习惯称为包工头。而环保局认为该工地应当缴纳排污费，向建筑工地下发了缴费通知书，可工地负责人张某拒不执行，而后环保局下发了行政处罚事先告知书和处罚决定书，以该工商银行大楼建筑工地作为被处罚对象实施行政处罚。该项目负责人张某认为，建总公司人行办公楼工地不能成为独立承担行政责任的主体，本案的处理对象应当是安陆市建筑总公司，具体行政行为的处罚对象错误；同时安陆市环保局认定的排污费数额没有事实依据，违反了行政处罚法必须事实清楚，证据充分的原则。故此，要求法院撤销安陆市环保局的行政处罚决定。经过行政诉讼后，法院认为，环境部门处罚的排污单位应该是该建筑公司。该工商银行大楼建筑工地只是工程施工单位市建筑公司设立的临时机构，不具备独立的企业法人资格，同时被告亦未提供相应的证据证明该工地有独立承担法律责任的能力，所以被告处罚的主体错误。（一） “何人”一般分为公民、法人和其他组织。1、对法人或其他组织，首先应查清该组织是否依法成立，是否具备法人资格，其单位性质是企业法人、事业单位法人、社会团体法人还是国家机关；其次应查清其单位名称、住所或经营（办公）地址、法定代表人或具体负责人、经营范围（经营方式）或职能范围、组织形式等情况。一般可以根据单位的工商执照或者法人资格证书等官方证明文件来认定。因此，我们执法人员在认定案件事实时，首先要确定该单位的名称、性质、经营地址、单位负责人、获得审批许可的范围等基本情况，才能说明我们对违法主体的认定已经比较清晰和可靠。关于其他组织的认定，我已经提及多次了，主要分九类。民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括： （）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织； （）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业； （）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业； （）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体； （）法人依法设立并领取营业执照的分支机构； （）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构； （）中国人民保险公司设在各地的分支机构； （）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业； （）符合本条规定条件的其他组织。2、对公民，首先应查清其姓名、年龄、性别、民族、身份证件号、工作单位、住所或现住的地址以及文化程度等相关情况；其次，还应查清其是否属于办了营业执照的个体工商户或个人合伙，如果办了营业执照，应查清其营业执照证件、注册时间、经营范围、经营地址等情况。关于个人合伙的单位，一般认定为所有合伙人为共同的违法主体。关于个体工商户，对其营业执照上的项目必须全面审查，如果无效的，不以此作为认定标准，比如营业执照已经超过有效期限的，应认定为个人。（三）只有查清“何人”要素，才能确定行为人是否具备行政责任能力并最终确定行政处罚的当事人。（1）以非法组织的名义实施违法行为时，因非法组织不具备行政责任能力，应将其具备行政责任能力的投资人或开办人列为行政处罚的当事人。如，一个或数个行为人使用未经核准登记的公司、合伙企业或个人独资企业的名义从事违法经营的，就应处罚相关行为人，而不能以未经登记的企业名义作为当事人。（2）违法主体是不满十四周岁的自然人时，因其不具备行政责任能力，不予行政处罚，应当撤销案件；违法主体已满十四周岁不满十八周岁的自然人时，应当从轻或减轻行政处罚。（3）精神病人实施违法行为时正处不能辨认或者不能控制自己行为的状态时，因其不具备行政责任能力，也不予行政处罚，应当撤销案件；但间歇性精神病人在精神正常时实施违法行为的，应当给予行政处罚。（4）再次强调个体工商户违法的，应以经营者为当事人，并注明其登记的字号名称，而不应个体工商户字号名称直接作为当事人。 （四）如果一个案件涉及到多人时，应查清他们之间的关系，确定他们各自应承担的行政法律责任。（1）对以承包、租赁、挂靠等情形的，应将获得许可证书从事经营的行为人列为违法主体，同时应追究非法转让、出租、出借许可证件的行为人的行政法律责任。比如，出租人和承租人的关系，如果是承租人利用出租人的名义对外进行生产经营的，应当以出租人作为责任主体。如果承租人以自己的名义或者获得独立的营业执照的，应以其作为责任主体。对于出租人非法转让、出租、出借许可证的，应当追究行政责任。（2）不能将履行职务行为的工作人员或单位负责人，以及办理委托事务的代理人，错误认定为行政处罚当事人。当然，如果法律法规对违法行为人及其负责人和工作人员以及代理人，均设定了行政处罚的，就另当别论。委托代理人只是受负责人的委托来协助办理相关法律事务的人，其不具有承担因当事人的违法行为所导致的行政责任，并不能代替违法主体。只是违法主体的“代言人”。（3）对于合伙共同从事违法经营的，应将其全部合伙实施违法行为的人均列为当事人，不能仅将部分行为人认定为当事人。共同就是共同的违法行为，共同的主观过错。这样的合伙人应当共同承担行政法律责任。当然，不能将未实施共同违法行为但实施了同类违法行为的数个违法行为人作为共同违法行为人在一个案件中予以共同处罚。 二、何时，即违法行为发生的时间以及查处的时间。（一）两个期限追诉时效和办案期限涉及到相关违法行为是否过了追诉时效，以及是否在相关法律法规规章的有效期内。 按行政处罚法的规定，违法行为在两年内未被卫生行政机关发现的，该违法行为便过了行政处罚追诉时效，不应再追究当事人的行政法律责任。追诉期限，从违法行为发生之日起计算。违法行为发生之日包括违法行为完成或者停止之日；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。还要注意一个办案期限是卫生行政处罚程序上规定的办案时效，要求（1）在发现违法行为时应当及时受理，包括投诉举报、监督管理、卫生检测、移送交办时发现的违法行为必须及时受理。（2）受理后应当在7日内予以立案查处；（3）立案之日起三个月内卫生行政机关应当作出行政处罚决定。因此，执法人员在发现违法行为时，应当及时作好受理立案和调查取证工作。不然会违背行政效率原则和行政公正原则。（二）违法行为的发案时间和违法行为实施的起始时间卫生行政执法实践中，有此案件只查清违法行为发现时间，却未查清违法行为发生时间。在文书中我们一般会书写某年某月某日对某店进行检查发现某个违法情形，这只是发案时间，而当事人违法行为开始时间和持续进行的时间应当是影响我们对违法行为人的处罚幅度和力度的重要因素之一。比如，无证经营的案件，涉及到当事人什么时候开始无证经营，并且经营期间的营业收入是认定有无违法所得和罚款数额的重要因素。因此，希望大家在调查案件事实的时候，要注意对违法行为的发生和持续的时间的调查，这是我们卫生行政执法自由裁量的重要依据。比如，同样都是无证经营的小吃店，违法经营期间的不同就可以作出不同程度的罚款幅度。 三、何地，指违法行为发生地。地域管辖权问题查清违法行为发生地，对于确定行政处罚的管辖机关非常重要，也是实施行政处罚首先要解决的问题。除法律、行政法规另有规定外，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖。包括发生违法行为的具体的地点，位置。比如，这样说：我们卫生执法人员张某、陈某在位于某市市区某街道某门牌号的某饭店的厨房内发现某种情形。这是我们卫生执法人员对违法行为发生的现场的最真实、全面的记载。要注意：违法行为发生地不止一处。还有一些是分布在不同地点的，比如，监督一科查处的华康医药连锁公司销售标注特定保健功能字样的普通食品案，虽然发案的单位就是华康医药连锁公司，但是销售行为的发生地分别位于该公司下属的5个药店销售网点，也就是说违法行为的发生地是5个药店的所在地。 四、何事，指构成何种违法行为。部门管辖权的问题涉及到对案件的定性以及由哪个行政执法机关主管的问题。因为行政执法机关都有自己的职能范围，不同的行政违法行为由不同的行政执法机关主管。卫生行政机关查处不属于自己管辖的违法行为时，应当及时移送有管辖权的机关。违法行为的构成，一般界定是违反了卫生行政法律的条款的行为。我认为违法行为应当是由违法主体、违反卫生行政法律规范的作为或者不作为的行为、产生了一定的行政法律后果。比如，某单位未取得卫生许可证从事食品生产经营的违法行为，从构成上讲，违法主体：某单位，不作为行为：未取得卫生许可证从事食品生产经营活动，产生的行政法律后果：违反食品卫生法规定和国家卫生行政管理秩序。追究当事人的违法行为，必须遵守卫生行政法律规范的具体规定。这里有个思想就是：法无明文规定禁止当事人作出行为的，行政机关不得认定其为违法行为，不得对其作出行政处罚。行政法律法规明确规定当事人应当履行相应行政法律义务和责任而不实际执行的，应当追究其法律责任。这里的行为包括当事人的行政违法作为与行政违法不作为。违法作为就是法律明文规定当事人不得违反法律规定的禁止性义务作出某种行为的，称为行政违法作为。如果法律规定当事人在一定条件下必须履行相应的义务而没有执行的，称为不作为。比如，未取得卫生许可证从事食品生产经营。法律规定，从事食品生产经营必须首先申请领取卫生许可证，这是食品卫生法律的义务性规定。如果当事人未领取卫生许可证的，应当追究其行政法律责任。我们在查明当事人的违法行为过程中，是按照什么思路进行摸索和调查的呢？我这认为，有三步：1、案件的初步发现和调查，我们调查的开始应当是有引子。在执法过程中什么是引子，就是案件受理和立案，案子是怎么来的，我们执法人员怎么会认为某人或单位涉嫌违反卫生相关法律规定的，这里就是我们案件调查的开始，引子很重要，比如在卫生监督管理中，现场检查发现的案件情况就是重要的引子，现场检查制作的现场检查笔录、照片、录象、证据先行登记保存以及其他的材料都是确定案件事实的非常重要证据材料，所以，引子的好坏是案件事实调查的起点；2、根据引子的调查，我们作出的思考和判断，这是我们执法所要养成的思维过程。这一思维过程就是我们调查取证的立足点和线索。我们根据初步调查，究竟发现了当事人的哪些情况可能涉嫌违法？根据初步调查的结果和我们的执法经验，当事人的行为可能违法哪部法律、哪项条款？如果根据这项法律条款，我们收集的证据材料能够认定当事人的违法行为吗？还要收集哪些证据材料？这就是我强调的在案件调查中的思维过程。比如，在查处某人无证从事食品生产经营过程中，现场检查发现，当事人未能出示卫生许可证件且3名从业人员未出示健康证明正在从事餐饮活动，并现场拍摄了反映该单位正在经营状况的照片。根据这一现场的检查，我们就应当进行思考，我们现场检查的哪些情况可能涉嫌违法？我们根据执法经验，涉及到食品卫生许可证和健康证情况的就自然想到食品卫生法和餐饮业食品卫生管理办法关于食品卫生行政许可管理和从业人员健康证明管理的相关规定，而根据上述法律的相关规定，我们就有了调查的立足点和方向，即查明当事人的行为是否构成“未取得卫生许可证和合格健康证明违法从事食品生产经营活动”的违法行为。根据这一调查方向进一步进行调查取证。3、根据初步调查的结果和我们的执法经验和思维，进一步调查取证，查明违法行为。这里强调的是调查取证的全面性和多样性。这里的全面性是指调查违法行为应当全面，在现场检查过程中可能只发现当事人一种违法行为，而在案件进一步调查过程中，可能又发现当事人以前存在的但没有并发现的另一种违法行为，这就需要一并处理。所以，在执法中，不要仅局限于初步调查的违法行为，只要当事人存在违法行为且不够追诉时效的，我们执法人员都要及时追究。多样性要求强调调查取证的手段和方式的多样性，包括现场检查笔录、照片、询问笔录、收集和提取的多种物证和书证材料、证据先行登记保存、行政控制措施、抽样采样调查等调查手段。 五、何情节，指违法主体实施违法行为的具体相关情况，应尽量详细、准确。“何事”解决的是违法人行为的定性问题，是认定当事人违反何种法律规范、法律规范何条何款的最主要的事实依据。而这里涉及到对违法行为人的自由裁量幅度问题。情节的轻重，一定程度上决定了对违法行为人的处罚轻重的问题。行政公正原则的体现应当考虑相关因素（一）对于违反卫生行政管理法律的违法行为还有一些应当全面调查的案件事实（7点）：要求要查清违法行为的起止时间；违法行为获得的非法经营额、违法所得、非法获利收入；造成的社会危害程度和后果；该行为人违法行为的方式、工具和手段是否恶劣；违法行为人是初犯还是屡犯；有无拒绝执行卫生行政机关依法作出的行政处理决定或者阻碍卫生行政执法的情形；主观上是否有明知或应知情节；等等。例如，初犯与屡犯的不同处理结果的规定，食品卫生行政处罚办法第八条规定“情节严重”的情形中规定“12个月内已受两次以上罚款的，或者已受一次停止生产经营的处罚的”。（二）还应查清该违法主体是否有其他法定的免予处罚或从轻减轻处罚情节。只有查清违法情节，行政执法机关才能正确行使自由裁量权，公正地实施行政处罚。 根据行政处罚法的规定，法定的免罚情节主要是：（1）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；（2）不满十四周岁的人有违法行为的；（3）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的。法定的从轻或减轻处罚情节主要有：（1）已满十四周岁不满十八周岁的人实施违法行为的；（2）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（3）受他人胁迫有违法行为的；（4）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（5）其他依法从轻，或者减轻行政处罚的。（三）关于对违法所得的认定问题。（4点注意事项）法律规范要求没收违法所得，或者要求按违法所得的倍数来确定罚款幅度，我们