《公共政策与政策分析》作业论文 谈政策终结的主要障碍及消除方法.doc

谈政策终结的主要障碍及消除方法（一）政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后,采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。政策终结是政策过程的最后一个环节,它在政策过程中有着特殊的作用和意义。如果一项政策的目标已经得到实现,政策问题已经得到解决,那么这项政策就应该及时地予以终止;如果一项政策由于失败而无法解决其所面临的政策问题时,这项政策也要被停止执行,以减少政策产生不良的后果,并为新的政策出台创造条件。因此,从这种意义上来说,政策终结不但代表着旧政策的结束,而且象征着新政策的开始;政策终结不仅有利于政策资源的节省,而且有利于政策绩效的提高。政策终结的方式主要有:(1)政策替代。政策替代是指新政策代替旧政策,但所面临的问题不变,所满足的要求不变。(2)政策合并。政策合并是指旧政策虽然被终止了,但政策要实现的功能并没有取消,而是将其合并到其它的政策中去。(3)政策分解。政策分解是指旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分,每个部分各自形成一项新的政策。(4)政策缩减。政策缩减指的是采用渐进的方式对政策进行终止,以缓冲政策终结所带来的巨大冲击,逐步协调好各个方面的关系。依据政策终结的对象可以把它分为:(1)政策计划终结。公共政策在实施时,必须瞄准政策目标制定计划,其中包括具体的措施、手段。政策终止必须首先终止政策实施的计划,即终止其原先所采用的措施、手段,使政策的具体推行和贯彻的活动终止。在政策终结中,政策计划的终结是最容易的,因为政策实施的手段、措施等都控制在政策执行主体手中,公共管理部门要求执行机构停止实施某项政策,其实施计划也就随之终止。(2)政策执行终结。某项公共政策执行计划的终结并不意味着公共政策的执行也终结了。计划终结只是实施政策的具体手段、措施不再使用了。如果政策继续执行,这些终止的手段与措施又会重新启用。因此,政策终结的下一步就是宣布政策执行的终止。(3)政策组织终结。公共政策制定和实施都必须借助一定的载体,特别是政策的实施,必须建立执行指挥层面、执行协调层面和执行操作层面的专门机构。当政策终结时,这些相应的组织就必须分解、压缩、转型、撤消,组织成员必须重组、精简、分流。毫无疑问,这往往会引起相应机构人员的抵制,从而给政策终结带来相当大的阻力。(4)政策功能终结。每项公共政策都有具体的利益分配、行为引导、控制调节的功能。政策终结必然要终结其功能,即公共部门不再提供与该政策有关的公共产品和公共服务。但是,具体政策功能的终结往往要涉及到各种相关政策的作用,同时要考虑政策功能的定势特点和惯性影响。因此,政策功能的终结相对于执行终结和计划终结来说都要复杂得多,也困难得多。(二)政策终结是一种行政过程,要涉及到一系列的人员、机构、活动和制度等复杂因素。因此,政策终结具有相当大的难度。政策终结无论是由反对者、终结者、改革者或评估者所倡导,均可形成一股强大的抵制力量,终结的进行,阻碍终结的完成。具体说来,体现在以下方面:1.心理上的抵触。政策终结往往会引发一些心理上的抵触。对政策终结的抵触心理主要有三种情形:一是政策受益者。因为政策的存在会给他们带来既得的利益,而政策的终结会使其失去已有的实际利益,因此,他们对某项政策的终结往往会产生逆反的心理。二是政策制定者。如果他们对政策问题缺乏高度的自觉性、责任感和科学的态出来的;另一方面,他们感到若是承认政策的失败无疑等于承认他们工作中的失误,甚至有可能会影响到其自身的名利地位,因而对某项政策的终结产生逆反心理。三是政策的执行者。如果政策的执行者对政策问题缺乏高度的自觉性、责任感和科学的态度,他们通常也不愿意承认政策的失败,因为他们在政策过程中已投入了相当的精力和劳动,特别是当政策的终结可能损害到他们的发展前途时,他们往往会表现出强烈的心理抵触。2.组织机构的惯性。组织机构的惯性作用也是政策终结的一大障碍,组织机构往往决不会因遭受新问题或情境变迁的妥协而轻易崩溃。组织之所以有成长性、适应性和持久性,是政治机关组织生活的事实,而这些特性正是抵触终结或裁撤的最佳利器。如果要修正其某方面或让其停下来,必须借助外力的作用方可做到,这是因为组织机构所固有的惯性,使它本能地反对任何的变故。此外,组织机构如同人一样,具有很强的生命力,当政策的终结危及到组织的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力,或改变策略,或调整结构,想方设法地延缓政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影响。我国的机构改革之所以一直未能走出“精简膨胀精简”的怪圈,就有这方面的原因。3.抵制终结的联合影响。当自身的利益因为即将到来的政策终结而受到威胁时,反对政策终结的力量往往会自觉或不自觉地联合起来,使得政策终结难以进行。那些反对政策终结的行政组织,一方面通常会要求它的内部成员同心协力共同抵制,另一方面则会想尽一切办法,通过拉拢、接近等各种办法,以影响政府外的重要人士和政策支持者,形成一股强大的反对势力,对政策的终结造成威胁。同样,在政策被终结前获得利益的行政组织之外的团体和个人也一样,会自动结成联盟,形成一个利益团体,通过抗议、游说、游行示威等不断向政策机关施加压力,强烈要求阻止政策终结。4.法律上的障碍。我们知道任何政策的制定、实施以及组织机构的建立,都必须通过一定的法律程序进行,同样,政策的终止和组织机构的撤消,也必须按照法定的程序来办理。这一过程不仅耗时费力,而且操作起来十分复杂,甚至还会延误政策终结的时机。特别是一些已经上升为法律的政策,要使其终结往往要大费周折。由此可见,法律程序上的麻烦也是影响或制约政策终结的一个重要因素。同时,失败政策的终结对于立法机关来说,在某种程度上意味着它的立法活动本身缺乏相应的科学性和有效性。因此,基于自身利益的考虑,立法机关在考虑终止某项政策或法律时,往往是摇摆不定,顾虑重重,这无疑会增加政策终结的难度。5.政策终结的代价。政策的终结往往还会受制于代价。政策终结的代价包括两个方面:一是现有政策的沉淀成本,二是终结行为本身所要付出的代价。现行的政策或组织机构由于已投入了巨额的成本,但没有得到预期的回报,政策决策者面对投入的沉淀成本,往往会陷入一种进退两难的境地:一方面,现行的政策已经被证明是无效或是失败的,如果继续追加投入,肯定会造成更大损失;另一方面,如果不继续投入,则会使已投入的巨额资金由于政策的终结而彻底的落空。比如我国武汉的一米七轧机工程,建成之初由于电力需求过大,根本无法开工,且不说工程建设的巨额投入,为保证机器不生锈,每隔一段时间还必须开机运行几天,曾一度使政策决策者进退两难。通常而言,决策者在现行政策已投入高昂成本面前是很难下定决心终止政策的。此外,政策终结本身也需要付出高昂的代价,不仅需要相应的费用以制定和执行新的政策,组建新的机构,而且为了照顾各方的利益和关系,有时还要对有关单位和个人进行补偿。政策决策者在这些高昂代价的压力下,放弃政策终结在现实中也是屡见不鲜的事。6.社会公共舆论的压力。社会公共舆论的压力也是影响和阻碍政策终结的一个因素。詹姆斯E安德森说过:“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”由此可见,无论在资本主义社会还是在社会主义社会,公共舆论在政治生活中都有着极其重要的影响作用。国内外的许多政策实践都表明,当公共舆论对政策终结持积极态度时,政策终结就显得比较容易;相反,当公共舆论对政策的终结持消极态度时,就会阻碍政策终结的进行。在西方,公共舆论因为它在政治生活中的特殊作用而被誉为“第四种权利”。因此,为促进政策的顺利终结,做好社会公众的舆论导向工作,营造良好的舆论环境是至关重要的。(三)作为一项困难重重,十分复杂的政策行为,政策终结要求决策者运用聪明的智慧和高超的技巧,采取灵活的策略,加以妥善处理,否则,将带来不良的后果。针对政策终结的障碍,可以采取如下措施,以促进政策终结的实现。1.重视说理工作,创造和谐的政策终结的气氛。为了缓和对政策终结的不安全感或不习惯,创造一个和谐的政策终结的气氛是十分必要和有益的。应该通过有效的说理工作,让人们明白:政策终结并不一定是某些利益的丧失,而是改变劣势,寻求发展,迈向成功的象征,并认识到及时终止那些无效或不必要的政策是为了充分运用有限的政策资源,以求获得更好的绩效。从根本上说,是于国于民都有利的事。只要人民能够正确认识到政策终结的意义,就能够促进政策终结的顺利进行。2.立场分析。立场分析是一种目标诊断和解决问题的技术。在任何政策的终结过程中,都存在着积极的推动力和消极的阻力。立场分析就是要对这两种力量加以比较判断,以寻求顺利实现政策终结的途径。一般情况,当推动力大于阻力时,政策终结易于实现,反之则难以实现。因此,为促进政策终结的实现,应该采取措施以改变推动力和阻力之间的对比关系。常见的做法有:(1)增加推动力;(2)减少阻力;(3)增加推动力和减少阻力并举。一般认为,第三种方法最有效。第二种次之,第一种效果最差。因为简单地增加推动力的方法如行政命令,将大大增加政府中的紧张和压力气氛,导致更大的不稳定和成员的消极心理或过激反应,使得政府的努力往往付诸东流。3.公开政策评估结果,积极争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡在很大程度上决定了政策终结的成败。政策终结的倡导者必须想方设法争取各种力量的支持,以推动政策终结的实现。最好的办法是适时的公开政策评估的结果,以争取潜在的支持者。通过公开政策评估的结论,揭露某项政策的抵消或无效,让人们了解继续这种政策将会对社会造成的危害和损失,转变人们对政策终结的态度,转而理解和支持政策的终结。此外,政策终结者还可以利用公开评估结果,提出政策终结的立论依据,指出因环境的变化和相关条件的改变,原有的政策已不适应环境需要,从而引导人们更新观念,改变对旧政策的态度,以争取到更多的支持者。4.鼓励参与,加强沟通,促进政策的终结。让与政策相关、尤其是直接相关的成员参加关于政策终结的讨论和决策,可以收到广纳贤言的效果,也可以使政府成员获得心理上的平衡,同时,这也符合我国社会主义的民主原则,因而这是一种减少阻力的有效措施。此外,加强组织间的沟通也显得十分重要。关于政策终结的正确的、及时的、广泛的信息沟通有助于人们全面了解和把握政策终结的必要性、目的和方式,避免和消除由于不了解情况而可能产生的误会和抵制。及时、必要的工作沟通有利于使相关的政策主体在政策终结问题上达成一致和共识,从而形成政策终结的合力优势以及与之相联系的良好的变革环境。5.加强法制建设,为政策终结提供法律保障。我们知道,任何一项政策的制定和实施都必须由法定的主体依据相关的法律通过相应的程序加以制定和实施,并因此而具有合法性和权威性。同样,政策终结也要求相应的法律制度的保障。就我国当前的现状而言,法律滞后是一个不争的事实,这从某种程度上影响到了政策终结的实现。因此,各级立法机关要有与时俱进的精神,根据发展变化了的客观环境及时地进行相关的立法活动,以便为政策终结提供法律制度上的保障。6.折衷妥协。在政策终结阻力强大且持久,而政府又必须进行某种政策终结情况下,政府将不得不接受现实的压力,放弃较高的期望值,以降低目标的方式来换取有限目标的实现,即折衷妥协。在实践操作中,折衷妥协通常表现为迫于某一种情境压力而放弃某一目标,同时作为交换,坚持和强调另一目标。客观地说,折衷妥协是完全必要的,在实际操作过程中,绝大多数政策终结都存在这一现象,只是程度和方式不同而已。同时,这也是马克思主义“原则的坚定性和策略的灵活性”这一原理在政策过程的体现。毕竟,这比完全不能实现政策终结的目标还是进了一步。7.旧政策的终结和新政策的出台并举。政策终结往往使某些人员和集团的利益受到不同程度的损害,因而在实践中,人们往往不愿意接受政策终结,但人们不会反对一项新的、较佳政策的出现。因此,为缓和政策终结所带来的压力,采用旧政策的终结和新政策出台并举的方法,及时用新的政策来取代旧的政策,使人们在失去对旧政策的期望的同时,得到一个新的希望,从而获得一种心理上的平衡,这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力。不过采用这种方法对立法操作部门来说要求较高,因为它必须同时作好终结旧政策和落实新政策两方面的工作,安排不当往往会顾此失彼,反而影响政策终结的进行。因此,在实施这种方法时,必须作好前期的各项准备工作,以确保旧政策的终结与新政策的实施顺利进行。8.正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系。政策决策者和执行者往往出于政策稳定性的关系而过分担心旧政策的终结和新政策的出台会使人们产生政策多变的错觉,因而在政策终结面前难以果断做出决定,部分原因在于没有正确地认识到政策终结与政策稳定、政策发展之间的相互关系。首先,政策问题和政策环境经常处于一种发展变化的状态,这是政策的动态性。同时,政策具有稳定性,政策的稳定性是与一个国家的政治、经济、社会的稳定紧密相连的。如果政策变化过于频繁,朝令夕改的话,那么将给社会埋下不稳定的伏笔,甚至造成政局的不稳定。当然