以制度建设为基础以信息管税和绩效考核为抓手探索税务机内控机制建设的有效途径

以制度建设为基础，以信息管税和绩效考核为抓手， 探索税务机关内控机制建设的有效途径内控机制的核心是“内部控制”， 是指一个组织为实现自身的目标，保证其管理或者经营活动的经济性、效率性和效果性，由 决策层、执行层、操作层共同参与，对内部业务流程进行全过程 监控而制定和实施一系列政策、程序和措施的过程。 内部控制发源于美国， 20 世纪 80 年代发展为内部控制管理运动。对内部控制的关注最初是源自于大型企业集团自身对规范化管理和股东掌握企业运营的准确信息的需要，其理论与实践的不断发展是学术界、职业组织、大型企业及政府组织共同推动的结果。经过多年的发展，内部控制远远突破原来的内部牵制、会计控制的范围， 涉及的领域已非常广泛， 并成为发达国家公共管理部门实施内部管理的重要举措。税务机关担负着筹集财政收入、调节经济和收入分配的重要职责，建立科学有效的权力制约机制和服务效率持续改进机制， 有助于保障国家税收的稳定增长，调控的平稳运行， 公平的市场环境与和谐税收征纳关系的有效构建。随着现代社会经济形势的快速发展， 税务机关的内外部环境都发生了深刻的变化， 在当前国内外经济形势复杂变化的情况下， 建立内部控制机制， 将内部控制理念与“两权”监督制约和政风行风建设、强化源头治理、防-可编辑修改 -范廉政风险和职务风险相结合，推进部门内控机制建设，对权力进行规范制约， 对于有效防范税收执法和管理中的各类风险，保证权力的正确行使， 具有重要的作用和现实意义。特别是今年新征管体系的正式运行，同步建立内控预防机制，对权力进行有效制约， 对于积极应对税收执法中的各类风险显得尤为重要。本文采取理论分析和工作调研相结合的方法，从基层税务机关内控机制建设的实际出发，分析其内涵、要素和发展现状，在此基础上尝试探索税务机关内控机制建设的有效途径，以期对这一课题的实践与发展产生一定的推动作用。一、构建税务机关内控机制的内涵和要素推进内控机制建设的基本内涵是探索有效控制权力运行的 途径方法， 把监督制约的要求贯穿到权力结构和运行机制的各个环节，不断增强税务机关内部自我发现问题、自我纠正问题、持 续改进问题的能力，逐步建成内容科学、程序严谨、配套完备、 成效显著的反腐倡廉制度体系。不断增强各级税务机关和税务人员的廉洁自律意识和风险防范能力，提高依法行政和内部管理水平，确保权力运行的正确、规范、高效，实现从源头上预防和减 少腐败的目的。内部控制包含相互联系、相互作用的五个要素，即：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。就税务机关而言， 构建权力内部控制机制的主要任务包含五个方面。一是创新反腐倡廉工作机制。树立科学系统的权力制约理念，使内控机制建设成为惩防体系建设的重要抓手，实现党风廉政建设与业务工作的紧密结合， 把预防腐败的要求落实到权力结构和权力运行的各个环节。二是优化权力配置结构。全面梳理权力事项，针对 权力的不同性质、内容、作用对象和影响范围，科学配置权力岗 位，细化制约标准，形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度 管人的权力运行规范， 着力从源头上解决自由裁量权过大等突出问题。例如以青岛市国税局为例，新的征管模式实施后，为了实 现对集中在审核审批部门的自由裁量权进行规范，对基层局从内部分工上科学配置权力，实现内部制约；从外部分工上，通过法 规部门复审、 集体审议研究决定等实现外部制约。三是规范权力运行程序。分析权力事项的分布、结构、重点及运行规律，编制 工作流程手册， 量化控制标准， 保证每道程序之间的控制和制衡， 实现决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求。按照青岛市国税局编制的 内控防范规程的设计， 通过集体审议、重大案件集体审议既行使了决策权，又实现了对决策权的监督；通过减免税清算和优惠年检制度既执行了税收政策，又实现了对执行权的监督；通过执法检查等既监督了决策权又监督了执行权。四是提高风险应对能力。围绕重大决策、审核审批、干部任 用、经费管理等权力比较集中的重点部位和关键环节，全面排查风险类别包括：环境风险、体制交替风险、权力风险、管理体系 风险、人员素质风险、政策风险等方面全面排查权力运行的薄弱 环节和风险隐患，通过风险识别、分类、评价等手段，形成主动预防的风险管理环境。五是强化科技制约和信息沟通。充分运用现代信息技术，努力探索“机制+科技”的权力运行内控模式，将制约的措施和办法以信息化的手段固化下来，真正实现制度管人、机器管事。例如，通过对目前我们现有的税收执法管理信息 系统、税收执法监察信息系统、综合数据系统的预警模块及所得税管理预警模块与日常税收执法检查等督查检查有机结合，既可以实现通过信息技术对风险进行识别、分类， 又可以通过日常工作与信息化结合的方式形成主动预防的风险管理环境。二、 当前税务机关内控机制发展现状分析（一）税务机关内控机制建设现状将内部控制理论引入国税部门现代管理元素之中，是贯彻落实科学发展观，建设和谐社会、和谐税收的具体要求，也是落实党风廉政建设责任制的重要举措。【国家税务总局】肖捷局长指 出：要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相 扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。 近几年， 国家税务总局按照中央党风廉政建设和反腐败工作要求，结合税收工作实际，通过清理职权、公开亮权、科 学分权、规范用权、制度控权等措施，着力于构建权责明晰、流 程规范、制度完备、制约有力的内控机制，促使权力规范透明高效运行，实现源头防腐的目的。2009年，总局机关率先开展部门内控机制建设， 【部分省区国税局】先后进行试点。全国税务机关开始根据税收征管改革与发展的新形势、新要求， 结合党风廉政建设工作， 借鉴现代企业内部控制理论和方法，通过采取规范业务流程和科学的控制方法，逐步深入推进内控机制建设。各级税务局建立并修订了一批预防和监督管理制度，并不断加大制度执行的力度，取得了一定的成绩。今年以来，【青岛市国税局】结合新征管模式改革， 按照肖捷局长提出的内控机制建设方针及上级工作部署， 深入分析研究征管流程和工作职责的变化，仔细梳理内控机制建设的切入点，在整合现有内控措施的基础上，积极探索建设适合目前征管模式和工作实际的内控体系，进行了多方面有益的尝试，也取得了积极的成果。（二）当前推进内控机制建设存在的薄弱环节内部控制理论进入我国不过十余年历史。将这一理念导入税务管理之中， 则时间更为短暂。 在税务机关内部权力运行中仍然存在一些不足和迫切需要解决的问题，具体表现在： 一是从整体讲，税务部门对内部控制的认知水平并不高，很多还局限在内部牵制制度（上下环节监督？）或内部结构控制阶段，事前防范的意识并不强。 如有的认为内部控制就是部门制度体系建设，属于内部管理与监督范畴。 一些领导干部把内部控制建设理解为各种规章制度的制定和汇总， 认为做了建章立制工作就等于建立了内控机制，而没有把内部控制建设作为内部管理的基础性工作加以重视， 有的甚至把内部控制建设与税务工作发展对立起来。 二是责任主体不够明确， 权力配置结构需要进一步改进。 税务部门不同于国有企业法人治理结构模式，内部控制的责任主体不够明确，推进内控机制建设主要依赖于各级领导干部对内部控制认识 程度，显得驱动力不足。一些税务机关对内设部门的权力事项、 授权依据、 行使状况掌握不够全面和清晰，特别是在权力结构的设置上， 考虑组织的运作效率较多，着眼于保证权力运用的合理性较少。如征收、管理、稽查分离不够彻底，一些审批权力在部门和业务条线封闭运行；稽查选案、 检查、审理、执行虽然分离， 但实质上是体内循环。三是权力运行中的风险需要进一步明晰。一些税务机关对权力运行中各个环节、各个岗位已经构成或可能构成的各类风险若明若暗，对造成风险的内在原因缺乏深入的分析，加之一些权力在部门或独立岗位中封闭运行，加大了风险系数，这就迫切需要对可能产生风险的环节和部位进行有效控制。 四是事后监督形式单一，无权威性， 行政问责