第十六讲：德罗尔的政策科学思想.ppt

第十六讲 德罗尔的政策科学思想 一 生平与著述生平 叶海卡 德罗尔 1928年出生于维也纳 10岁移居以色列 曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法律 政治学和社会学 为政策科学的规范化研究作出了举世瞩目的贡献 因而被誉为政策科学之父 著述 与著名政策分析家爱德华 奎德合作创办了第一个 政策科学 理论刊物 撰写了著名的政策科学三部曲 公共政策制定的再审查 1968年 政策科学构想 1971年 和 政策科学探索 1971年 以及 逆境中的政策制定 1986年 等多部著作 政策顾问 作为社会实践家 被称为 政府与公司的医生 担任过二十多个国际组织 如经济合作发展组织 联合国开发署等 国家政府及多国公司 大学的政策顾问 一 对政策科学及其本质特征的探讨1 政策科学的研究对象 范围 任务和特征A 学科性质 政策科学或政策研究是一门融合了管理科学 行为科学 经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域 B 研究对象 其 核心是把政策制订作为研究和改进的对象 包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域 C 政策研究的范围 内容 任务是 理解政策如何演变 在总体上 特别是在具体政策上改进政策制订过程 要用真正一体化的观点把政策与政策制定看成社会问题 处理能力和控制能力提高的一种有用手段 D 政策科学的特征 观察的客观性与科学的态度 政策科学有一个难以实现的明显特征 即在感情 价值因素介入时 必须保持观察的客观性 在具体政策的个人价值观与服从于权力之间 谨慎地保持一种动态的平衡 以及在知识与权力之间取得协调统一 这些对于政策研究都是十分重要的 二 德罗尔政策科学思想的主要内容 2 政策科学研究的具体内容德罗尔认为主要包括九个方面 他从行为性和论证性两个方面对这九个方面进行了阐述 现实和问题的理解 宏观政策或关键选择 超渐进主义 复杂性 模糊性决策 学习 政策结构 困难的选择 元政策 二 提出了政策科学方法论 系统群研究方法政策科学方法论是德罗尔政策科学思想的重要组成部分 他在批评拉斯韦尔等人所推崇的行为科学及其方法 分析管理科学的局限性以及政策科学的跨学科性质问题的基础上 提出了他的系统群研究方法 1 指出 行为科学 方法对于政策研究的局限性政策科学研究要用到经济学方法 但行为科学方法却不包括经济学方法 且行为科学方法有其自身的弱点 不适用于作为政策科学的主要或唯一研究方法 行为科学自身的弱点主要表现在 它不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论 它忽视了人的 适应性 和反馈探索能力 它回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题 回避价值问题 标榜价值中立 它容易陷入完美主义的泥潭 即由于试图完美无缺地表现人的行为 因而势必不愿触及无法定量化的政策问题 2 分析了管理科学方法对于政策科学研究的局限性在德罗尔看来 虽然管理科学对政策科学的发展有帮助 但是管理科学却具有许多弱点 A 缺乏制度 即管理科学无视制度问题 B 缺乏政治 即它不能够研究诸如维护全体一致和派系形成等的政治需要 C 缺乏价值体系 即它不能研究政治价值 意识形态以及神的恩宠等非理性问题 D 缺乏创造性 即管理科学以追求最大功效为原则 虽然它能够从各方案中选出最优者 但却不能推出全新的方案 3 提出把 系统群研究方法 作为政策科学的方法论基础德罗尔对管理科学中的系统分析方法给予了肯定的评价 并且把 系统群研究方法 视为政策科学的方法论基础 系统群方法 方法 先把有可能对整体产生强烈影响的 具有代表性的个体 罗列出来 接着勾勒出一个整体大系统 系统模型 然后将其中若干个个体加以移动 观测整个系统有什么变化 这种做法通常被称之为模拟试验 如果模拟系统的动向与现实不太一致 那么就重新选择一些 有代表性的个体 建立新的系统模型 这样重复几次 就可以对 政策替代方案 进行比较研究 这就是 系统群 研究的操作方法 由于研究中出现了复数以上的整体系统 所以这种方法不叫 系统研究 而叫 系统群研究 三 分析了逆境中的政策制定问题 1 逆境及其分类和普遍性A 含义 德罗尔认为 所谓 逆境 它是指由不同原因造成的 难以消除的各种社会紧张状态 B 分类 逆境根据不同的标准可以被分为简单的逆境与复杂的逆境 可以处理的逆境与难以驾驭的逆境 短期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境 政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型 简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境 如一种 敌对势力 所导致的逆境 复杂的逆境是指由多重往往难于把握的原因造成的逆境 可以处理的逆境是指能够运用已知的 可行的政策措施来应付的逆境 难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境 短期的逆境指只限于一小段时间内出现 时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素 他会持续很长时间 不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来 它都是会反复出现的 C 逆境产生的原因 逆境可能是统治机制中内生的 即政治制度本身特征中固有的 也可能是外生的 与政治制度以外的乃至超社会的现象有关 即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的 D逆境的普遍性 在德罗尔看来 逆境的普遍性是显而易见的 发展中国家 落后国家 发达国家各有各的逆境 发展中国家 积极效法西方 新旧制度和观念的冲突 本土文化与西方文化冲突以及其他转型期的阵痛 导致了经济滑坡 生产下降 政治上民族主义 极端无政府主义 分裂主义等问题 第三世界国家 与发达国家日益加大的贫富差距 政治和经济危机 发达国家 经济负增长 失业率和犯罪率上升 人口结构老龄化 精神文化空虚等问题 福利国家 近年来也出现了一系列无法解决的经济与政治问题 不同地区的国家也各自面临其困难 拉美 政治经济混乱 中东 宗教狂热 南非 种族冲突 全球性 粮食 能源和其他资源短缺及生态环境破坏等各种问题 2 分析了政策制定对于应付逆境的作用德罗尔认为 政策制定是一种应对和摆脱逆境的重要途径 在德罗尔看来 尽管摆脱逆境的途径可能有很多种 如大规模的群众运动 科学技术发展带来的包括物质财富的激增 人类控制其自身环境能力的加强及包括智力和其他素质结构的优化在内的各方面突破 以及诸如市场机制等对社会经济自发地进行调节的所谓 看不见的手 等等 但是作为具有主观能动性和富有理性的人类 其应付逆境的一条重要途径便是政府的政策制定 因为诸如 看不见的手 和大规模的群众运动等社会运行机制往往不能够按人们所期望的方向引导社会发展 其后果也极不确定 而科学技术在短期在内难以取得实质性的巨大飞跃 况且 任何途径都必须借助于政策制定才能有效地发挥其作用 因此 德罗尔认为 对付逆境 政府中枢决策系统的政策制定是其它途径所不能替代的 提高政府中枢系统的决策能力 改进逆境中的政策制定 理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急 3 逆境的政策制定反应不同国家不同社会制度中 政府中枢决策系统对逆境所作出的反应都可能不同 主要有以下集中形式 A 对逆境的认识出现偏差 具体表现为以下倾向 a 否认逆境的严峻性 认为逆境是暂时的 很快就会消除 b 对逆境的性质和原因作过于简单化的理解 把逆境解释为若干因素作用的结果 不进行深入分析 c 归因于外 即把造成逆境的原因归结为使政策制定系统无能为力的外部因素 d 固执地维持认知图式的一致 从已经不合时宜的视角和立场来认识逆境 B 试图影响公众对逆境的认识 具体表现为 a 降低公众对政府的要求与期望 使他们接受困难的长期性 b 把逆境的原因归结为公众自身的不足 如社会道德的堕落 公众过分注意实利 缺乏工作积极性等 c 寻找替罪羊 德罗尔认为 这些做法不仅是对逆境的一种直接反应 也是为了影响公众对逆境的认识 C 逆境惯常化甚至美化 逆境惯常化就是将逆境视为一种正常的社会状态 而美化逆境则是指将逆境解释为社会走向繁荣兴旺的必经阶段或必要考验 D 名义性或表现性行动主义 即政府中枢决策系统颁布一系列政策法规 采取多种行动 给人一种政府正在努力采取措施客户逆境的印象 从而既可安慰公众又可满足高层政策制定者自己的心理需要 但这些行动一般对于应付逆境并起不到实质性的作用 E 对政策制定的责任实行再分配 这在不同国家表现为两种趋势 一种是政府中枢决策系统将权力下放 以减轻自身所承受的压力 共同承担风险 另一种是把权力更集中于中枢决策系统部门 以便获得应付逆境所必须的政治力量 F 渐进主义加上偶发性的激进 即依然遵循常规条件下的渐进主义模式来制定政策 当逆境进一步恶化 渐进主义已明显不合适时 又作出一种痉挛性反应 采取激进措施 G 大规模的行政改革 亦即对整个政府系统实行政治改革 以提高政府 特别是政府中枢决策系统的工作效率 如美国卡特执政期间的人事改革 德罗尔指出 在许多第三世界国家和一部分西方国家中 这种大规模的行政改革在对逆境的政策制定反应中仍起着重要作用 H 削减公共开支 这主要是针对经济逆境的一种反应 如缩小政府职能范围 鼓励私人和大型企业承担部分社会福利所需费用等 I 非教条性宏观政策革新 即通过对现实状况的正确分析 在合理的价值观念和可行的远景规划基础上 对宏观政策实行合理的创新 J 改进政策制定本身 其主要内容包括 建立政府计划部门 设立服务于国家首脑的检查 审核机构 建立政策研究组织 实行预算改革等 在德罗尔看来 尽管政府中枢决策系统对逆境作出的反应并不仅仅限于以上所列的十种 还有其他一些反应方式 如扩大各级政府的职能范围和规模 建立应急体制等 但从根本上来看 只有极大地改变政策制定系统乃至整个统治系统的有关组织 过程及其购充因素的主要特征 才能真正提高政策制定的质量 有效地应付逆境 德罗尔认为 面临逆境时 通常情况下应当遵循的诸如渐进主义等原则往往不再适用 为了有效地应付逆境还需要探索一些不同常规的原则 这些原则规定了应付逆境的政策应遵循的方针和所应采取的态度 它们也为更详尽地探讨逆境中政策制定的特点 必要条件和应付逆境的具体对策提供了指导 4 应付逆境的政策原则A 社会改造原则 核心是国家政治 经济体制的改革 含义 社会改造原则是指对一个社会的机构 制度 政治和经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革 主要特点 包括 a 对不断发展的现实进行广泛的干预 b综合而长远的规划 c积极合理的奋斗目标 d足以达到临界质量的政策手段 e不断调整决策模式以适应急剧变化的形势以及使现实得到超渐进变化的能力等等 德罗尔认为 社会改造原则是应付逆境的纲领性原则 其根本出发点在于支持应付逆境的创新方案出台以及支持不同于常规的超渐进主义变革出现 但是人们在现实中常常看到的却是僵化的政府机构和低效率的运行机构像一张无形的网通过各种社会互动过程妨碍着政策创新 在德罗尔看来 这种现象既是逆境产生的原因又是社会走出逆境的阻力 为此 社会改造原则的核心就是国家政治和经济体制的改革 B 达到临界质量的原则德罗尔认为 逆境的特征都有变化阈限 其阈值取决于逆境特征的原动力 规模 复杂程度以及社会状态是稳定还是动乱等因素 政策应达到临界质量主要指 资源投入的数量 决议涉及的范围 方案作用的时间跨度 使用政策手段的数量 政策方案设计的完备程度 政策干预的范围和力度要足够使政策有效等 阈值有低限和高限之分 德罗尔认为 并非任何具体的政策领域都呈现出 最低阈值 有的政策领域 例如文化艺术领域还会呈现 最高阈限 超过了这个阈值 对它进行力度过大的干预还会走向事务的反面 因此 临界质量原则是一种强调适宜临界点的原则 德罗尔特别强调 无论临界质量多么难以达到 它都是应付逆境所绝对必需的一条政策原则 对于某些主要困境 如果政策不达到临界质量 那么根本就没有摆脱这些困境的可能 C 有选择的激进主义原则所谓 有选择 是指认真分析逆境的特征 挑选那些足以改变逆境的主要社会变量 这些社会变量也常常是造成逆境的主要社会变量 而所谓 激进 则指的是对挑选出的社会变量集中政策资源 采取强化干预手段 促使其朝着良性转化 从而对逆境产生重大的影响 与此同时 要注意不能受未被挑选的社会变量的惰性所阻碍 德罗尔认为 有选择的激进主义原则与社会改造原则是相辅相成的两条政策原则 在逆境不十分严重 有可能通过少量社会变量的改良而得到纠正的条件下 就不必要进行全面的社会改造 反之 当逆境较为严重 必须进行整个社会改造时 有选择的激进主义也不失为一种较为稳妥而有效的策略 D 准备承担风险同时避免万一的原则逆境意味着社会局势的紧张状态并伴随着极大的不确定性 德罗尔认为 在这种社会条件下 政策制定不仅存在很大的风险 而且还呈现出模糊赌博的特征 如果一味采取保守主义态度 那么逆境将会继续存在并且可能加剧恶化 准备承担风险的原则要求决策者对待逆境必须要有一个清醒的态度 打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以走出逆境的幻想 从而正视现实 采取积极的 自觉承担风险的 更为有效的政策方案 德罗尔还指出 承担风险的原则还要求十分注意可能出现的小概率的灾难性后果 为此 他告诫人们要注意分析各种不良后果出现的可能性并预先采取措施 防患于未然 或者通过主要社会变量的调整和资源的投入使其出现的概率进一步降低 以 避免万一 E 产出价值优先原则政策制定面临着两套价值目标 德罗尔认为 政策制定的全过程受到两套不同的价值 目标与要求的支配 a 政治系统输出的产出价值 或者说 也就是政策对现实的影响方面的价值 目标和要求 b 政策制订的制定与执行的形式方面的价值 或者指民众参与 公开性 达成一致的组织基础 民主性 合理性等属于较为抽象的价值 目标 需求等 逆境中产出价值优先 由于产出价值与形式价值的交叠以及不同人的价值观的差异 使得政策目标的追求处于两难的境地 因此 德罗尔认为 有必要在不同的政策环境下 对上述两套价值观的相对权重给以适当的估价 一般地说 在社会呈现承平 稳定的顺境时 应给形式价值较大的权重 而在逆境中 则要赋予产出价值较大的权重 这就是逆境中应当遵循的产出价值优先的政策原则 F 积极性强制干预的原则含义 要应付逆境 政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威 并且可以制定和执行带有强制性的政策 在这里 一切无政府主义 绝对自由化的希望都是与这一原则相悖的 必须予以反对 与前述原则的关系 前述的社会改造原则和达到临界质量的原则都需要积极性强制干预原则作为保证 因为在逆境条件下 政策方案必须带有创新的特点 必然要改变社会的主要变量 必然要克服保守 僵化的组织机构的惰性 也一定会触及旧有体制的改革 德罗尔认为 上述六项基本原则总括在一起构成了逆境中高质量政策制定应遵循的总的指导方针 在这个总方针的指导下 我们可以继续针对不同的逆境特征去寻求具有可操作性的具体对策 5 应付逆境的对策逆境产生的原因 逆境的一个显著特征是政策制定本身固有的无能与克服逆境所需要的高质量政策制定之间存在着巨大的政策质量赤字 德罗尔认为 为了缓解直至克服逆境 就必须减少这种赤字 因此德罗尔认为 应付逆境的对策必须从消除政策制定的无能入手 它应当是一种包括改进政策制定系统在内的复杂结构 具体包括三个方面 A 改进应付逆境的基础条件a 反思政策制定的旧范式 创建新范式 对包括各种政策原则 价值观 政策制定的程序和要素在内的政策范式进行不断的反思 鼓励就逆境中所面临的具体情况创造新的政策范式 为摆脱逆境创造条件 b 发展政策研究组织培养政策研究人才 与政策发展具有学科知识和群体智慧的新型政策研究组织 培养高素质的政策研究人才 为应付逆境奠定坚实的科学和智力基础 c 对公众进行启蒙教育 包括进行广泛持久的政策科学的知识普及教育和利用大众传播媒介对各项政策进行宣传教育 为逆境的消除奠定广泛的群众基础 d 完善元政策的制定 包括完善大政方针的制定 政策战略与政策原则的确立 政策制定机构的调整与政策制定程序的选择等 变革统治方式 为政策资源的有效利用 最大限度地提高应付逆境的能力 确保应付逆境的各项具体政策得以顺利贯彻执行提供前提条件 e 建立政策案例库 提高政策制定系统的自学习能力 为改进政策分析 提高政策制定系统本身的政策制定水平提供必要的手段 B 改进政策制定过程a 提高政策制定系统分析问题 作出判断的准确性 包括提高政策制定者和辅助决策者在内的政策制定系统在应付逆境过程中分析问题和作出判断的准确性 不断创新认知模式 在逻辑推理与认识能力上不断突破 减少因分析判断的不足而造成的失误 b 完善议程安排 减少乃至消除议程安排上存在的严重质量赤字 确保政策问题得到恰当的处理 c 健全民主决策 打破陈规 拓宽渠道 充分发挥各方面的积极性和创造力 健全民主决策体制 大胆稳妥地进行政策方案的创新 d 规范政策执行 改革执行机构 加强执行过程的监督和指导 保证既定政策目标的圆满实现 C 变革决策观念和决策方式a 做到拓宽视野 从长计议 完善组织 健全制定 b 正确地调整政策制定系统自身的认知模式和行为方式 使其在实践中不断提高处理复杂化问题的能力 c 集中力量 把政策资源优先投入到亟待解决的政策问题上 实行强制性干预 以便迅速解决这些问题并带动相关因素向良好方向转化 从而缓解和消除逆境 d 建立危机决策机制 提高危机决策能力 四 提出宏观政策分析的二十二条指导原则 1 分析的哲学基础 以判断和行为的而不是科学的哲学作为基础政策分析的目的在于改善决策 且受时间约束 是一项实践的而不是 科学 的工作 并非追求真理 故应以实际推理和行为哲学进行政策分析 而不应建立在科学哲学及与之相伴的实证主义方法基础上 2 分析的假设前提 高度重视超理性的作用要认识到实际行动者的 非理性 反理性 之一面 用 超理性 作为宏观政策分析之依据 3 分析的对象 以宏观政策为焦点宏观政策分析 包括对政策模式的选择 均应以总体政策为视野焦点 这一点无论是对不发达国家还是对发达国家都具有重要意义 4 分析重视和考虑政策模式 选用恰当的政策模式 宏观政策分析应根据当地的实际情况和现实要求选用恰当的政策模式 该渐进的就渐进 该激进的就激进 5 分析要有高度 从国家兴衰 革命和政权的命运 发展规划以及类似的 宏观事业 之成败这一高度来思考问题 6 分析时必须注重未来因素的设计 具备一种未来的视野 逆时间的 脚本 描述 即从未来推及现在 是宏观政策分析中的根本方法之一 它可以同人们惯常使用的从现在推及未来的思维方式互为补充 7 在历史中思考 历史性思维 在历史中思考的意思是指从长远的角度考虑问题并且注意到一定的时间过程所具有的不确定性和各种变迁 这是宏观政策分析的重要原则之一 8 加强各种预测对形势进行广泛的 远期的以及动态的预测 尤其要注意衰落曲线 转瞬即逝的机会和意外事变 决策是以未来为导向的 预测作为宏观政策分析必不可少的组成部分具有关键作用 9 以协调的观点为指导集中注意关键性抉择 关键性与协调平衡性 宏观政策分析应着力于鉴别关键性抉择并给它们配备尽可能充足的资源以便改进政策 要把单个的抉择放到国家整体中加以考虑 必须从整体统一的立场出发去看待每一单个的抉择 注意维持各项互不关联的具体抉择之间的平衡 10 避免不利结局 争取良好绩效在德罗尔看来 宏观政策分析应该沿着两条部分分离而又部分地相互交织融合的线条进行 即 在降低最坏和不良情况出现几率的同时 增大期望效果出现的可能性 11 清除弊病宏观政策分析往往会掺杂进一些病理因子 例如强烈的感情色彩 希望和期待 潜伏着危害性的占统治地位的意识形态 多讹的推理等等 德罗尔认为 在宏观政策分析中可以通过强化自我意识 进行反向思维 利用多种语言 吸收决策心理学家和研究心智与判断的哲学家进入政策分析班子 等多种途径来克服谬误 12 在与动态环境交互作用的意义上进行分析要注重分析与动态环境的交互作用 宏观政策分析倾向于从主体与反应灵敏的环境之间动态的交互作用这一角度来思考问题 它同那种低估环境和对象系统之反作用的倾向形成鲜明对照 13 深层复杂性的处理德罗尔认为 与一般的政策分析不同 宏观政策分析远不止是对付表面上的复杂性 而是要发掘出问题的缠结错综之处并正确地对待其最内在的特点 即他所谓的处理深层复杂性 而深层复杂性的处理必须采用正确的策略 具体地说就是要在宏观政策分析中利用多种学科知识 理论框架 研究手段 视角取向 认识方法以及各种分析工具的组合 只有这样才能有效地把握住深层复杂性 14 政策赌博 不确定性 与不断变化的需要 机会等因素相关 在此 德罗尔还特地指出 他所提出的其他宏观政策分析原则大多依赖于其政策赌博的观点 如在历史中的思考 研究深层复杂性以及考虑环境反应等 均会导致更多的不确定性因素 因而他认为 政策赌博 也许是其宏观政策分析的所有原则中最大胆且最重要的一条 15 价值分析和目标探索 设置资源分配的优先顺序 这里的 价值 一词不同于经济学所讨论的价值概念 它是指一个系统的偏好 价值分析的基本目的 确定某种目标是否值得为之争取 采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否良好 决策的本质是资源分配而且价值也相应地成为资源分配指导原则的核心 所以透过优先等第显现出来的价值分析和目标探索在宏观政策分析中便格外重要 16 了解新情况 修改旧决定要对环境进行监测并反馈以了解新情况 改善组织的应变能力 17 注重 创新与创造性应考虑政策分析班子成员在文化 学科背景以及性格方面的多样化 力争吸收进一些开拓型人才 密切注视有关社会的新政策思想 态度鲜明地肯定对创新思想的需求和鼓励半成品的观点等做法来突出宏观政策分析的创新性 18 政治上的周密性和相对独立性第一 应把政治现实视为一种约束 但不能过于狭隘和刻板 应把国家领导人当作使必须的东西成为可能的一种手段 第二 必须了解政策分析的政治 包括政治推理的需要和方式与宏观政策分析基本世界观之间的矛盾 例如 政策改善需要大量全新方案 而实际中出于政治上的便利往往存在着渐进主义以及冲破传统所需的政治代价 等等 第三 保持与政治的相对独立 要避免使政策分析沦为有关如何摄取权力 建立权力和维持权力的政治建议 警惕政策分析被人误用或被用于政治目的 同时政策分析专业人员还应避免超越其专业工作领域去介入政治上的政策辩论 19 与危机决策的相关性危机决策是一种重要的关键性抉择模式 应当给予分析