浅谈我国公共服务民营化问题.doc

益阳市安化电大益阳市安化电大 自 学 考 试 专科 生 毕业 论 文 论文题目 浅谈我国公共服务民营化问题浅谈我国公共服务民营化问题 作者姓名 所学专业 行政管理 学号 指导教师 1 浅谈我国公共服务民营化问题浅谈我国公共服务民营化问题 填姓名填姓名 目 录 内容摘要 1 一 引言 2 二 浅谈我国公共服务民营化的发展过程 2 三 浅析影响制约公共服务民营化发展的因素 3 一 主观思维定式影响深刻 3 二 客观市场机制的不完善 3 三 尚未建立良好的外部法制环境 4 四 对民营化行业和领域的有效监管问题 5 四 对完善公共服务民营化发展的思考 6 一 提高思想认识 政府积极作为 民企积极参与 6 二 拿来主义 未尝不是我们今后学习的重点 6 三 借政府改革的春风 吸引更多优良民营资本的顺利进入 7 四 积极引进竞争激励机制 8 五 建立完善的法律体系 8 六 民营资本和民营企业自身要有 金刚不坏之身 9 五 结语 9 参考文献 10 摘要 自二十世纪八十年代以来 随着我国改革开放的进一步深入 政治体制改革不断 推行 公共服务民营化的发展问题也引来更多的关注 本文在收集充分的资料并进行深入 的系统分析和比较分析的基础上 理性分析我国政府公共服务民营化发展的过程 客观地 找出了制约公共服务民营化发展的因素 应该看到 政府公共服务作为一项系统工程 通 过前期有效的探索 在取得许多成果和经验的同时 仍然存在着诸如思想 市场机制 外 部法制环境 有效监督等方面的许多问题 本文认为 要达到理想效果 在具体实施时必 须充分提高思想认识 借鉴西方发达国家的先进经验 加大政策引导 引进有效机制 建 立外部的法律保障 民企自身素质的提高 关键词 公共服务 民营化发展 思考 2 一 引 言 公共服务的民营化 也就是指政府将公共服务的一部分职能交给民间的组 织或团体来实施 二十世纪八十年代初 我国的政府机构改革以来 就出现了 将大部分原来应由市场运作的有关职能部门从政府机构序列中脱离出来 将直 接管理变为间接调控 大包大揽改为自由发展 2003 年党的十六届三中全会出 台了 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 相关政策的 出台 为我国的公共服务民营化发展带来了强有力的政策支持 比如 大力发 展混合所有制经济 实现投资主体多元化 使股份制成为公有制的主要实现形 式 个体 私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量 产权 所有是所有制的核心和主要内容等内容 客观地说 当前我国公共服务的民营 化发展的总体现状是不容乐观的 它是同中国国情发展紧密相连的 因此 要 不断借鉴国外先进经验 全面研究我国城市公共服务民营化的完善路径 这对 于进一步提高我国公共服务的水平和满意度 全面推进服务型政府的建立 以 及全力构建社会主义和谐社会 都具有决定性的影响力 二 浅谈我国公共服务民营化发展的过程 二十世纪八十年代初 在刚刚摆脱历史阴影的大背景下 政府各项工作的 重心都转向了经济发展 改革发展成了全国人民的头等大事 长期以来 公共 服务方面所形成的中国特色 即政府部门充当着 全天候 的保姆的角色 已 越来越成为制约发展的绊脚石 事实证明 这种政府运作方式已不能适应发展 的需要 改革催生的新的方式必将逐步取而代之 而公共服务民营化的主要目 的就在于 一是利用市场经济的 经济原则 与 效率原则 改善并提高政府 公共服务的水平和质量 二是针对某些政府职能和政府业务 给予删减或终止 以此缩小政府活动和政府职能的范围 基于上述原因 我国在公共服务领域展 开了民营化的尝试 如从 1998 年起 南京公用事业行业在市场化经营 社会化 运作方面开始进行探索 在公交体制改革方面 1997 年底前 除了一小部分社 会中巴车外 南京公共交通市场一直由南京市公交总公司独家垄断经营 这是 一家 1 5 万人的特大型企业 长期以来公交线路维持在 70 条左右 营运车辆 1100 辆 运能严重不足 导致城市居民出行非常不便 从 1998 年起 南京市 政府采取了两大措施 一是将公交总公司一公司整建制划归南京中北 集团 3 股份有限公司 二是将公交二公司 6 条线路及相关车辆 人员全部切出与香港 雅高公司合资组建南京公交雅高巴士有限公司 从而形成了三家不同所有制企 业竞逐南京公交市场的格局 截至 2003 年 7 月底 该市公交已拥有车辆 4250 辆 车型结构进一步优化 服务范围不仅覆盖了整个老城区 而且已扩展到江 宁 浦口 六合等新城区 公交企业的效益也有所提高 三家企业人车比从 1997 年前的 1 11 下降到目前 1 3 公交总公司 1997 年前每年需财政补贴 6000 万 1 亿元 目前撇开离退休职工的负担因素 基本实现了持平并略有盈 余 三 浅析影响制约公共服务民营化发展的因素 经过近三十年的发展 通过不断的创新投入机制 广泛地吸纳民间资本和 力量进入到社会公共服务领域 使得公共服务民营化当仁不让地成为我国政治 体制改革有机体的一部分 但不可否认 由于它是一项新兴的公共管理模式 在具体实施过程中就必然会出现了一些问题 主要有以下几方面 一 主观思维定式影响深刻 长期以来 由于我国漫长的封建社会所产生的 官本位 权力至上 等 思想已深入人心 致使有些地方的政府和工作人员始终留恋于公共服务方面的 职能 把它看成行使权力的一部分 不肯轻易放手 更有甚者 还片面地认为 所谓民营化 就是把国家的 集体的资产出售 实现资产阶级私有化 走资本 主义路线 有些群众还认为这是政府在逃避责任 从内心排斥 政府信用缺失问题严重 由于合作项目的合同本身对政府的约束力不强 使政府容易产生意向变更 破坏投资规则 损害投资者的利益 使投资者处于 劣势地位 挫伤民营投资者的积极性 也给外国投资者造成了不稳定的心理暗 示 体制转型中的不确定性及其政府官员的短期行为 政府官员更迭 官员失 信无不成为参与公共服务民营化的私人投资者和贷款人最大的担心 政府政策 的不稳定 已经成为民营企业介入公共服务的最大 拦路虎 这些现象 无时 无刻不在影响着民营化的发展 二 客观市场机制的不完善 应该看到 拥有一个完善的市场是促进公共服务民营化有效发展的必需条 4 件 而目前我国当前的市场机制显然还远未成熟 具体来说 1 缺乏一整套健 全和完善的市场竞争机制 因为我们的市场竞争机制尚未完善 就使得公共服 务民营化的实践中各种违规操作现象时有发生 这在很大程度上造成了公共服 务民营化过程有效竞争的不足 2 民营资本进入市场的准入条件的公开性和透明度亟待加强 在民营化过 程中 如何建立一整套公平 公正 公开的市场准入机制 确保各类民营资本 在完全平等的基础上竞争 是当前民营资本进入公共服务领域所面临的主要问 题之一 3 完全市场化的招投标机制尚不规范 尽管我国的 招标投标法 对招标 投标的原则 程序 法律责任做出了相当明确的规定 然而在实际操作过程中 还存在着许多问题 4 市场定价方式缺乏科学性 在公共服务产品的市场定价方面 有关部门 在具体审核调价方案时 没有设定预测成本的依据 没有规定合理利润的标准 同时价格听证会的形式化以及公共资金与私有资金的资本成本没有得到全面的 比较确定等问题 使得最终的公共服务产品和服务价格无法保证公平 公正地 实现有效的竞争 三 尚未建立良好的外部法制环境 成功的改革需要完善的制度 缺失的制度难以维系正常的改革 公共服务 民营化的改革也需要有完备的法律法规作为保障体系 然而 目前我国政府在 法规与政策层面的作用还远未发挥出来 1 有关配套的法规 政策制定工作不到位 随着改革进一步的深入 政府 的法规与政策的滞后现象已经逐渐暴露出来 有的已无法适应当前形势的发展 必须适时地进行调整和完善 否则 势必造成公共服务民营化改革过程违规和 无序现象的发生 发展 成为影响公共服务民营化改革的巨大障碍 2 没有成熟的市场总体前景规划 造成实际管理过程中的无序与混乱 从 宏观上调控好事业发展的规模 速度和质量 是确保公共服务民营化健康有序 发展的根本保障 也是促进准入对象不断改进自身素质 提高服务水平的强制 手段 5 3 当前现有的有些法规 政策过于宽泛 过于格式化 缺乏可操作性 虽 然目前中央和地方都出台了一些相应的法规与政策 但是这些法规与政策的规 定普遍显得比较宽泛 不够具体 不便操作 这使得具体实施起来时有点无所 适从 这在很大程度上影响到了我国公共服务领域民营化的推进效率 4 有关部门对现行法规 政策的支持力度不够 虽然我国政府也表示支持 公共服务的民营化 但是同西方发达国家相比 我国政府的政策支持力度显然 还远远不够 具体表现为在某些敏感问题上显得态度不够坚决 在某些重点领 域态度显得不够明确 使得一些本该出台的政策 措施迟迟不见身影等等 这 种非正常状况的存在显然不利于我国公共服务民营化的健康发展 四 对民营化行业和领域的有效监管问题 由于长期以来 政府日常行政管理所带来的规范化效应 使得一切都按部 就班 但在通过民营化方式放开以后 出现了一些新的情况 1 没有很好地把住 门票 关 由于政府的宏观经济调控措施不到位 导 致有些转型过程中滋生的腐败和私人垄断问题 直接造成大量国有资产受到损 失 公共服务市场化并不是必然导致腐败的产生 但由于政府公共管理部门在 公共服务民营化过程中大多采取公私合作的方式 公与私广泛接触 加之缺乏 有效的反腐措施 增加了 权力寻租 的可能性 因此 就有学者指出 民营 化使公与私广泛接触 腐败最容易发生 例如 政府方面的承包合同 特许经 营权和补贴有可能通过金钱交易 双方窜谋和强势勒索来获得 公共服务的代 理组织或个人和政府官员都有可能利用市场化为自身谋利益而假公济私 因此 从某种程度上说 公共服务市场化也为不法官商的勾结串通提供了广阔的平台 与公共服务市场化产生的权力寻租问题相随而来的是私人垄断问题 形成私人 垄断代替政府垄断的格局 当市场化远未形成理想规模时 就给私人垄断的形 成提供了便利条件 另外 公共服务市场化操作过程中稍有不慎 很容易造成 国有资产的无情流失 可以肯定的是 在这方面由于政府公共管理部门的工作 人员对公共服务民营化的精髓缺乏足够的认识和了解 不能很好地把握它的发 展脉搏 完全武断地机械操作 也不区分不同的公共服务种类 就采取凡事 一刀切 的做法或者干脆 一卖了事 完全低估了国有资产存在的巨大价值 势必会造成国有资产流失 损害了国家利益 影响改革的前途 6 2 对监管的主体 客体 范围 手段等的规定不够具体明确 公共服务民 营化过程中 对监管的主体 客体 范围和手段等方面缺乏明确的规定 再就 是目前监管人员队伍的素质参差不齐 监管队伍的组成不够合理 作为监管活 动的主体 监管人员还缺乏市场 销售 广告 客户关系 人事管理 招聘 员工纪律 采购等方面的经验 缺乏成本意识 缺乏提高效率的有效途径和与 对手竞争的经验 这都不利于监管职能的更好履行 3 缺乏健全 完善的监管责任追究制度 由于在公共服务领域的民营化还 在逐步探索中 许多地方的政府还没有建立对相应监管责任人的监督机制 形 成 谁都在负责 而又谁都不负责 的尴尬局面 这就直接致使具体操作中的 各种权力寻租 腐败现象的时有发生 四 对完善我国公共服务民营化的思考 可以看到 未来要真正实现公共服务民营化的发展目标 延续我国的 改 革神话 我们还要从以下几方面做好工作 一 提高思想认识 政府积极作为 民企积极参与 由于长期以来受封建遗毒思想和官僚主义作风的影响 一方面有些地方政 府的不作为行为的现实存在 一方面民企的小心翼翼的谨慎操作都无时无刻影 响着改革的发展 因此 必须摒弃旧的思想观念 与时俱进 充分理解事物发 展的客观性和必然性 二 拿来主义 未尝不是我们今后学习的重点 纵观世界 西方的公共服务民营化之路和我国的差不多处于同一时期 但 他们的经验和做法却一点也不比我们少 他们的发展经验丰富 在许多地方都 值得我们学习和借鉴 以美国为例 美国地方政府把公共服务民营化衍生为绩 效型外包的形式 从普通的垃圾处理 自来水供应到更加具有挑战性的社会福 利工作 应该说美国地方政府在进行外包时坚持的一个基本原则就是以追求绩 效为本 但是 具体到某一特定的公共服务项目 政府在何种条件下对该公共 服务项目采取绩效型外包通常取决于绩效评估体系的开发过程 因为一些服务 总是比另一些服务更易于测量和评价 例如 由于州和联邦政府确立的饮用水 和污水排放标准提供了一套非常有用的结果测量指标 所以许多城市在对供水 7 和污水处理事业进行外包时都采用了绩效型外包的安排 将付酬与水质和排放 标准挂起钩来 民营承包商在运营中如不能满足这些标准将受到惩罚 若超过 这些标准将获得额外的奖励 绩效评估体系的良好效果依赖于它能够通过奖惩 制度实现预定的绩效结果 但是 建立良好的激励机制和开发绩效评估体系一 样 并不是一件容易的事情 主要原因是 政府在对公共服务进行外包时总是 将许多风险转嫁给承包商 导致承包双方风险不均衡 这样 就缺乏一种良好 的激励机制促使承包商实现政府部门真正所希望的绩效结果 不过 在长期的 实践中 美国政府部门还是建立起了一些成功的激励机制 这些激励机制主要 包括 1 按劳分配制 这种激励机制在社会慈善事业中最为常见 就是劳动报酬 按服务对象的数量而定 通过预先支付固定的酬金 将许多风险和负担都转嫁 给了服务承包商 这方面最典型的例子就是戒毒服务 即戒毒机构每治好一个 病例 就得到一份固定的酬金 2 绩效补偿制 即当服务承包商的绩效越好时 得到的实惠越大 反之 绩效越差 受到的处罚越大 新泽西州泽西市的水业承包体现的就是这种激励 机制 泽西市对水业民营化的目的之一就是改善水费的收取 通过允许承包商 对收回账款按累进的比率进行提成 泽西市在两年的时间里账款收回率从原来 的 66 提高到了 83 政府对承包商因不良绩效给予处罚所采取的形式通常是扣 减酬金 但处罚毕竟不是目的 为了促进承包商的良好绩效 一些政府在实践 中探索出一些更加完善的激励措施 如 补偿 制度和 积极绩效 信用制度 补偿 制度就是允许承包商用下一时期的超额完成绩效来弥补当前的不良绩 效 积极绩效 信用制度则允许承包商把超额完成的绩效储存起来以抵消未 来可能出现的绩效不佳 3 利益共享制 就是让民营承包商保留一部分因提高效率或降低成本而产 生的盈余 比如信息技术 广告宣传 工资发放等许多支持性服务的外包通常 使用这种激励机制 一些非支持性服务的外包有时也采用这种激励机制 1995 年 印第安纳波利斯市对本市的机场实施了民营化改革 在合同文本中 运营 商保证在 10 年的承包期内至少节约 3200 万美元的运营成本 若节约多于 3200 万美元 多出部分由运营商与印第安纳波利斯机场共同分享 8 三 借政府改革的春风 吸引更多优良民营资本的顺利进 入 2010 年 5 月份政府颁布的新 非公 36 条 明确地指出民营资本可以进入 包括电力 铁路 石油 盐业 天然气 市政公用事业在内的公共基础产业和 公共基础设施领域 同年 9 月份 国务院出台 国务院关于促进企业兼并重组 的意见 强调要消除企业兼并重组的制度障碍 从体制改革突破和财政信贷政 策倾斜等方面积极推动企业兼并重组工作 这其中特别引人注意的一条就是 要求放宽民营资本的市场准入 切实向民营资本开放法律法规未禁入的行业和 领域 放宽在股权比例等方面的限制 大力鼓励更多的优秀的民营资本通过企 业兼并重组等形式进入到垄断行业的竞争性业务领域 欢迎更多的民营企业进 入公共基础设施 公共事业 金融服务和社会事业相关领域 1 财政税收政策及信贷政策的支持是关键 因为公共服务领域对民营方面 来说是一个需要 大资金 大手笔 的工程 民营企业对于政府来说 就好像 是家里的孩子要出去创业 如果有父母的经济支持 肯定要少走很多的弯路 2 当地政府大力支持也是至关重要的 多年以来 在我们国家都有这样一 个诟病 就是一些原本在中央制定的很好的政策 可一旦到了地方却走了样 没有预想的效果 这里原因很多 但很重要的一点就是其中的利益关系影响 许多民营企业的特点就是区域性强 而公共服务有许多涉及跨地区的行业和领 域 势必要求民营企业同许多地方的政府打交道 所以能得到当地政府的支持 对民营企业发展会有很大的帮助 四 积极引进竞争激励机制 把规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府调控的目标导向 区分 自然垄断性业务与非自然垄断性业务 能够引进竞争和市场机制的业务 就应 该打破原来一个产业自上而下的垂直垄断或对其进行横向分离 引进竞争主体 进行竞争 而对非自然垄断性业务则由多家企业自由竞争性经营 五 建立完善的法律体系 加强法制建设 完善法律体系 真正做到依法行政 是推进城市公共服务 民营化的基础和前提 也是重要保障 一是要做好立法工作 尽快建立和完善 9 有关城市市政公用行业建设和管理方面的法律 法规体系 同时 我国还应当 以促进有效竞争为导向 修改法律规范 为公共服务民营化改革提供法律上的 支持 创造一个良好的法制环境 二是在做好立法工作的同时 政府及其所属 有关部门的主要职责是依法行政 通过公正严明的执法和管理 规范市政公用 行业的管理和经营行为 要做到有法必依 执法必严 违法必究 全面提高执 法水平 以法律制度作为城市市政公共服务改革的准则 要体现市场经济是一 种法制经济的原则 以立法为先导 依法行政 减少改革的盲目性 努力创造 一个规范 有序的市场经营环境和氛围 六 民营资本和民营企业自身要有 金刚不坏之身 中国的民营企业都是靠不断的努力打拼而发展起来的 要真正参与好公共 服务的改革 成为合格的经营者 笔者认为必须做好以下几点 1 发展方式 牢牢把握历史方向 与时俱进 加强自主创新和转型升级 注重在科技方面的投入 走规模化发展的道路 不断提高企业自身发展水平 2 人才资源 注重在人才方面的投入 企业的发展靠的就是人才的优势 这是一个良性的循环 综上所述 我们可以清晰地看到我国未来公共服务民营化作为政府充满活 力的公共服务改革的工具 其意义在于能够根据时代发展的要求 以不断创新 突破的方法和手段适应变化万千的环境和社会发展 这种创新不仅表现在民营 化的方法和手段不断更新和发展 而且表现在民营化本质上的战略特质 实施 方案和评估体系不断革新和发展