电视竞选干部选拔任用制度改革的新探索以南京市为例的实证分析谢吉晨.doc

电视竞选干部选拔任用制度改革的新探索以南京市为例的实证分析谢吉晨 云南行政学院学报xx年第5期:xx-03-23基金项目:本文系江苏省哲学社会科学研究/十五0规划基金项目/政府职能转变与服务型政府建设研究0(04ZZA001)系列成果之一。 电视竞选:干部选拔任用制度改革的新探索)以南京市为例的实证分析谢吉晨(南京晓庄学院经济法政学院,江苏南京,211171)摘要:南京市通过电视竞选的方式公选一把手,开国内干部选拔之先河,对于推动我国干部选拔制度的民主化、透明化,提高公众的参与能?,增强政府的合法性等方面做出了积极的探索。 深入剖析南京市干部选拔任用制度新探索,认真总结经验,分析研究存在的问题,积极探索完善的措施和方法,对于进一步深化干部选拔任用制度改革,加强和改进新时期干部工作具有重要的意义。 关键词:干部;选拔任用;制度:D63013:A:1671-0681 (xx)05-0108-04作者简介:谢吉晨(1977-),男,山东沂南人,管?学硕士,南京晓庄学院经济法政学院教师,研究方向为?政管?学。 如何选干部,选?么样的干部关系到社会主义事业的兴衰成败,尤其是近几?频发的用人腐败问题,引起了党中央高度重视。 各地围绕着正确选人、选正确的人这一思?,在干部选拔任用上做出了有益的探索。 江苏省南京市?是通过电视PK的方式公选一把手,开国内干部选拔之先河。 一xx?3月27日,一场特殊的演讲答辩在南京电视台新闻频道进?现场直播)16名市管副职干部,每4人一组,分别围绕市劳动和社会保障局、市食品药品监督管?局、市旅游局和市级机关事务管?局4个局长职位展开竞争。 这是南京市公推公选新一届市政府组成人员人选工作的第三阶段。 由于是国内第一次对竞聘活动进?现场直播,所以被网民称为/电视竞选0或/电视PK0。 根据规则,每位候选人发言10分钟,其中5分钟是演讲,5分钟回答代表提问。 演讲答辩结束后,代表当场对各职位候选人进?名次排序,把结果填写到测评排序表上,投入票箱。 根据投票情况,每个职位各淘汰得票最少的候选人,其余三人交由市委常委会和市全委会进?差额投票,最后提交市人大常委会审议。 3月31日,南京市人大常委会依照法?程序,对政府负责人进?了任命。 据悉,参加电视竞选的四人是根据上一环节公推公选得票情况提名的。 无疑,南京作为国内第一次采用民主推荐方式推选候选人并对竞聘活动现场直播,开国内干部选拔任用之先河,是具有?程碑意义的,它为我国的干部选拔任用做出了有益的探索,体现了现代民主政治的基本价值?念。 1、民主化:增强政府的合法性合法性在一定意义上带有较强的主观色彩,是公众对政治统治系统的一种认同、忠诚态度,/这种把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念,代表了当代社会对于合法性概念的最一般、最普遍的认识。 01合法性具有时代性,随着社会的?断发展,合法性基础也处于变动当中。 当前我国处在转型期,东方文化、西方文化、传统文化在我国现代化建设的大舞台上相互涤荡,多元价值彼此碰撞,共产主义、集体主义单一价值被崇尚的局面正在被打破;/当整个社会价值方面已发生变化之后,社会公众对当政者的权威合法性则会提出新要求0,2(P50)建国初共产党人通过抛头颅、洒热血换取的民族独立和人民解放所获得的合法性?能无须汲取任何新鲜资源而长存下去。 西方民主的示范效应和我国经济发展共同催生的对高度民主的强烈渴求与民主政治发展现状存在着矛盾,这无疑加剧了合法性危机。 /取得和增大合法性的主要途径,是尽可能增加公民的共识和政治认同感03为此,积极开放民众政治参与的渠道,?宽民主参与的形式,并从制度上、经济上、法?上予以保障是当前必然的选择。 南京电视直播局长选拔,公众通过多种形式参与到干部选拔中来,?宽了政治参与的渠道,实现/让大多数人来选人,在多数人中选人0,选出人民满意的干部,体现了民主化,增强了政府的公信?。 #108#谢吉晨 2、透明化:为监督政府提供基础我国传统的干部选拔任命制度存在的一个较大的弊端就是封闭式、神秘化、保守性,广大的民众被排斥在制度之外,/暗箱操作 0、/潜规则0盛?,一把手说了算等等。 在缺少民主监督和公权?的相互制约条件下,公权?难免会变成谋私的工具,/要想富,动干部0成为腐败分子的潜规则,近几?频发的换届前突击提拔干部、/带病提拔0等?是例证。 电视直播干部竞职PK,有助于增加干部选拔过程的公开性和透明度,这种带有现代政治文明气息的选人用人方式,为/由多数人选人、在多数人中选人0提供了最佳载体,也为群众监督提供了一个良好平台。 这种监督作用主要表现在两个方面,其一,面对直播镜头,评委现场打分将?趋向?性和负责。 一个工作能?、政绩平平的人,如果被评委给了高分,组织者和评委都要承受社会舆论谴责的巨大压?。 这种无形的监督?,可以敦促选拔者和被选拔者放弃种种/潜规则0,学会与现代政治文明相适应的民主规则、责任规则、公共事务管?规则等;其二,在竞聘过程中,竞聘者做出的种种承诺会通过媒体传送到千家万户,公众会把他日后的表现同他当初的承诺进?比对,从而对为官者产生无形的心?压?,让?多的为官者时刻保持对民意足够的敬畏,把为民服务作为日常首要职责,恪尽职守,践?诺言。 3、参与性:锻炼公民政治参与能?政治参与/是政治关系中政治权利得以实现的重要方式,反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围,体现着政治关系的本质。 04(P207)政治参与对于实现公民的利益,维护政治统治的合法性、推动政治管?的民主化具有重要意义。 我国经历了长达两千?的封建专制社会,特权思想、权?本位观念根深蒂固,民众缺乏民主的训练,政治参与能?缺乏,这些都成为我们发展民主政治的制约因素。 现场直播竞聘活动/可以让?百姓最快、最具现场感、最生动地了解政治体制改革的进程,了解公推公选是怎么一回事、公推公选的流程是?么0,5在观看、参与中学习民主政治的有关知识,锻炼政治参与的能?,这无疑对推动我国民主化进程具有积极意义。 4、转变执政?念:由对上级负责到对选民负责政治学中有条公?,权?由谁产生,权?的?使者就会对谁负责。 传统的干部选拔任命体制中,干部是由上级任命的,因此在实际工作中,政府工作人员唯上司的马首是瞻,对上负责对下?负责,人民的公仆异化为人民的主人,跑官、卖官的现象盛?,即?是有能?有才干的官员,也很容?陷入跑官的/潜规则0。 在公开选拔成为晋升的重要通道的环境下,克服了传统干部人事制度的诸多弊端,在关键环节上取得了重要突破,会在政界形成一种新的压?与导向:从/跑官0到/跑民0。 因为工作成绩的好坏,越来越多地取决于服务对象的感受与评价。 并且/由多数人在多数人中选官0,决定官位的权?分散到多数人手中,改变了过去人事任免权过分集中/一把手0的现象,跑官没处跑,要官要?来,要想晋升,惟有?多考虑的是怎样完善自己做好工作,怎样提高回应社会有效需求的能?,怎样高效提供优质的服务,而?是花费大把时间与精?搞好人际关系,有效地防止了用人上的?正之风。 正如南京前市委书记罗志军所说的,公推公选就是用民主的方法选人用人,视野广,失误少,公正度高,对跑官要官、买官卖官的?为是釜底抽薪,对只认领导、?认群众的官?作风是治本之药。 5、有利于服务型政府的构建为人民服务是党和政府的根本宗旨,建立服务型政府也是党和国家孜孜以求的目标。 建立服务型政府首先要求政府转变观念,对自己重新定位。 但是政府部门具有垄断性,缺乏市场竞争机制,因此组织自我改进和发展的外在动?也?足。 政府部门的这种先天?足会直接影响到服务型政府的构建。 因此政府组织最迫切需要解决的问题就是动?源泉。 政府部门的动?有两个方面,第一是组织内部,即组织的使命与员工对使命的认同,但遗憾的是政府部门经常出现使命失灵现象。 第二,外部压?。 但这种外部压?与市场竞争机制又有很大?同,它?是建立在优胜劣汰基础之上的,而是建立在外部监督基础上的。 /公推公选 0、电视竞聘把官员的选拔任用置于公众的监督之下,保证了官员选拔过程中的民意过滤,让民众成为官员的/考官0,打破了过去/论资排辈 0、/组织照顾0的传统用人模式,岗位对所有人开放,机会对所有人均等,凡是符合岗位要求的,都有机会充分展示自己才能,平等地参与竞争。 因此,对于那些踏实工作、廉政勤政、受到人民群众拥护的,机会就在眼前,而对于那些因循守旧、?思进取、追名逐利、脱离群众的,在推荐提名环节就会被淘汰,遭受民众或人大等民意代议机构的/一票否决0。 如此,官员们才有动?仅去学习公开答辩技巧,在公推公选中以选民为施政演讲的风向标,?时刻对民意保持敬畏之心,严于?己、踏实工作,把为民服务作为日常首要职责。 二对于干部人事制度改革的新举措,掌声与质疑声经常是如影随形,就本次电视公开竞选而言,在取得重大突破的同时,也留下了许多值得进一步探索的空间: 1、透明度有待于进一步提高透明是客观公正的前提。 我国在干部选拔任用上结果?透明与过程?透明这两种极端并存,前者主要表现为民主推荐、民主测评、民主评议、民主选举的/过程0搞得轰轰烈烈,但是最终的当选者究竟是以?么样的得票率当选的无从查起;后者主要表现为公众甚至是在毫?知情的情况下,领导干部横空出世,公众只是/被动的0知道/是?么0,而?知道/为?么0。 就这次南京电视PK而言,结果透明度还?够。 候选人是如何进入电视PK这一环节的?在上一环节中,公推公选的得票情况如何,公众的满意度如何,组织者并没有给予相应的说明,即使是在电视公开PK这一环节,/全体代表都是走进会场后,才知道参加-竞选.的人选是哪几位的,代表们就是通过候选人10分钟的临场发挥和表现,#109#:电视竞选:干部选拔任用制度改革的新探索)以南京市为例的实证分析谢吉晨作出最直观的评价0,6在代表们对候选人?熟悉或者对一部分人?熟悉的情况下,存在着严重的信息?对称现象,如果仅是根据候选人在台上十分钟内的表现所做出的评价无疑会带有相当强的主观性,也是难以令人信服的。 而且在电视PK这一环节的票决结果也没有及时对外公布,组织者对此的解释是/现场有200多个人,如果现场打分的话,时间肯定是?够的0,如果真是这样,组织者和相关部门完全可以随后在媒体上发布票决结果,但遗憾的是,这样一个重要的环节也被有意无意地忽略掉了。 2、评委的产生及其代表性有待进一步合?化公众作为政府的服务对象,作为直接的利益相关者,对于政府的服务有直接的感受,因此也最有资格评价政府及其工作人员,在选拔干部中最有发言权,需要?多的代表。 但是在这次的公推共选中,/领导干部过多,基层群众太少。 在电视直播答辩现场的代表中,基层的群众代表只有35人,所占比例只有18%。 07南京的本意是改变以前干部选拔任命中的上级导向,确立民意在其中的作用,这是一大进步。 但是在评委的组成中,干部所占的比重过大,这无疑还会导致重上级领导意图轻民意的现象。 而且,领导干部和民众有?同的价值偏好,领导干部是否能够全面代表民众是一个值得商榷的问题。 测评代表多是领导干部也是社会各界质疑的一大焦点。 ?想的干部公开选拔过程应该包含两个要素,其一,社会各方广泛参与,尤其是基层群众的广泛参与,这是民主政治发展的必然趋势;其二,参与者有足够的知情权。 而在实践中这经常是一个两难选择,因为长期的/暗箱操作0使得公众对政府信息知之甚少,在此种情况下如果基层群众所占比例太大,推选的结果可能会失真,会对决策产生负面影响。 如果以此来排斥公众的参与那?是逆历史潮流而动。 破解这一难题的思?就是?断推动政府信息的公开,尊重公众的知情权;提供?多的政治参与的机会,让公众在实践中?断成熟。 3、评委、市委及人大的关系有待进一步厘清南京这次公推公选的程序大致为:投票结果在PK当晚,清点完成四进三;每个职位的前三名将被提交第二天的南京市委常委会表决,常委会将表决完成三进二;排名前两名的候选人名单再提交给南京市委全委会予以表决,选出每个岗位的唯一候选人;最后确定的这一候选人再提交南京市人大常委会表决半数以上通过。 由此我们?难发现,一名干部的最终当选要过五关:公推公选)电视PK)市委常委会表决)市委全委会表决)人大常委会表决,诚然,必要的程序是保证结果客观、公正的重要条件,但是如果程序过于复杂则是资源的浪费,也影响到效率的提高,那么所有这些程序是否都是必?可少的呢?这是其一;其二,/公推公选0的/公0应该是公众的意思(当然也包括领导干部在内),评委也是代表公众的,中国共产党是各族人民利益的忠实代表,人民代表大会是人民选出的代表民意的权?机关,也就是说他们都代表民意,那么,如果在现场代表的测评结果和民主推荐、组织考察的结果?一致的情况下(这种情况存在的可能性非常大,即使这一次完全相同也?代表下一次?会出现?一致的情况),谁具有最终的决定权?谁?能代表民意呢?这恐怕是?论中和实践中都难以回避的问题。 4、公众参与的广泛性有待进一步扩大人民群众的广泛参与是选出合格干部的重要条件。 正如胡锦涛所说:/人民群众是真正的英雄,干部思想政治素质高?高,作风好?好,政绩突出?突出,群众自有公论,在干部选拔任用工作中,要把人选准用好,防止用人失察失误,从根本上说必须充分发扬民主,走群众?线。 0就本次电视竞选而言,下列问题是值得重视的:一是参与的人数。 目前江苏的/公推公选0有投票权的人数依然是小范围的,仅限于场内的代表,场外的代表充其?只能是打热线电话或者写信反映情况,这种参与能否发生应有的作用,取决于组织者的态度。 二是参与的范围。 /民众在前一阶段)资格审核,以及后一阶段)谁上谁下还缺乏足够的参与权,而只是在候选人公开PK这一过程,作为多元考评体系的一部分?使投票权,离真正由民意为主的-公推公选.尚有距离。 08作为普通市民,并没有得到?多的参与权、监督权,或者说这些权利得到也是有限得到。 既然公推公选,就应该从始至终都让公众参与,避免流于形式主义。 三是参与的效果。 本次公推公选/依然带有明显的由上而下?政主导色彩,其候选人基本由政府/圈定0,其以往的政绩考核于上级认定,以作为参选资格。 08并且代表们的票决也?具有最终的决定性作用,因为按照程序,南京这次公推公选还要经历南京市委常委会、市委全委会以及人大常委会的表决。 5、公选干部的制度化水平需要进一步提高塞缪尔#亨廷顿认为:所谓制度,是指稳定的、受到尊重的和?断重现的?为模式。 南京的这次电视公开PK之所以引发社会的高度关注,其原因是政府组成人员/集体卧倒0重新公推公选,在我国可谓是凤毛麟角,少之又少;电视直播公开选拔干部?是南京开历史之先河。 也就是说尽管电视公开PK是一种?错的形式,但只是在南京极个别的地方开展,还?是一种普遍的形式,还缺乏法?或制度的保障;并且,南京推进干部制度改革做法,与李源潮在江苏时的执政?念与铁腕风格密?可分,换?话说,这与主要领导的旨趣有很大关系。 同?,如果在其他地方,当地的主要领导认为这种形式有弊端、?够完善、?符合中国国情的话,这种有益的探索可能就无法开展,毕竟人治现象在我国还有相当的市场。 三就上面所提到的南京这次电视直播干部竞选活动中存在的?足之处,笔者认为应该从以下几个方面加以完善: 1、完善相关的法?与法规,提高公开选拔干部制度化水平邓小平说,/制度好可以使坏人无法任意横?,制度?好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。 从这个意义上说,制度?带根本性。 0所以在干部选拔任用过程中,要把建立、健全和完善各项制度放在首位。 电视公开选拔干部这种形式应在总结失败教训、成功经验基础上?断加以完善,在成熟的基础上通过法?、制度的#110#:电视竞选:干部选拔任用制度改革的新探索)以南京市为例的实证分析谢吉晨形式统一标准,使操作程序?加规范、实施办法?加科学,逐步形成地方乃至全国统一的实施办法。 学术界在对南京干部选拔公推公选、电视PK等进?充分调研的基础上,探索出可?的具体操作方案,并进?试点,?断总结经验,使之趋向完善,再以法?、法规的形式加以确认,从而使领导干部公开选拔工作制度化,做到有章可循,在制度面前人人平等,严惩违反制度的?为,维护制度的严肃性和权威性。 做到没有公平可操作的选拔规章或法规?选人,没有公开透明可遵循的程序?用人。 9 2、提高透明度,完善公众对干部选拔任命的监督权公开才会有公正,透明才能杜绝暗箱操作。 电视公开选拔干部揭开了以往干部选拔中神秘的面纱,向着公开、透明大大迈进了一步,但是在实际的操作过程中还有许多值得完善的地方。 如在进入公开选拔程序之前,应该把候选干部的基本情况,如任职情况、工作经历、廉洁情况、工作实绩、群众公信度等通过媒体向社会公布。 进入选拔程序后,应该把候选人的基本情况通过电视广播、网络、报刊杂志等多种形式向社会公布,增加透明度,接受社会的监督。 同时也要把这些基本情况提前印发给评委,以?让评委们有充裕的时间去了解候选人,避免临时仓促投票。 投票结束后,组织者要及时通过网络、电视、报纸等媒体公布得票情况,尊重公众的知情权;党委和人大的讨论结果也要通过媒体及时发布。 尽管当选者可能?是以全票或者是以高票当选,甚至是勉强当选,通过公布投票结果,可以使得当事人清楚自己有许多有待改进的地方,以?在以后的工作中再接再厉;也可以使公众转变对领导干部的认识,使他们从神秘人回归到现实人中来,拉近与公众的距离。 此外还要建立评委库,每次干部选拔时从库中随机抽取评委,增加?确定性,减少拉票现象。 3、扩大公众的参与度,提高干部选拔任用中的民主程度现代化社会是一个/普遍参与0的社会,/普遍参与0的结果是民众自己决定自己的事务,自己做自己的主人。 而人民当家作主,正是社会主义最本质的特征和核心内容。 10只有让公众充分参与,选出的干部才有公信?,才能够赢得公众的支持,也才能团结带领广大的群众同心同德进?现代化建设。 具体来说,第一,提高公众参与的广度。 改变以往干部考察征求意见的范围仅限于同级或下级领导干部这样一些人,很少有群众或群众代表参加的现象,应通过扩大党代表和人大代表中群众代表的比例,多给群众参与选择的机会,建立群众选择机制,尽可能让利益相关者广泛参与到干部选拔任命中来。 第二,提高公众参与的深度。 改变以往群众对干部任用只是进?/点头摇头 0、/打勾画叉0之类的浅层次参与的现象,在干部选拔任用的推荐、考察、酝酿、讨论决定和监督等各个环节坚持扩大民主,?好地体现群众公认,体现群众意愿。 第三,提高公众参与的效度。 增强干部选拔任用工作中的民主化程度,提高人民意愿在干部选拔中的权重,真正把授予权?的权利交给人民,在用人问题上充分体现人民的意愿。 只有这样才能有效抑制腐败现象,选出人民真正满意和拥护的德才兼备的优秀人才。 4、摆正评委、市委及人大在干部选拔中的关系电视PK、市委表决、人大表决等功能在某些方面存在相似、重叠之处,对此,南京大学闾小波教授认为/正确的做法是应该回归制度,而?应该另起炉灶0,因为/现?的制度安排是地方政府官员由地方人大选举、任命,并接受其监督。 电视直播的现场应移至同级人民代表大会或常务委员会才是正确的选择,这才有利于进一步完善和加强人民代表大会制度,并推进中国的民主化进程。 08具体来说,在公推公选