——《关于科学制定重大自然灾害 救助政策预案的思.doc

调查与决策关于科学制定重大自然灾害救助政策预案的思考和建议总第315期 调查与决策（内参） 第205期 关于科学制定重大自然灾害 救助政策预案的思考和建议 中共眉山市委政策研究室 汶川特大地震发生后，中央和省、市出台了一系列灾后救助和重建政策，有力保障了受灾群众的基本生活和灾后重建工作。但认真反思，由于政策滞后，缺乏系统预案，从一定程度上影响了抗灾救灾工作的科学有序开展。为此，我们结合汶川特大地震后有关救助政策制定和落实的情况，对如何科学制定重大自然灾害救助政策预案作了如下思考和建议。 一、制定重大自然灾害救助政策预案的必要性 （一）制定重大自然灾害救助政策预案，有利于对灾民进行及时、有效和有序的救助。从5o12汶川地震后的救助情况来看，国家在出台对三无、三孤人员的救助和农房重建补助政策之前，各地在第一时间上报的受灾情况中并没有三无、三孤和房屋重建的内容，即政策规定的救助对象的条件与灾后第一时间上报口径不一致，灾情统计在政策出台后又进行重新核报，既增加了工作量，也造成一些矛盾。如果能够提前制定自然灾害救助政策预案，明确在什么条件下，对受灾程度不同的群众进行相应的救助，那么一旦灾害发生，就能在救灾的同时，有专门人员按救助政策预案在第一时间确认受灾对象、记录损失情况等工作，不仅可以使第一时间上报受灾信息与救助对象的口径保持一致，还可以为下一步政策的落实打下良好基础。 （二）制定重大自然灾害救助政策预案，有利于很快确认救助对象。汶川特大地震发生后，各有关部门按传统灾害上报制度，将人员受灾情况、人员伤亡情况、房屋倒塌损坏情况等灾害信息逐级上报。国家在出台救助政策之前，受灾群众几乎没有人关心自己是否被作为救助对象纳入到了灾情信息中、是否能得到政府的钱粮救助。从5月20日和6月29日国家出台对三无、三孤人员的救助和农房重建补助政策后，受灾群众这才十分关心自己是否被纳入了救助对象。随着救助钱、粮的发放，一些没有被纳入救助对象的群众出于各类原因，都纷纷找当地政府和基层干部要求享受救助政策，给基层政府造成很大压力，严重影响灾害救助和恢复重建工作。如果提前制定自然灾害救助政策预案，把救助政策在自然灾害发生之前先交给基层干部和群众，让他们知道在什么样的自然灾害后，国家对哪些受灾群众，通过哪些程序进行相应的救助，那么，一旦灾害发生，除基层组织核查确认救助对象外，群众还可以按政策预案主动向有关组织申请救助，这样就有利于开展救助对象的确认工作。 （三）制定重大自然灾害救助政策预案，是对整个灾害救助应急工作的补充和完善。自2006年以来，国务院相继颁布了包括国家自然灾害救助应急预案在内的5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案和中华人民共和国突发事件应对法，此外，中华人民共和国社会救助法已处于征求意见阶段，我国灾害救助法律法规保障体系得到了不断完善。但是，国家对自然灾害救助的政策预案还是空白，全国各地发生自然灾害后，是否出台救助政策没有统一的规定；即使出台救助政策也是各自为政，政策制定的时间不同、标准不一，常常会出现一些政策的缺位或者政策与政策之间不配套的问题。从汶川地震后出台的救助政策来看，都是针对一批救助对象出台一个救助政策，农房重建、过渡房安置、受损房维修加固等政策出台较快，但对城镇居民住房重建、维修加固等相关的救助政策出台较晚，很容易使部分居民产生不满。如果提前制定自然灾害救助政策预案，尽量明确灾后可能出现的不同救助对象，就能使整个救助应急工作更加系统和完善，各级政府也更容易比照救助政策预案，针对灾后的实际情况，及时完善救助政策，尽可能把灾前难以预料的情况纳入政策范围，尽可能使全部灾民得到有效的救助。 二、制定重大自然灾害救助政策预案的初步设想 （一）明确制定原则 1.分级响应、分级负担的原则。根据自然灾害的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，分级设定和启动救助政策预案，并明确责任主体、启动条件。可根据中华人民共和国突发事件应对法的规定，将自然灾害分为特别重大、重大、较大和一般四级。特别重大灾害为一级响应，由国务院及以下政府负担救助资金；重大灾害为二级响应，由省级及以下政府负担救助资金；较大灾害为三级响应，由设区的市及以下政府负担救助资金；一般灾害为四级响应，由县级及以下政府负担救助资金。 2.公平、公正、公开的原则。公平，就是救助的范围、标准、条件要公平，凡是达到救助条件的受灾群众都能按不同受灾程度得到相应的救助；公正，就是救助的依据、项目、程序、期限以及实施过程与结果，都能平等地适用于每一个困难的灾民；公开，就是救助对象、救助标准、救助款物要公开，自觉接受群众和社会的监督。 3.与经济社会发展水平相适应的原则。一是救助项目要与经济社会发展水平相适应。设定哪些救助项目，既要充分考虑当地政府财力以及所能调动的社会资源等因素，更要综合考虑当地经济结构、产业发展和经济社会个体的受灾情况，尽量使救助项目能够覆盖绝大多数的灾民，确保社会稳定。二是救助标准要与经济社会发展水平相适应。对各救助项目的救助标准，既要充分考虑受灾程度的不同，更要综合考虑当地城乡居民的收入、支出水平和物价、消费水平，使救助标准至少能够保障或略高于受灾群众的基本需求。此外，还应建立起救助标准与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制。 （二）明确救助项目 1.衣被救济。主要救助灾后无换季衣被且无资金购置的灾民。重点救济御寒衣被，可以户为单位按家庭人口来确定救济衣被的多少。 2.口粮救济。主要救助口粮不足且无力自筹的灾民。在灾害过渡期间，可规定每人每天不少于0.5公斤口粮，并给予适当现金补贴。 3.过渡安置房补助。主要救助需紧急避险、转移安置的灾民。对因灾造成房屋垮塌或严重受损，经鉴定无法居住的必须拆除重建，而对修建过渡期安置房的灾民进行补助，可以户为单位按家庭人口进行补助。 4.住房恢复重建补助。主要救助住房倒塌或受损，自建能力不足的灾民。根据受灾的不同程度，一般分为三个层次：一是对房屋全倒塌、需要重建的户进行补助；二是对房屋部分倒塌、需要重建的户进行补助；三是对房屋受损需要维修加固的户进行补助。房屋受损又可分严重受损户、中等受损户、轻微受损户三个档次。补助标准分层次和档次设定，对房屋倒塌需要重建的，可以户为单位按家庭人口来确定补助资金，或以户为单位按重建面积来确定补助资金；对房屋维修加固的，按房屋受损程度的三个档次确定补助资金。 5.医疗救助。主要救助因灾害引起伤、病的灾民。可根据灾民受伤程度进行补助，或由政府进行救治。受伤程度一般分为重伤、轻伤、轻微伤三个层次，也可按国家有关伤残程度的规定，分为十个等级。 6.教育救助。主要救助因灾造成上学困难的中小学学生。可将受灾的中小学生安置到就近的学校学习，减免其学费和书本费，并给予适当的食宿补助。 7.种养业补偿。主要救助因灾造成严重损失的具有一定规模的种养业大户。可按其经济损失的一定比例进行补偿。 8.死亡补偿。对因灾死亡人员的家属发放补偿金，用于死亡人员的丧葬和家属抚恤，补偿金可按死亡人员的法定继承人顺序发放，并要求其（无行为能力人除外）承担相应责任。 （三）明确资金来源 1.财政统筹。一方面，各级政府要按照国家有关法律法规和政策的规定，每年在财政预算中安排一定的灾害救助资金，专项管理，专款专用。另一方面，当自然灾害发生后，各级政府要调整财政支出结构，整合一般预算、政府性基金、国有资本经营预算、彩票公益金、预算外资金和其他财政性资金（含捐赠资金），建立专门的灾后恢复重建基金，在满足按救助政策规定所需资金的前提下，再用于灾区其他恢复重建项目。此外，中央财政对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，应按照有关规定给予适当补助。 2.社会募捐。发生重大自然灾害时，各级政府可以开展救灾募捐并接受国内外的社会捐赠。受赠的财产应当按照国家有关公益事业捐赠的规定使用。 三、落实救助政策预案需要注意的几个问题 （一）上级政府要给下级政府（乡镇除外）留有一定的政策空间。一是在救助对象的确认上要给下级政府留有一定空间。救助政策所规定的救助对象的条件，往往不可能将需要救助的对象全部涵盖，如果按救助条件一刀切，势必会将一部分确需救助的对象排除在外，就会引发诸多社会矛盾。所以，只要是下级政府按规定程序确认的确实需要救助的对象，就应该纳入救助政策规定的范围。二是在上报救助对象的时间上要给下级政府留有一定空间。救助对象的确认需要一定时间，往往下级政府不能在上级政府规定的上报截止时间内统计出十分准确的救助对象。所以，在上报截止时间后，经下级政府进一步核查重新确认的救助对象如果有增加，上级政府在核查后应该相应增加救助资金物资。三是在救助标准上要给下级政府留有一定的空间。由于救助对象在自身经济条件、家庭负担等方面存在差异，故在确定救助标准时，允许下级政府根据受灾对象的实际情况统筹考虑，这样有利于政策的落实。 （二）要建立救助条件的判别机制。一方面，基层干部在按救助条件确认救助对象时，往往会因其个人素质和认知水平，存在较大差异。这就需要有一套对救助条件进行判别的指导细则，不仅可以使救助对象自己进行判别是否符合救助政策规定的条件，而且可以使基层干部在确认救助对象时更容易操作。另一方面，如果对救助对象的确认产生争议时，应该有一个比较权威的机构来确认救助对象是否符合救助条件。我们建议在乡镇一级设立判别机构，当救助对象有争议时，由乡镇政府（街道办）组织相关部门进行复核。 （三）要有一套严密的政策执行程序。基层政府在落实救助政策时，要根据救助的紧急程度和灾情实际制定一套严密的执行程序，尽量减少因人为因素使救助政策落实出现偏差，而引发一些矛盾。对保证灾民吃