商业银行合规风险监管变迁及规范路径研究-第一部分.doc

商业银行合规风险监管变迁及规范路径研究 以河南为样本（一）鹤壁银监分局课题组一、文献综述国外方面要清晰地梳理商业银行合规风险监管变迁历程，最好从巴塞尔委员会所制定的各类文件入手。这是因为自巴塞尔委员会成立以来，所制定的一系列重要的银行监管规定深远的影响了十国集团乃至许多其他国家。这些规定虽不具法律约束力，但已得到世界各国监管机构的普遍赞同和自愿遵守，特别是那些国际金融参与度较高的国家。在巴塞尔委员会的影响下各国银行监管法制的许多重要规则互相影响、逐渐趋同。以巴塞尔委员会制定的各项规则为主线，我们可以看出商业银行合规风险监管大致经历了两大阶段：以传统规制理论为基础的商业银行监管和以新的合规监管理论为基础的商业银行监管。（一）以传统规制理论为基础的商业银行监管巴塞尔银行监管委员会自上世纪七十年代中期成立以来一直非常重视银行的合规经营, 在该委员会发布的银行机构的内部控制制度框架、健全银行的公司治理、银行的内部审计以及监管者与审计师的关系、消费者对银行应有的关注、操作风险管理与监管的稳健做法、有效银行监管的核心原则等一系列文件中都涉及银行合规管理的内容。1988的巴塞尔协议在1998年已经形成了全面风险管理的理念和基本框架，但并未对其内容作详尽的阐释，更未能提出切实、可行的方法。在新资本协议正式修订前，商业银行的监管仍主要关注在资本监管上，期间的商业银行合规风险监管大致经历了行政命令式规制、标准化方法规制以及内部模型规制方法三个阶段。三种模式各自存在不同的缺陷：1.行政命令式规制该方法是通过政府规定被监管银行的业务范围来实现其监管目标，即对于特定的银行，政府规定哪些业务允许经营，哪些业务不允许经营，银行如果违背了这些规定，将受到惩罚。这种方法存在许多弊端：(1)信息不对称。如果监管所依据的信息是从那些监管者无法信赖的银行获得，或监管者无法以合理的成本获取有关的信息，监管就不可能达到预期的效果。(2)经验不对称。被监管银行在他们的业务范围内比监管者有更多的经验，这些银行的管理者更知道怎样才能以最低成本达到监管当局的目标，但是在行政命令方式下，监管当局并没有给银行管理者机会，以及执行监管成本更低的方法。(3)监管的执行问题。复杂的监管方案是难于执行的，行政监管条例必须比监管活动更为简洁，其结果是形成“一刀切”的规则，这种规则对于某些被监管银行过于严格，负担过重，而对另一些银行则过于宽松，负担太轻，最终难以达到监管目标，从而使监管效果大打折扣。2.标准化方法规制为了克服行政命令监管方式的弊端，1993年4月巴塞尔银行监管委员会建议使用标准化方法，亦被称为“刚性”的监管方法。该方法沿袭了行政命令方法的一般原理，将资产划分为不同风险级别，并对每种类型风险资产确定固定的资本要求，其优点是计算处理的简便性，任何一家商业银行都能十分方便地获得计算结果。但是标准化方法仍然没有考虑银行和监管者之间的信息不对称和风险评价经验的不对称问题，监管资本的数额是以银行当前资产头寸为基础，没有考虑到银行为了进行风险控制而采取的动态交易策略，也没有考虑各银行在不同的金融市场上拥有不同的知识经验和业务操作水平，对经验丰富的银行和对业务操作水平较差的银行要求设置相同的资本要求。因此，这种方式下的监管仍是一种粗略的监管模式。3内部模型法规制早在1996年前，巴塞尔银行监管委员会就已经认识到，对于资本要求的确定标准和计算方法采取“一刀切”的方式已经越来越不能适应金融业发展的要求。因此，1996年巴塞尔银行监管委员会公布了巴塞尔资本协议市场风险修正案，允许各银行采用内部模型方法作为以前公布的标准方法的替代，十国集团监管当局随后采纳该规定。该方法的基础是一种称为“风险价值”的内部模型计算方法。相对于标准方法来说，内部模型法允许银行自己选择VaR模型，并且计算比较准确，因此显得更为灵活，但同时内部模型法又规定必须将资本保证金的数额与计算出来的风险损失直接挂钩，因此被称为是一种“半刚性”的监管方法。该方法解决了经验不对称问题，因为它采用银行更成熟的风险评价技术来确定银行的市场风险，但是，它也规定了银行所采用的内部模型的有关参数标准，这可能诱使银行为了符合监管程序而不是为了更精确地确定自身的风险水平而设计自身的风险评价模型，从而制约了风险管理模型的技术创新。（二）以新的合规监管理论为基础的商业银行监管随着银行业的发展和创新产品的日益膨胀，国际银行业的运行环境和监管环境发生了重大变化。因此，1999年始巴塞尔银行监管委员会开始着手修改1988年的巴塞尔协议, 历经多次征求意见修订后，2004年1月26日巴塞尔银行监管委员会发布了用于替代1988年巴塞尔协议的新巴塞尔资本协议框架。新资本协议从操作层面正式引入了全面风险监管的理念，提出了银行风险监管的最低资本金要求、外部监管和市场约束三大支柱的原则。与1988年的巴塞尔协议相比，新协议对风险的认识更加全面。新协议将风险的定义扩大为信用风险、市场风险和操作风险的各种因素，基本涵盖了现阶段银行业经营所面临的风险，并力求把资本充足率与银行面临的主要风险紧密地结合在一起，以保证银行资本充足性能对银行业务发展和资产负债结构变化引起的风险程度变化具有足够的敏感性。至此，巴塞尔委员会将市场风险因素与信用风险和操作风险一并，充分反映在新巴塞尔资本协议的各项监管规定中。以有效银行监管核心原则和新巴塞尔协议为标志，国际银行业监管进入了风险为本的现代监管模式。监管部门直接以银行风险评估为切入点，从银行机构市场准入、业务营运、公司治理和信息披露等方面制定比较完善的风险管理框架，运用较为先进和科学的风险评级系统，定期对银行的风险状况进行前瞻式评估，以便直接、具体地关注银行面对的最大风险环节，使监管当局能主动采取针对性措施，防范任何已经存在的或正在逐步形成的风险对银行体系造成的威胁。2003年10月,巴塞尔银行监管委员就合规问题专门发布了银行内部合规部门的指引性文件,明确合规风险管理是商业银行一项日趋重要且独立的风险管理职能。2005年4月,巴塞尔银行监管委员会又修订发布了名为合规与银行内部合规部门的高级文件,从董事会在合规方面的职责、高级管理者在合规方面的职责、合规部门原则以及其他重要事项等四个方面,向各国银行业以及监管当局推荐有效合规风险管理的最佳做法，提出了银行合规管理与合规部门建设的10项指导原则，为国际银行业的合规管理确立了标准。2008年，该委员会在对21个主要经济体调查问卷的基础上又公布了合规原则执行情况调查的报告，报告显示，世界主要国家和地区的监管机构就合规管理的内涵、合规管理的价值创造功能、合规管理的保障机制和协作机制等达成基本共识。另外，把激励规制理论应用到商业银行规制中去，就是目前许多经济学家主张采用的一种激励相容规制方案，即对银行资本规制的预先承诺方法。该方案的内容要点是：规制当局设定一个测试期间(例如一个季度)，银行在测试期初向规制当局承诺其在该期间内资本充足水平及保持的最大损失值，并为该期间内可能发生的损失做准备。在这一损失最大限额内，规制者不会介入，各机构自行管理和控制风险，如果在此期间任何一个时点违反了这一承诺，即损失超过了预定限额，规制者就会介入其具体活动，对其进行处罚。该方法与“刚性”、“标准”方法和基于VaR模型的“半刚性”内部模型方法相比较而言，是一种“柔性”的监管方法，监管机构所要求的资本保证金数额并不直接与银行的市场风险损失额挂钩，而是以一种间接的方式由受到罚款制约的银行的自我约束来实。2.美国方面1933年银行法 1999年金融服务现代化法案沃克尔规则国内方面中国银行业的合规监管与银行业的改革和发展相伴而生，并在金融业改革发展的新时期被赋予了新的内涵。以2003银监会成立、2006合规指引发布两个时点为界，我国的银行业监管大致分三个阶段：（一）.2003年银监会成立之前我国合规监管的状况沿袭银行业改革前计划经济体制下的行政管制模式1.行政型阶段(1978-1992年)。在这个阶段，银行监管处于逐步建立和探索过程中，主要采取行政化监管方式。(1)银行监管组织体系初步建立。1984年中国人民银行开始专门行使中央银行职能，1985年中国人民银行成立稽核司，负责对银行等金融机构业务活动进行稽核，这是银行监管的雏形。(2)开始信贷管理体制改革。随着我国经济改革的推进，信贷管理方式也在逐步改进。1979年之前，我国采取的是“统存统贷”的信贷计划管理体制，与计划经济相配套。1979年开始，在坚持银行业务集中统一的前提下，对部分贷款实行“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额控制”的办法。1981年又在全国范围内推行了“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”的办法。1985年进一步变革为“统一计划、划分资金、实存实贷、相互融通”的办法。1988年严重的通货膨胀，促使人民银行恢复实行贷款限额管理。虽然信贷控制方法在不断调整之中，但终究是一种计划控制方法，往往会陷入“一放就乱、一统就死”的恶性循环，难以与市场经济相容。(3)银行监管主要采用行政方式。根据1986年国务院下发的中华人民共和国银行管理暂行条例，人民银行负责银行监管，领导、管理、协调、监督、稽核专业银行和其他金融机构的业务工作，审批专业银行和其他金融机构的设置或撤并，人民银行与专业银行实际上是一种“领导与被领导”的行政关系。2.管制型阶段(1993-2002年)。在这个阶段，银行监管逐步摆脱行业管理方式，开始探索和实施对银行业的风险监管，银行监管开始迈向法治化、规范化的轨道。(1)银行监管组织日益完善。1994年人民银行按照金融机构的类别在内部设置了银行司等四个监管司，另设稽核监督局负责金融机构的现场监管。1998年人民银行又调整为银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构司和合作金融机构监管司，实现同一部门对同一法人的全过程监管。2001年人民银行按照管监分离原则，新设银行管理司，负责银行类机构的市场准人和退出、制度建设等。(2)信贷管理体制改革日益深化。1994年和1996年人民银行先后下发了商业银行资产负债比例管理考核暂行办法和资产负债比例管理的监控、监测指标和考核办法，先后取消了对合作金融机构、股份制商业银行等的贷款限额控制，仅保留对四家国有商业银行和三家政策性银行的控制。1998年，人民银行取消了对国有独资商业银行的贷款限额管理，实行“计划指导、比例管理、自求平衡、间接调控”的信贷管理新体制。(3)开始探索风险监管。1998年的亚洲金融危机，使社会对银行业风险有了新的认识。银行监管开始从合规性监管向风险监管转变，其中最为突出的是对贷款实行五级分类制度。2001年，中国人民银行下发了关于全面推行贷款质量五级分类管理的通知，并公布了贷款风险分类指导原则，决定自2002年在全国商业银行全面实施贷款质量五级分类管理，这奠定了中国银行业风险监管的基础。（二）2003年银监会成立之后我国银行业合规文化建设取得较快发展。2003年，中国银监会成立，专门负责对银行业的监管，标志着中国银行业监管进入了一个新阶段。在这个时期，全面实施对银行业的风险监管，银行监管进一步专业化、精细化和国际化。(1)形成了一整套监管理念和方法。银监会成立后，提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，形成了“准确分类充足拨备做实利润资本达标”的持续监管思路，确立了四项监管目标和六条良好监管标准，初步构建了中国银行业监管框架。另外，积极推行国际银行业监管最佳实践，稳步推进新资本协议在中国银行业的实施工作。(2)全面实施风险监管。出台了商业银行资本充足率管理办法，发布了商业银行授信工作尽职、集团客户授信业务风险管理、市场风险管理、操作风险管理、合规风险管理、声誉风险管理、信息科技风险管理等一系列监管指引。全面推行了贷款五级分类、CAMELs监管评级、风险集中度监测等一系列国际通行的审慎监管办法。制定并颁布了固定资产贷款、流动资金贷款、个人贷款、项目融资等专门的信贷管理指引和办法。构建了机构监管和功能监管相结合的组织体系，从整体上搭建了风险监管的框架。(3)积极探索宏观审慎监管。在汲取2008年国际金融危机教训的基础上，银监会开始探索对系统性风险监管工具的开发和实施，并结合最新版巴塞尔协议，更新或引入了资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性等“新四大监管工具”，努力实现宏观审慎和微观审慎