完善税务稽查专业化管理的国际借鉴研究.doc

完善税务稽查专业化管理的国际借鉴研究内容摘要： 税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。是促进企业发展，推动税务机关提高征管工作水平的重要手段，是完成税收任务，保证国家财政收入的重要环节，是严肃税收法纪、实现依法治税的基础保证。随着征管形势的不断变化，推行专业化税务稽查是适应新征管格局，提高稽查工作效率，促进税收法制建设重要措施。本文借鉴国外先进经验，尤其以美国和加拿大等国为例，提出了未来我国税务稽查应当在组织、流程以及法律保障等方面进行改进，实现执法规范化，提高全民纳税意识。关键词: 税务稽查 信息沟通 队伍建设 近年来随着征管改革的不断深化和税收信息化程度的普遍提高，各级税务机关在探索建立以专业化稽查和各环节分工制约为标志的新型稽查体系方面取得了积极的成效，稽查在查处偷逃税行为、打击涉税犯罪、提高征管质量、促进依法治税等方面发挥了积极的作用。但是，由于受到认识、体制、手段、人员素质等多方面因素的制约，我国税务稽查在实际运行中也暴露出不少问题。一、 我国税务稽查中存在的主要问题（一）、稽查税收任务重，重要地位未体现我国现行税务稽查工作仍停滞于以查增收或以查促收的阶段。国家为了应付财政支出的高速增长，将税收任务指标作为一项政治任务下达给税务机关，税务部门不得不在完成收入任务上狠下功夫，税务稽查围绕收入任务转的现象大量存在。大量的稽查对象是针对那些易于查出问题的有利可得的企业，而对那些隐蔽较深，有严重偷逃税现象的企业却没有进行有效查处。此外系统内部征收与稽查为了完成各自任务发生磨擦，出现征收不能及时给稽查提供线索，稽查出来的问题也没有反馈到征收工作中去的现象。同时国、地两税机关为了各自的利益，联系较少，加之纳税人存在缴纳税款时划分税种不清、申报资料不全等原因，又造成大量重复稽查。（二）、案件效果不明显，实际执行阻挠多。由于税务稽查部门本身执法权限和税收政策的局限性，以及经费、设备等客观原因的限制，目前大多数的稽查部门虽然查处了大量的涉税案件，但有些案件未能查深查透，致使查处时间较长，但取得的效果不大，有些即使查出问题却处罚难、执行难，难以形成具有典型教育意义的大案要案。例如，某国税稽查局查处了一企业，当初步查明该企业涉嫌偷税130多万元时，金融部门害怕企业破产收不回贷款，当即对企业进行了查封扣押，而税务稽查从查处到结案需要一段时间，当税务稽查结案时，企业只剩下一个“空壳”企业，造成国家税款难以执行。（三）、犯罪处罚力度小，威慑作用不够大。在我国，税收违法行为比较普遍，由于处罚力度的限制，纳税人对税务稽查人员上门检查不以为然，偷税甚至在少数纳税人眼中是“精明能干”行为。据一线税务稽查人员称，一些涉税违法犯罪份子，对一些已经确凿的证据，在税务人员对其进行询问时，他能“舌生莲花”，乱说一通，怎么好怎么说；但当公安人员对其进行询问时，他则如实反映，经常造成税务与公安检查结果的不一致。对于那些屡查屡犯的纳税人，稽查也未对他们的违法行为起到强有力的威慑作用。特别是一些典型的案件，曝光遇到阻力，这些都严重削弱了税务稽查的威慑力量。 （四）、稽查选案不规范，信息沟通不流畅。目前税务稽查案件的来源除了举报案件外，主要是靠以往的稽查经验来确定稽查对象，在进行专项稽查时，出于对某个行业或某项政策的税收清理的需要，在该行业或涉及该政策的纳税人中普遍确定稽查对象而没有特别的针对性。选案环节的准确性低，针对性差，效率不高，影响了稽查对税收违法犯罪行为的针对性，严重浪费了稽查力量。由于国、地税两套机构的设置，有的企业增值税在国税管辖，而企业所得税在地税管辖，增值税被国税查处后，有的甚至已被移送公安处理，但对不符合规定的发票，由于分属两个部门，信息未及时传递，地税机关未作所得税方面的处理。对于相同企业，税种的不同管辖权造成对相同企业的处理不相同，造成信息不流畅。（五）、干部能力不均衡，队伍素质待提高。随着市场经济体制的逐步推行，一部分纳税人思想观念也发生了变化，“小团体主义”、“个人主义”等不良思想有所滋长。现在一些纳税人逃避税收的方式十分隐蔽，手段更加多样化，这就要求税务稽查人员具备反偷避税收的能力。但目前稽查人员的业务素质参差不齐，不少青年干部经验不足，岗位技能差，不能独挡一面地开展工作。有的稽查人员不会查帐，不善于从帐实上查找蛛丝马迹，挖掘隐蔽的深层次的问题，做出的稽查决定缺乏实在的内容，给税务稽查工作带来了诸多不利影响。此外，税务稽查经费投入不足，装备落后，交通工具缺乏，直接影响到税务稽查的进度、深度和广度。二、国外税务稽查的特点当今世界各国，特别是西方发达国家，都十分重视发挥税务稽查在税收工作中的作用，一方面加大对税务稽查的投入，另一方面加强税务稽查的科学化、精细化管理，形成了一套特点鲜明、富有成效的做法。（一）、稽查信息分类专业化、具体化。法国分行业稽查，对不同行业进行不同侧重的分类和注意事项，重点编制了航空、房地产等40个行业的培训指导手册，详细介绍了稽查注意事项、稽查方法和不同行业的税收风险点，使税务稽查人员在稽查不同行业时能够更为专业和有效。同时，对税务稽查案件按税种、原因进行了详细的划分和分析，有助于稽查工作进一步改进。加拿大税务稽查也在向重点化、专业化的方向发展。加拿大税务稽查机构对通过常规检查发现的较严重的税收违法犯罪的行业进行专案检查，特别是对建筑、出租汽车、餐饮、儿童保健行业等容易隐匿收入的行业信息进行重点甄别，而对于地下经济和不申报、不登记的情况，稽查部门也进行了特别调查。（二）、涉税违法处罚力度大、范围广。通过稽查查出纳税人的偷逃税行为，并给予其惩罚，使纳税人在严格的法律监控下形成高度自觉的纳税意识和合法的纳税行为是税务稽查的根本目的。从各国来看，一般都制定有严厉的税收惩罚制度，有的能达到把纳税人罚到“倾家荡产”的地步，以真正发挥税务稽查的威慑作用。美国、加拿大两国税务稽查机构都拥有相当于我国的行政调查与刑事侦查的权力，美国的税收刑事调查人员可持有武器；加拿大则设有专门的税收犯罪调查局，可以综合应用行政执法与刑事侦查权。在20062007年度，加拿大的税收法庭对245 起个人、企业案例进行了判决，共处以罚金1 340 万加元以及35年的入狱年限，其中，CRA 稽查部门提起的诉讼中，胜诉率从2006 年的94% 提升为97%。此外，美国的涉税犯罪中有几项罪名是我国刑法中所没有的，如拒绝纳税申报或拒绝支付税款罪、帮助介绍罪、泄露纳税信息罪和违法查看纳税信息罪。这些都值得我国借鉴。另外，IRC 规定，“税务传唤对象”的最后一款是“其他任何税务局认为适当的人员”，其相应的罪名包括“拒绝提供信息罪”、“伪证罪”等。这些制度设计有效地震慑了违法分子，一定程度上遏制了税收违法行为的发生。相比之下，我国税收征管法及其实施细则对于其他单位或个人协助税务稽查的法律责任、约束的主体范围的规定还不够广，不利于税务稽查在执法时获取社会各界力量的协助。（三）税务警察设置层级少、权限多。在制衡纳税人与征税人双方权利义务方面，法律既是前提，又是保障。为了能更好地打击税收违法犯罪，大多数国家税务人员的稽查权限出现逐渐扩大的趋势，突出表现为税务警察的出现，即形成了拥有刑事侦查权的税务人员。俄罗斯税务警察机关是一个高度集中管理的特殊警察机构。联邦税务警察总局局长由总统任命，并直接对总理负责。各州税务警察局局长由州政府提名，由联邦税务警察总局局长任命。他们享有携带武器、传唤、搜查、逮捕、扣押等权力。稽查人员除具有索取纳税资料权、查账权等一般检查权限外，还能行使部分警察职能，具有搜查住所权、封存账簿权、查封财产权等刑事侦察权。在具体的设置上，有的国家在税务机关外建立单独的税务警察机构，如意大利。有的国家则选择在税务机关内成立专门机构的形式，如日本、德国、荷兰、法国、瑞典、比利时等国家。（四）地区部门之间沟通畅、合作强美国、加拿大都是实行联邦税制的国家，在联邦、州（省）、地方三级税收制度的框架下，往往会存在对内、对外的信息协调沟通失灵的情况，对此，两国的做法如下：1.加强了各部门间稽查信息的协调。美国国内收入局的信息处理中心能统一处理全国纳税人的申报表，存储纳税人历年的纳税资料。同时，税务机关的信息系统普遍实现了与其他政府部门、银行、个人信用机构、公司网站的联网，通过不同渠道全面掌握纳税人的经济情况。如联邦调查局会把涉税调查的情况通知国内收入局，对于金融部门，申报制度规定凡是现金交易1 万美元以上并存入银行的或者从国外汇入10 万美元的业务，银行都要向国内收入局报告，如果银行不对该事项通报，则银行组织法规定了对银行的处罚事项。不动产交易机构也要定期将交易情况报告给国内收入局。2.加强了稽查信息各系统间的沟通。美国国内收入局和州税务局都设有专门的联络官，双方沟通协作的渠道非常畅通，一经确定，国内收入局把有关资料提供给州或地方税务局后，州和地方税务局一般不再对这些纳税人进行重复稽查，而直接根据国内收入局提供的稽查资料予以处理。加拿大税务局是国际税收信息联合中心（JITSIC）的成员之一，同时根据加拿大的国情，加强了与OECD 组织成员国的联系与对话，加入了OECD反逃税工作小组（Working party8）、作为仲裁者参与了OECD 税收管理论坛。（五）案源管理信息基础牢、技术精税务的“刀刃”是稽查,而稽查的“刀刃”则是信息，更确切地说，是“涉税违法集中度高的案源信息”。1.注重基础资料的采集与识别。发达国家普遍将社会保障号当作税务登记号，由于通过该号码能查到纳税人的大部分基本资料，因此，税务稽查的信息基础比较扎实。在法国，税务稽查主要采用信函审计、案头审计、现场审计和重大案件联合审计等方式。信函审计是法国稽查工作的第一道防线。该审计其实是一份“询问函”，通过精心设计的几十个问题可以了解被查对象的几乎所有涉税信息。例如，其中一种固定表格包含了27 个问题，全方位询问了被查对象的经济问题，包括不动产及其他大宗财产的拥有、买卖、租赁，抚养金支出，银行存款和现金支付等。此外，IRS 还可以要求纳税人填写“个人及家庭收支表”，并对全国现金收付每笔1 万美元以上的交易进行联网监控。2、注重发挥科技力量的先锋作用。目前，日本、德国两国都普遍采用构建相关模型系统的方式来对稽查信息进行处理应用。日本国内收入局采用税务选案系统（NRP，National Research Program）进行分析处理，对纳税人的申报情况进行打分，评分越高的纳税人被审计的可能性越大。同时，国内收入局将纳税人申报情况与第三方（其他政府部门和银行等其他信息来源）数据比对，如有差异，则可能实施稽查。另外，国内收入局通常每三年实施一次纳税人税法遵从度检查计划每次随机选择数万件申报表进行彻底的检查，并根据其结果来改正计算机打分及选样的指标。德国税务稽查机构实行实时检查，通过从网络数据库和税务记录中筛选信息，创建相关的数据库, 进行统计打分。系统将税表与预期值相核对, 差异越大，打分会越高，也就意味着被审计的几率越大。同时，加拿大税务稽查机关通过广泛的取样建立了核心稽查系统（CAP， CoreAudit Program）对各区域未申报率进行估计，并在此基础进行计算机随机抽样稽查。(六)、税务稽查人员能力强、待遇优在许多发达国家，税务人员在成为稽查员之前，往往要求有12年的税务部门工作经验。只有资深的稽查员才有资格入户稽查，一般的稽查员只能对企业申报的纳税资料进行书面审查。德国规定，税务刑事调查人员必须有1 年以上税务稽查员经历，并需要接受特殊培训，通过相关考试。德国实行高薪养廉的人力资源管理政策，税务稽查人员在岗享受警察津贴，退休金也比一般公务员高。法国则规定其三级税务稽查局的局长均需由税务总局任命。其三级机构中，只有中央和大区税务稽查局的稽查人员是专职的，地区（基层）税务稽查局的稽查人员是兼职的。从人员配备情况看，IRS 的稽查人员约占税务人员总数的1/3。稽查人员的评级制度共设14 级，9 级以下是新手，只有最高级别的稽查人员才能对大公司实施稽查。稽查人员中有各个学科领域的专家，如计算机专家、石油天然气专家等。三、对我国税务稽查的启示税务稽查的专业化管理是一种重视办案结果的管理, 即一种效益管理。在税务稽查专业化管理中，要重视税务稽查的稽查程序、组织结构、管理理念、技术创新、用人机制等的创新和优化。借鉴国外税务稽查的特点，建议从管理模式规范化、稽查手段现代化、案源管理科学化、法律权限扩大化、稽查人员优质化等多渠道努力，实现我国的税务稽查专业化管理。（一）、管理模式规范化税务稽查专业化，最主要是引入一种专业化的管理模式，即管理的规范性。所谓“模式”，实际上是一种标准、一种规范、一种系统的整合。稽查办案模式的内在规律就是相互制约、相互监督、相互配合、相互促进，中心是依法治税。1、在明确职能职责的基础上，要理顺稽查治理体制。需要从几个有利于的角度考虑：（1）有利于加强稽查工作的规范领导，把握工作主动权，摆脱单纯任务观点的束缚；（2）有利于稽查组织依法独立行使职权，摆脱地方不适当干预和说情风干扰；（3）有利于发挥当地税务机关对征收、治理、稽查、复议四个系列的综合协调作用和监督作用，减少稽查组织内部非业务性机构，节省人力物力，集中搞好稽查。2、在专业化分工的基础上，要有默契的衔接配合措施。案源、稽查、审理、执行四个环节应该是一个自成专业体系的执法机构，有明晰的工作范围、工作权限、工作职责和工作标准，各自科学、高效、快捷地运转，并通过积累经验和探索创新，不断提高工作质量和专业化程度。四个环节像齿轮样,一环紧扣一环，既有分工又要合作，既有监督又要配合，既有制约又要支持。相互监督制约是为了保证案件的公正性，相互配合协作是为了进一步提高工作效率，两者是相辅相成的。3、在完善监督制约机制基础上，充分引入复查制度。从税务稽查工作的性质和内容看，必须有一套完善的监督机制才能保证稽查工作的质量和效果，而现行的以纪检监督、领导监督和工作程序制约为主的监督机制还不能完全适应稽查工作的非凡性。复查制度能够直接进入稽查的具体执法过程，将与现行的纪检监察、领导监督、工作程序制约形成一个完善的监督制约机制，保证税务稽查工作的顺利进行。同时对责任的认定和追究都要形成一整套较完善的规章制度，从而使复查结果成为决定税务人员工资待遇、职位升迁的重要标准。促使税务人员努力学习业务，严格执法程序，保证稽查工作的质量，此举也对一些不法纳税人形成无形的压力，促使他们遵守税法，积极配合税务稽查人员开展工作。（二）、稽查手段现代化 21世纪是信息时代，企业的组织管理结构也将由传统的控制型向信息型转变。与发达国家税收征管情况相比，目前我国税收征管、稽查大多是人工操作,尽管装备了计算机，但还缺乏有效的软件来分析申报表中有关偷、逃税的信息。用统计分析法获取报税时财务表的相关信息来帮助稽查，根据不同地区、不同行业建立不同的判断模型，并且对企业纳税情况做动态分析和监控，可以大幅度提高税收稽查的能力。提高税收稽查能力不仅仅是装备计算机硬件，关键是强化稽查软件的开发和应用，是花小钱办大事。只有运用高科技才能有效地对企业进行监控和真正加强征管。1、要及时了解掌握信息化的前沿知识。要及时掌握企业变革、市场变化、互联网、电子商务等方面的知识，特别是要借助局域网、国际互联网及时了解和掌握国内外最新税收信息，及时调整税务稽查工作思路，分析和把握各方面情况对税务稽查的影响，选择稽查办案的有效途径，提高稽查工作效率。2、 要继续开发并推广专用稽查软件。现在已有部分地区和检查人员开始使用稽查软件。但基于开发能力，推广能力、使用能力等不同原因，使得软件的推广应用不够广泛。建议在现有软件裨益的基础上，向国外借鉴研究，开发研究出能够针对纳税人所采用的不同的会计软件自动进行分析、统计、综合、分析，再自动找出对应的证据，将统计数据与税务信息系统内的数据进行比对的稽查软件。将税务人员从繁琐的计算中解脱出来。同时要积极推广使用，使稽查软件真正应用到位。3、要重视稽查技术和战术的研究和操作。借助网络这一虚拟的空间，将一些典型案例用虚拟的手法设置出来。进入“虚拟被查企业”，分别扮演“稽查人员”和“被查人员”两种角色，在网上进行“偷税”与“查偷税”、“避税”与“反避税”的周旋，通过虚拟“对抗演练”，提高稽查人员基本素质，丰富和积累临场经验，以适应新形势对稽查工作的需要。（三）、案源管理科学化 案源管理在稽查系统一直是一个比较薄弱的环节，但又是一个最重要的环节。建立一个综合的案源管理系统势在必行。该系统应涵盖所有的案件来源的管理，如举报（来人、来信、来电）、计算机选案、上级交办、国际情报交换等案源的登记，案源的呈报、审批、下发、转办、催办、督办，以及跟踪和报表管理。1、建立科学的计算机选案系统。将原有的人工税务稽查的选案经验标准化和量化，根据各种信息系统提供的税务资料，通过分类、分析对比、排列组合，在众多纳税人、扣缴义务人中摸清情况，选出最有可能的逃税者，列出稽查重点和打击对象。2、建立完善的稽核评税系统。依据内部交换和外部获取的信息以及计算机录入的数据，对企业各数据间的逻辑关系进行汇总分析，对同类企业、同等条件、同等地域和不同企业、不同条件，不同地域的经营状态进行纵向、横向对比，为稽核评税提供准确的数据支持，为确定稽查对象提供可靠依据。 3、建立先进的信息处理支持。多部门协作，加强税务系统内外信息资源共享。税务稽查部门应加强与税收征管部门的配合，实现纳税人信息资源共享；应加强与海关、工商、银行、行业协会等部门和通过与律师协会及会计师协会等中介机构的协调配合，及时获得必要的信息资源，保证税务稽查工作的顺利开展。（四）、法律权限扩大化根据我国税收征管法的规定，税收立法权、税收执法权、税收司法权分别由不同的国家机关行使，税务稽查部门作为行政执法机关仅仅拥有对纳税人、扣缴义务人的一般税收违法行为进行调查取证和行政处理、行政处罚的权力，不具备就纳税人、扣缴义务人的税收犯罪行为进行刑事侦查的权力。因此，税务行政执法与税务刑事侦查的衔接存在一定的制度障碍。针对这种现实情况，1.提高税务稽查执法的震慑力。不可否认，税收征管法修订后的一大进步是赋予了税务稽查机构执法主体资格，但是否应进一步强化税务稽查执法权限是税收征管法再次修订时应当优先考虑的问题，建议直接赋予税务稽查机构更多的强制执法权，减少审批层次，提高税务稽查执法的威慑力。2.健全税务行政执法与税务刑事侦查的衔接机制。采用有效措施促进我国税务稽查部门与公安机关的合作，例如建立驻点工作制度，尝试将公安干警派驻到税务稽查部门，税警联合共同开展打击涉税违法犯罪活动，顺畅刑事侦查提前介入税务案件的渠道和方式，形成合力，有力打击涉税违法犯罪活动，整顿和规范税收秩序。3建立完善的协税护税体系。通过规章制度确定协税部门的法律责任，建立完善的考核机制和监督渠道，定期进行税收知识的培训，并建立与协税部门的定期交流制度。4成立专门的税务警察机构。在可能的情况下，完善国家机关组织法，成立国家、省、市、县区“四级建制”的税务警察机构，赋予特别调查权、刑事侦查权以及涉税犯罪侦查工作需要的特殊权力等。选拔一批政治觉悟高、业务能力强、综合素质好的税务干部从事税警工作。同时加强税务警察机构的装备建设，增加科技含量。为保证涉税案件查处效率和对犯罪活动的控制能力，税警机构必须装备现代化，信息