新形势下我国烟草专卖制度发展研究.doc

新形势下我国烟草专卖制度发展研究 摘要：烟草作为我国重要产业之一，在新形势下我国烟草专卖制度面临诸多的挑战，其原因主要有现行的财税体制、市场观念淡薄、严格的计划管理体制和流通体制产销脱节等。针对这些挑战和原因，从政府要成为烟草企业改革的主导者、推进跨区域重组、强化市场化观念、建立现代企业制度和规范有序的卷烟统一大市场五个方面提出了新形势下我国烟草专卖体制发展改革思路与对策。关键词：烟草 专卖 创新我国作为世界上烟草生产消费大国，其生产消费量约占世界的30%，烟草行业也成为国家财政税收的主要来源之一。新形势下，随着市场经济的不断完善，世界各国对烟草专卖制度进行了改革创新，我国烟草专卖制度也面临严峻挑战。在现有的专卖体制下，国家对原有省级烟草专卖局工业管理的相关职能进行分离，形成两个独立的主体形式分别对工业、商业进行管理，打破对本地卷烟工业的地域性保护。但各地工业公司仍然没有独立的销售权，产品只能销售给各地的烟草专卖局，这样烟草企业主体缺乏竞争意识，市场配置资源的职能日趋弱化。特别是入世后，国际市场的竞争加剧，控烟形势异常严峻，使得烟草专卖体制下的我国烟草业发展的弊端日益明显，创新改革现行烟草专卖体制势在必行。特别是为适应新形势需要，通过变革完善现行制度，打破地方保护主义，充分实现市场配置资源的功能，优化烟草产业链，促使我国烟草业做大做强，增强国际竞争力，最终实现烟草业的健康有序发展。一、 新形势下烟草专卖制度下我国烟草业面临的挑战当前我国烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，在实施过程中，执行不到位，与国家烟草专卖制度的本质要还有很大差距，主要表现在：（一）统一有序的大市场格局难以形成。在当前的烟草财税体制下，为了地方利益，地方政府通常采取地方保护主义，各省烟草专卖局实行地方封锁，限制外省卷烟的进入，从而形成烟草地方专卖格局。同时，由于烟草稽查制度不完善，烟草走私、非法生产、超计划生产、烟草倒卖等现象普遍，这使得烟草的流通秩序混乱，全国统一有序的大市场格局难以形成。（二）市场环境恶化，烟草自身缺乏竞争力，随着我国加入WTO和近年来国际控烟运动的开展，我国烟草行业市场环境逐渐恶化。入世后跨国烟草公司将抢占国内市场份额，随着国际控烟运动的开展以及人类健康意识的增强，导致烟草的消费需求总量将逐渐下降，烟草公司之间的竞争将会更加激烈。令人堪忧的是，国内的烟草业技术实力明显落后于跨国公司。当前，我国烟草业大而不强，品牌较多，质量较差等问题非常突出，缺乏综合竞争力。首先，烟草产业结构不合理，烟草农业滞后，生产方式落后。卷烟工业技术水平不高，卷烟配套工业及原辅材料产业仍不发达，对国外依赖性强。其次，产品结构不合理，品牌多而杂， 质量好、科技含量高、市场占有率高的品牌少。而且在众多的卷烟品牌中，烤烟型占绝大部分，混合型卷烟比重很小。再次，市场结构也不合理，过分依赖国内市场，国际竞争力太弱，卷烟国外市场占有率相当低，（三）产业集中度低国内卷烟厂数量较多，大企业、大品牌较少，产业集中度不够，单一品牌市场占有率过低。据统计，国内烟草企业的市场占有率最高没有超过8%。白沙作为目前销量最大的国内品牌，其市场集中度不超过4%。随着烟草行业工商分离、产业重组，这一状况有一定的改善。目前，全国的卷烟工业企业已趋向集中，卷烟生产品牌大幅减少，由原来1000多个减少到170个左右，年生产规模在200万箱以上的企业有10家。但这与发达国家相比，我国烟草产业集中度还很低，差距较大。如美国5家烟草公司在国内的市场占有率接近100%，其中奥驰亚一家公司就占了整个烟草市场的50%，产业集中度非常高1。（四）现代企业制度不完善烟草企业管理体制不健全，现代企业管理制度建设滞后，导致资产监督管理不到位，资产流失浪费现象严重。特别是企业手握大量利润，而受卷烟生产计划约束又不能随意扩大生产规模时，挥霍浪费、乱投资、乱上项目等问题经常出现。此外，烟草企业由于长期相对封闭、垄断经营，规范的公司治理结构尚未形成，腐败现象较为严重。二、新形势下烟草业存在问题和面临困境的原因分析（一）现行的财税体制导致烟草的国家专卖异化为地方专卖由于“分税制”财政体制改革重新确立了中央与地方的利益分配，也相应地形成各自的利益格局2。而烟草的高税收与地方财政收入直接挂钩，并且烟草的消费税在生产环节征收。因此，烟草生产区的税收收益要远远大于烟草销售区。为了自身的利益，地方政府会利用当地烟草专卖局对本地烟草销售的垄断权，对地方卷烟生产企业实施地方保护主义，要求本地的烟草专卖系统优先销售本地卷烟，以确保这些生产企业的税收和利润。而对外地卷烟的销售往往会加以严格的限制，使得全国市场被人为的割裂，优质卷烟产品被人为挤出了外地市场，这导致烟草的国家专卖异化为地方专卖。（二）政企不分，市场观念淡薄目前，我国烟草企业市场效率低下的根源是政企不分，导致烟草专卖局将行政管理、行业管理、经营管理等诸多职能集于一身。这种垄断体制使得地方烟草公司违背市场经济原则，滥用专卖手段，把国家专卖体制变为地方专卖制度，在地方封锁的基础上难以形成烟草行业统一的大市场格局。此外，国内烟草企业没有真正落实统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制，而是实施专卖管理地方化和企业经营行政化，导致市场观念淡薄。因为烟草企业垄断的最大受益者是企业本身，这严重制约了企业寻找市场、拓展市场的主动性，也阻碍了烟草行业的结构调整和企业做大做强。（三）严格的计划管理体制，制约了资源的优化配置烟草企业的计划体制是全国烟草总公司根据年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标，省级烟草公司再向生产企业下达分等级、分种类的卷烟产量指标3。这种计划指标刚性分配，实际上就是地方资源的垄断。计划指标下放分配到各地方政府，而各地方政府还是可以有偿地将计划指标转让，实际上是在一定程度上起到了保护落后、排斥竞争的作用，严重阻碍了生产向优势企业集中的过程，不利于行业资源的合理配置，使得一些企业只关心生产指标，不管市场需求，也不注重经济效益，同样具有生存的机会，这违背了市场优胜劣汰的竞争机制。结果限制了优势企业实现“大企业、大市场、大品牌”的发展战略。（四）流通体制产销脱节我国烟草工业企业不能建立自己的销售网络，也不能参与各地的销售网络建设。现行的流通体制是在专卖体制下运行的单一的流通渠道，从生产企业到省、市、县烟草专卖局到零售商，最终到消费者。控制市场的是地方烟草专卖局，卷烟生产企业并没有销售权，专卖局成了烟草的单一购售方。同时，烟草生产企业销售产品的普遍办法是和各地的烟草公司签订合同，受到许多限制，零售商必须办理许可证，限制了烟草的正常流动。也就说现有的流通体制产销脱节，被地方政府利用，变成了地方垄断、地方保护的工具。三、 新形势下我国烟草专卖体制发展改革思路与对策近年来，我国烟草业所面临着国内外各种挑战，我国政府也着力进行了一系列的改革，其改革的基本思路，归纳起来，主要有两种：一是彻底的烟草私有化改革，完全取消烟草专卖。另一类是坚持国家烟草专卖的前提下，进行市场化的改革，引入市场竞争，形成一个烟草垄断竞争市场4。但无论那个方向的改革，都需要引入竞争机制，都需加强监管，需要着重注意以下几个方面：（一） 政府要成为烟草企业改革的主导者目前我国烟草业基本上是国有企业，烟草企业本身并不是市场主体，企业缺乏制度创新的动力，同时也没有打破当前利益格局的能力。因此，政府要充当烟草业改革的主导者，承担改革的重任。具体来说，首先，政府要充当烟草企业兼并重组的引导者和推动者，但也应该遵循市场原则和资源优势互补原则，避免忽视市场原则的行政性兼并重组。其次，烟草企业要想成为真正的市场主体，政府必须放权，将政府的管理职能与企业的经营管理职能分开，减少对企业经营管理的干预，保持企业运营的独立性。再次，政府作为财税体制的设计者和相关法律法规制定者，要敢于担当，有彻底打破当前利益格局的决心。（二）推进跨区域重组，打破区域封锁烟草企业工商分离，使得原来烟草企业变成了两个相对独立的利益主体，但这仍然建立在垄断基础上，无法打破地区封锁，难以创造公平有序的竞争环境。因此，必须进一步完善烟草组织结构，推进跨区域联合重组。通过以市场为主导，以行政为辅助的重组和改革，遵循优胜劣汰的原则，减少企业数量，净化市场环境。在调整组织结构的过程中，其重点要推进烟草工业企业跨省重组，打破区域封锁，组建大型工业企业集团，打造具有相当规模和综合竞争力的国内烟草集团。（三）强化烟草企业市场化观念市场观念是推行市场化改革的前提和基础。现在烟草行业依靠行政力量来维持专卖体制，从根本上说就是缺乏市场意识的一种表现。特别是随着 WTO 后，烟草市场开放的压力逐步增大，外资正加紧对我国烟草业的渗透，国内烟草市场将逐步国际化。烟草企业必须清醒意识到靠传统垄断行为是难以生存的，市场化是我国烟草发展的必由之路。因此，我国应在坚持烟草专卖制度下努力探索符合国情的市场化道路，要充分利用宏观调控的手段，以市场为导向，着力建立全国统一市场，打破区域分割和垄断局面，培养和引进大批营销和管理人才，对烟草产业的观念、制度和市场进行彻底的改革，着眼提高企业核心竞争力。（四） 建立以公司制为核心的现代企业制度为强化我国烟草业竞争优势，提高抵御外烟冲击的能力，就必须建立以公司制为核心的现代企业制度。首先，要理顺烟草行业的资产管理体制，建立符合烟草特点的现代产权制度。这需要理顺资产管理关系，明确出资人及其权责。其次，要完善公司法人治理结构，建立适应市场竞争的现代企业制度。这要求各级烟草公司要转变职能、转变管理观念和管理方式，探索建立董事会、监事会、总经理相互制衡的法人治理结构，加快“工厂制”向“公司制”转变5。要进一步完善烟草商业企业管理体制，把地市级公司培育为市场营销的主体，建立总公司、省公司、地市级公司三级法人的体制，从而有效加强监督，避免监督缺位、错位。（五）建立规范有序的卷烟统一大市场建立专卖体制下全国统一、有序、充满活力的卷烟大市场，是从根本上打破地方封锁和条块分割的必由之路，更是适应世界经济一体化的趋势。这要求充分发挥市场对资源配置的基础性作用，完善以企业为主体、产销结合的市场体系，建立一个以我为主，功能健全，专销互动，反应灵敏，遍及城乡的卷烟销售网络，强化市场调控。同时，完善流通体制。即完善计划管理，变计划调控为经营调控，通过深入推行按订单组织货源模式，改变过去那种凭行政指令下达计划的传统模式。参考文献：1王彩霞.内忧外患的中国烟草专