某新城建设PPP项目实施方案(DOC 91页).doc

彭祖新城建设彭祖新城建设 PPPPPP 项目项目 实实 施施 方方 案案 委托单位 彭山发展控股有限责任公司 编制单位 四川开元工程项目管理咨询有限公司 2016 年 4 月 1 目目 录录 一 项目概况 6 一 基本情况 6 二 经济技术指标 12 三 项目公司股权情况 14 二 风险分配基本框架 16 一 本项目风险因素的特征 16 二 本项目风险因素的识别 18 三 本项目风险分配的原则 21 四 本项目的风险分配 22 三 项目运作方式 25 一 项目类型识别 25 二 项目运作方式的选择 28 三 项目期满处置 32 四 项目交易结构 35 一 项目投融资结构 35 二 项目回报机制 39 三 项目配套安排 50 四 运营期运营维护质量考核与绩效评价 50 五 退出机制 52 2 五 合同体系 58 一 项目合同体系 58 二 PPP 合同框架草案 59 六 项目监管架构 71 一 授权关系 71 二 项目监管方式 71 七 招标方式选择 75 一 招标方式的选择 75 二 招标主要竞争要素 75 附件 绩效考核实施细则 77 3 前前 言言 彭祖新城是彭山贯彻市委创新 四种模式 加快 四个转变 推进 城乡统筹 战略的重大项目 并支 撑天府新区和成眉石化园区工业发展 按照宜居 宜商 宜业 产城一体 的产业发展思路 深入实施 千湖之城 绿海明珠 战略 让城市融入大自然 提升彭山城市 品位 不断增强 长寿之乡 的城市魅力 彭祖新城项目北至岷江二桥引道 南至彭祖牌坊迎宾 大道 东临岷江 西接成昆线 总占地 12 9 平方公里 项 目被列入了 2015 年省发改重点项目之一 项目总投资 25 5 亿元 其中包括长寿湖湿地公园 长寿水乡 体育公园 三馆 彭祖新城电力隧道 彭祖新城配套市政道路及 管网等项目 新城充分利用自然禀赋 传承忠孝 长寿文化 坚持 品质发展 建设 生态宜居之城 长寿养生之城 一是提升品质 规划修编先行 抢抓撤县建区机遇 在市 规划局主导和指导下 按照 市区一体 品质提升 的要 求 启动彭祖新城控规修编 规划建设 生态宜居之城 长寿养生之城 二是完善功能 基础配套先行 推进 三纵三横 道路主骨架建设 同步实施水 电 气和污 水处理等市政配套设施建设 启动新城学校 医院 体育 4 中心建设 完善功能配套 三是统筹城乡 产业发展先行 大力发展旅游地产 养老地产 商业地产 采用货币化安 置方式推动房地产 以产业带动就业 创业 实现人的城 镇化 推动 以城为主 城乡统筹 本项目拟引入社会资本参与建设 利用私营部门来提 供资产和服务 为政府部门提供更多的资金和技能 给彭 山区建设发展提供了多元化的选择 也为政府与社会资本 合作建设项目起到示范作用 根据国务院 国家发改委 财政部等关于推广运用政府与社会资本合作模式的有关政 策文件通知精神 结合本地区实际 制定本项目实施方案 本实施方案依据项目现有资料编制 后续将根据彭山区政 府 相关行业主管部门及实施机构的指导意见和更新资料 等进一步深化和完善 本实施方案编制依据如下 关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推 介工作的通知 财建 2015 29 号 财政部关于印发的通知 财库 2014 215 号 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作 的通知 财金 2014 156 号 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 财金 2014 113 号 5 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关 问题的通知 财金 2014 112 号 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关 问题的通知 财金 2014 76 号 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指 导意见 发改投资 2014 2724 号 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资 的指导意见 国发 2014 60 号 国务院关于加强城市基础设施建设的意见 国发 2013 36 号 中华人民共和国政府采购法 2002 年主席令第 68 号 彭祖新城建设项目可行性研究报告 6 一 项目概况一 项目概况 一 基本情况 一 基本情况 1 1 项目提供的公共产品和服务内容项目提供的公共产品和服务内容 本项目建设内容包括 长寿湖湿地公园 三馆 体育公园 彭祖新城电力隧道 彭祖新城配套市政道路及 管网 长寿水乡等 具体建设内容如下 1 长寿湖湿地公园 占地 1500 亩 水域面积 1300 亩 蓄水量 300 万立方 的 4A 级景区湿地公园 2 三馆 项目 包含彭山区文化馆 彭山区图书馆 彭山区规划馆 项目占地约 60 亩 3 体育公园 占地 40 亩 含足球场 室外篮球场 羽毛球场 体育 器材活动场的市政体育活动中心 4 彭祖新城电力隧道 全长 5 公里 10KV 电力隧道 是彭祖新城项目的主要电 力通道 5 彭祖新城配套市政道路及管网 包含彭祖新城三横三纵主要干道 长寿湖湿地公园环 湖市政道路及项目规划道路 地下综合管网 6 长寿水乡 7 位于彭祖新城长寿大道以东滨江大道以西 是彭祖新 城养老养身产业中心 2 2 项目采用项目采用 PPPPPP 模式运作的必要性和可行性模式运作的必要性和可行性 1 采用 PPP 模式进行公共基础设施建设 是响应国 家政策号召 促进政府职能转变的重要途径 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资 的指导意见 国发 2014 60 号 文件要求各级政府部门 积极建立健全政府和社会资本合作 PPP 机制 财政部 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76 号 文件指出 在基础设施及公共服务项 目中采用 PPP 模式实质是政府购买服务 能够从以往单一 年度的预算收支管理 逐步转向强化中长期财政规划 有 利于深化财税体制改革 国家发展改革委关于开展政府 和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724 号 指出 鼓励和引导社会资本采用 PPP 模式增强公共产品供 给能力是贯彻落实 促进调结构 补短板 惠民生 精神 的重要途径 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民 银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指 导意见的通知 国办发 2015 42 号 指出 在公共服务 领域推广政府和社会资本合作模式 是转变政府职能 激 发市场活力 打造经济新增长点的重要改革举措 围绕增 加公共产品和公共服务供给 在能源 交通运输 环境保 8 护 医疗养老 教育文化等公共服务领域广泛采用 PPP 模 式 对统筹做好稳增长 促改革 调结构 惠民生 防风 险工作具有战略意义 因此 本项目是积极响应国务院 财政部 发改委及四川省政府政策号召的重要工程 是促 进地方政府职能转变 激发市场活力的重要举措 2 采用 PPP 模式进行公共基础设施建设 能够有效 提高社会资本的利用效率 弥补政府资源短缺的短板 现阶段我国的公共基础设施项目主要由中央和地方财 政拨款进行投资建设 资金来源有限 一旦出现政府财政 短缺的状况 政府则需要向国际金融组织进行贷款 即使 是通过发行国债的方式 也不能满足公共设施项目建设的 长期需求 在本项目建设过程中采用 PPP 模式 能够使社 会民间资本充分参与到公共基础设施项目融资中 能够有 效填补政府资金的缺口 促进彭山区 眉山市甚至四川省 公共基础设施设施建设项目的发展 3 采用 PPP 模式进行公共基础设施建设 能够整合 社会民间资源优势 提高运作的灵活性 在本项目建设过程中采用 PPP 模式 能够有效发挥社 会资本在商业运作以及项目建设技术上的优势 提高项目 的运转效率 缩短建设周期 同时 政府可以通过制定优 惠政策 提供信用担保等 能够使社会资本拥有更为优惠 的融资条件 实现了政府与社会资本互惠共赢的目标 提 9 高了建设效率 4 采用 PPP 模式提升政府治理能力 可以发挥社会 资本的市场竞争优势 提高项目管理水平 在本项目建设过程中采用 PPP 模式 能够促进地方经 济转型升级 支持当地新型城镇化建设 具体是指拓宽城 镇化建设融资渠道 形成多元化 可持续的资金投入机制 激发民间投资活力 拓展企业发展空间 提升经济增长动 力 促进经济结构调整和转型升级 同时 利用 PPP 模式 亦能够加快转变政府职能 提升国家治理能力 具体是指 该模式能够减少政府对微观事务的过度参与 提高公共服 务的效率与质量 有利于简政放权 更好地实现政府职能 转变 体现现代国家治理理念 并且能够使政府由项目建 设的提供者逐渐转变为项目的参与者与监管者 提高了项 目市场化运作效率 有利于政府职能的转变 同时 在保 证项目按照市场机制运作的前提下 发挥社会资本在项目 建设与管理的优势 保证项目实施质量监督与管理质量 提高了项目管理水平 5 采用 PPP 模式优化风险管理流程 可以降低公共 部门的风险承担比重 降低项目全生命周期成本 公共基础设施项目建设融资往往伴随着大量的 错综 复杂的风险因素 对项目投资控制带来巨大挑战 在本项 目建设过程采用 PPP 模式 其风险管理与传统项目融资的 10 风险管理有所不同 需要政府部门与社会资本对项目进行 风险管理流程的优化 对其中涉及的风险进行有效识别 评价与分担 这样既能进行有效的风险管理 亦能充分降 低政府部门承担风险的程度 最终实现项目设计和建造风 险的优化目标 6 采用 PPP 模式为项目提供衡量杠杆 可以比较传 统与新模式的效率 优化项目建设实施途径 传统融资模式下建设的公共基础设施项目一般是由政 府作为投资主体 进行垄断运营 由于体制缺乏创新 产 品和服务定价不能充分反映市场规律 运营过程中效率不 高 在本项目建设过程中 采用 PPP 模式进行融资建设能 够以利润最大化为建设目标 降低项目的冗余开支 提高 本项目的公共管理绩效 在进行 PPP 模式建设基础设施及 公共服务项目时 能够通过项目识别与准备阶段的物有所 值评价 衡量政府投资项目的传统建设模式和 PPP 模式的 全生命周期成本的差额 比较两种方式的实施效率 从项 目建设的全过程及运营期的全阶段优化项目的实施途径 发挥了社会资本参与本项目建设的竞争优势 7 有利于新的经济形势下政府对公共资源的控制与 管理 为推动国家经济的进一步发展 国家出台一系列针对 城市基础设施建设的新政策 社会资本将会逐步引入城市 11 基础设施的建设中和运行管理中 彭祖新城项目的集成性 决定了政府可将其作为市政公共资源的监督平台 从而提 高监管效率 因此 本项目的建设对加快彭山区经济发展和城市建 设具有十分重要的现实意义 3 3 项目运作的目标和意义项目运作的目标和意义 随着我国经济社会的快速发展 城市空间开发的急剧 增加 社会对地下公共基础设施的需求逐步增大 一方面 国家财力有限 无法一方承担上述众多的公共基础设施建 设资金压力 另一方面 私营资本充裕 正在寻求更好的 投资途径和渠道 公私合营 PPP Public Private Partenership 模式的引进可以同时解决上述的两个问题 它不仅结合了政府机构在规划 组织和协调方面的优势 而且能结合私营部门的资金支持 先进技术和高管理效率 使得合作多方可以达到比预期独自行动更为有利的结果 公共基础设施建设工程是国民经济和社会发展的大项目 目前 我国正面临着社会飞速发展与公共基础设施短缺 工程项目投资需求大与建设资金短缺等矛盾 通过 PPP 模 式希望达到积极吸引社会资本 缓解政府财政压力 转移 投资风险 保证公众利益最大化的目标 本项目的建设在地区经济发展与投融资模式探索中具 有重要意义 通过本项目的运作实施 可以为彭山区公共 12 基础设施网络打造奠定基础 加强城市建设规划 提高各 项目运营能力 实现相关工程功能效益最大化 有利于区 域的土地开发 有利于拓展城市发展空间 扩大城市规模 最后 本项目 PPP 模式的实施 能够树立基础设施建设行 业项目运作标杆 对促进区域经济发展具有重要意义 二 经济技术指标 二 经济技术指标 1 1 项目区位项目区位 彭祖新城位于彭山北部 紧邻成都 是由北进入彭山 县的必经之地 项目可发挥区位优势 继承和发扬长寿文 化 发展成为彭山的副中心 重要产业基地和服务中心 承担彭山北部地区的区域服务功能 彭祖新城沿江发展 规划面积 12 9 平方公里 南起中国长寿城牌坊 北至岷江 二桥 东邻岷江 西接成绵乐高铁 是现有城区向北自然 延伸 彭山中心城区城市空间布局结构为 双轴 三心 五 片 双轴指南北发展轴 东西发展轴 三心为老城居住 服务中心 北部教育行政文化中心和两河休闲旅游中心 五片为工业片区 老城片区 教育片区 北部新城片区 两河片区 在中心城区规划中 强调了整个城区的协调发 展 同时突出山水景观特色 强调县域中心地位 坚持土 地集约化与合理开发原则 立志打造一个集居住 商务办 公 商业金融 文化休闲 科研教育于一体的复合型 生 13 态型园林城市 2 2 投资规模投资规模 本项目预计总投资约 25 5 亿元 其中土建费用及其他 共计 14 5 亿元 征地拆迁费用共计 11 亿元 具体见下表 单位 万元 序号序号项目名称项目名称土建费用及其他土建费用及其他征地拆迁费用征地拆迁费用投资合计投资合计 1 长寿水乡 580004000098000 2 三馆 建设 100001000020000 3 体育公园 50001000015000 4 10KV 电力隧道 12000012000 5 配套市政道路及管网 400002000060000 6 长寿湖湿地公园 200003000050000 项目投资合计 145000110000255000 3 3 产出说明产出说明 本项目包含六个子项目 具体如下 序号序号名称名称单位单位数量数量备注备注 1 长寿水乡 1 1 水岸线公里 4 2 1 2 水域面积亩 1300 1 3 室外停车场平方米 18590 1 4 配套建筑面积平方米 2930 2 三馆建设 2 1 占地面积亩 60 2 2 绿化面积平方米 14000 2 3 室外广场平方米 6200 2 4 文化馆平方米 6500 14 2 5 图书馆平方米 7000 2 6 规划馆平方米 5800 3 体育公园亩 40 3 1 十一人足球场平方米 4050 3 2 6 个室外篮球场平方米 2520 3 3 12 个羽毛球场平方米 984 3 4 体育器材活动场平方米 1200 3 5 管理用房平方米 1400 3 6 室外停车场面积平方米 1200 4 10KV 电力隧道公里 5 5 配套市政道路及管网 5 1 宽 50 米道路米 8090 5 2 宽 36 米道路米 1300 5 3 宽 30 米道路米 1340 6 长寿湖湿地公园 6 1 占地面积亩 1500 6 2 水域面积亩 1300 6 3 室外停车场平方米 3800 6 4 配套建筑面积平方米 1800 4 4 资金来源资金来源 本项目计划总投资 25 5 亿元 其中项目资本金占项目总投资的 20 为 5 1 亿元 项目 资本金中政府方以前期工作费用 包括环评 可研 勘察 设计 图审等 作价入股占 10 不足部分由政府方以现金 方式补足 为 5100 万元 社会资本金占 90 为 45900 万 元 除项目资本金中社会资本出资部分外 剩余建设资金 约 20 4 亿元亦由社会资本负责筹集 三 项目公司股权情况 三 项目公司股权情况 15 本项目需在彭山设立相关项目公司 项目公司由彭山 发展控股有限责任公司与社会资本共同出资组建 公司注 册资本金暂定为 5 1 亿元 政府占 10 社会资本金占 90 政府方代表按约定比例出资与社会资本组建项目公司 政府出资部分全额用于项目支出 同时按照股权比例参与 项目公司的收益分成 承担项目公司的亏损分摊 在项目公司开展项目建设过程中 政府与社会资本双 方在项目运营过程中引进市场竞争机制并建立完善的公司 治理机制 项目公司在运营过程中应发挥双方股东的各自 优势 提高项目的运营效率 社会资本作为控股方负责项 目公司的经营运作 政府方主要承担相应的协调 监管责 任 16 二 风险分配基本框架二 风险分配基本框架 一 本项目风险因素的特征 一 本项目风险因素的特征 彭祖新城建设 PPP 项目是资金密集型项目 具有投资 巨大 规模浩大 建设运营周期长 涉及面广 时间跨度 大等特点 不确定风险因素较多 各种风险之间的关系也 错综复杂 整个 PPP 项目从决策立项 融资 设计 建设 到运营直至移交给政府部门 每个环节都是分别由不同的 参与者负责完成 同时也导致 PPP 项目风险因素变化的多样 性 总体来说本 PPP 项目中的风险具有以下特征 1 风险存在于项目合作期的各个环节 本项目的合作期的时间跨度较大 风险覆盖了项目合 作期的各个阶段 直到社会资本将项目移交给政府 风险 才完全转移给政府 因此 风险贯穿于项目合作期的决策 设计规划 建设 运营维修直至移交等每个环节 而且由 于项目参与者众多且关系复杂 风险分担也在多个承担主 体多个环节间交织 17 2 风险因素在项目各个阶段变化纷繁复杂 本项目的风险在各阶段的变化性主要表现在两个方面 一是风险在项目的决策 建设 运营维护以及移交等各个 阶段不断发生变化 其综合表现程度在决策和建设阶段表 现出递增趋势 并在建设期结束后达到最大值 在运营期 间风险的表现程度又在递减直至项目移交风险转移 二是 PPP 模式下的本项目面临各种各样的风险 它们出现在项 目的不同阶段 比如设计和建造风险一般只出现在建设期 运营风险也只在运营阶段呈现 但有的风险却经历了项目 的整个过程 比如金融风险和法律政治风险 因此 在进 行合理的风险分担和制定风险应对措施时都应关注风险的 阶段变化性 要建立有针对性的风险预警机制 对各个阶 段的风险分别进行辨识 从而为 PPP 项目的成功运作提供 一定保障 3 项目的风险因素表现形式多样复杂 本项目面临的风险涉及到国家政策 建设 运营维护 不可抗力和市场机制等多方面 同时这些风险又相互交织 相互影响 它们的关系错综复杂 比如政府对于项目运营 期税收政策方面的变化也会影响到项目运营风险的变化 准确辨识这些风险并且采用相应的应对方案来合理处理它 们之间相互作用是本项目能否运作成功的关键 4 政策制度的调整对本项目风险的影响较大 18 由于本项目具有一定的公益性 其社会效益的部分是 由政府部门来承担的 因此 政府在项目的运作中还具有 一定的监管和介入的权力 一方面 政府部门有介入权 可以单方面终止或变更合同 这也就增加了项目的政治风 险 另一方面 它还可以通过项目相关法律法规来控制社 会资本的行为 5 项目风险会受到 PPP 协议的影响 本项目的风险分析会受到项目建设期工程进度 项目 运营期实际收益 通货膨胀等因素的影响 PPP 模式下的 项目在 PPP 权协议中有一些特殊规定 这样就使得市场需 求对项目收益的影响程度降低 从而降低了项目的市场风 险 此外 本项目既具有一定的市场性 又由于政府部门 的参与从而也有一部分公益性 政府部门利用监管方式维 持社会效益与社会资本的经济收益的均衡状态 当然这种 模式也在某种程度上制约了社会资本的利益最大化 使得 社会资本的风险增加 由以上分析可知 本项目的风险不但在项目的各个阶 段表现的纷繁复杂 而且受到 PPP 协议 项目经营状况 政府政策环境变化的影响 因此在 PPP 项目中 需要政府 和社会资本针对项目的特点 实现有效的项目风险分配 动态管理项目的风险 以期达到 PPP 项目的运作目标 二 本项目风险因素的识别 二 本项目风险因素的识别 19 本项目采用 PPP 模式的优势在于其能够将项目的设计 建设和运营维护等各个阶段的风险进行合理分配 因而社 会资本不必承担 PPP 项目建设和运营阶段中的全部风险 从而提高了投资项目的积极性 以下即为本项目的风险因 素识别的具体情况 本项目具有投资规模大 建设运营周期长 涉及参与 方众多等特点 决定了它比一般的项目面临更多的风险 但从整体上看 项目风险主要包括系统性风险和非系统性 风险两大类 系统性风险指 PPP 项目实施过程中受到的超 出 PPP 项目公司或项目参与各方控制范围的经济 自然和 政治环境的影响而遭受损失的风险 包括法律政治风险 金融风险和不可抗力风险 非系统性风险指与 PPP 项目的 建设运营直接相关的风险 包括建设风险 运营风险 市 场风险和技术风险等 就本项目系统性风险而言 政治风险主要表现在政府 在项目建设方面的法律法规政策变化 以及没有及时为项 目提供其所要求的开发 建设和经营许可 从而造成工程 延误或实际建设成本增加 同时可增加金融风险和设计和 建造风险 政府对土地政策 环境保护以及税收政策作出 调整 可能造成工程延期或费用增加 政府对合作期限内 不在项目附近兴建任何竞争性项目等未做出承诺 造成运 营收入的下降而导致市场风险 20 金融风险主要包括上级补助未及时到位 利率汇率变 化以及通货膨胀等方面的风险 而不可抗力风险是由于发 生了当事人不可预见 不可避免并且不能克服的自然事件 和社会事件而给项目带来损失 本项目的建设和运营维护 周期长 并且工程战线较长 地质条件复杂 因此受自然 事件影响的概率也较大 风险相对较高 此外 项目施工 受季节影响较大 遇到雨季会直接影响施工进度 导致工 期延误 工程成本增加等 就本项目非系统性风险而言 建设风险指在项目施工 过程中发生融资风险 成本超支 进度落后 质量不达标 甚至停工等风险 建设风险主要表现在 前期土地征地拆 迁工作是否有高效 是否在规定期限内完成建设场地准备 项目融资资金渠道是否畅通 相关资金能否及时落实到位 将直接影响工程建设的总体进度 项目建设期间沙石 水 泥等原材料价格上涨 劳务成本增加以及对不良地质的勘 察不准确等 都会导致成本超支 监理单位监督不严或者 监理人员业务水平不高 项目承包商投入不足或责任心不 强 造成建设成本超出预算等 对于工程施工本身而言 有施工场地可行性 工程质 量 工程安全 施工对环境的影响等风险 项目运营期间 运营维护管理水平决定了运营效率的高低和运营维护成本 的多少 运营商的选择至关重要 同时运营期间政府还负 21 有按时支付的义务 同时项目公司运营期间 还存在项目 公司破产 设施所有权归属 合同违约 合同文件冲突 项目收益不足 公司坏账损失等风险 本项目的风险因素众多 不但包括超出 PPP 项目公司 或参与各方控制范围的系统性风险 还包括与 PPP 项目建 设运营直接相关的非系统性风险 并且由 PPP 项目实施实 践可以知道 众多的风险因素并不是孤立的 而是相互交 织影响的 因此对众多风险因素进行有效识别对本项目的 实施具有重要的意义 三 本项目风险分配的原则 三 本项目风险分配的原则 风险分担的目的有两个 第一 风险合理分担不仅可 以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力 还可以降低风险发 生的概率及风险产生的损失 从而降低风险管理成本 第 二 风险分担后 在 PPP 项目建设和运营过程中 风险承 担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎 使得项目实施 更加顺利 为此 本项目风险分担需要遵循一定的原则 目前 工程项目实践中最广泛认可和接受的 PPP 项目 的风险分担原则是 风险应分配给对它最具有影响力和控 制力的一方来承担 或者是对它最有承受能力和成本最小 的一方承担 同时财金 2014 113 号文附件 政府与社会 资本合作模式操作指南 要求按照风险分配优化 风险收 益对等和风险可控等原则 综合考虑政府风险管理能力 22 项目回报机制和市场风险管理能力等要素 在政府和社会 资本间合理分配项目风险 按照上述风险分担原则 如果 能够判断出哪个项目参与方对哪种风险更具影响力 则可 以将风险进行合理分担 但在 PPP 项目中还有一些风险 政府和社会资本双方对其都不具有控制能力 如不可抗力 风险 此时应综合考虑风险发生的概率 社会资本对风险 的承担意愿等因素 基于以上原则 在本项目风险分配中会按照 风险共 担 风险与控制力相匹配 风险与收益相匹配及风险分担 有上限 的原则进行风险分配 严格按照项目建造 财务 和运营维护等商业风险由社会承担 法律 政策和最低产 品需求等风险由政府承担 不可抗力等风险由政府和社会 资本合理共担进行风险分配 四 本项目的风险分配 四 本项目的风险分配 按照以上风险分配原则与项目实际的风险因素 确定 了如下社会资本与政府的风险分担表 风险类型风险类型风险描述风险描述分配风险方式分配风险方式 运营权收回 违背政府承担 政治反对 政局不 稳 政府承担 法律变更风险政府承担 产业政策政府承担 土地政策政府承担 政治风险 城市规划政府承担 23 风险类型风险类型风险描述风险描述分配风险方式分配风险方式 审批延误 谁造成 谁承担 政府造成由 政府承担 社会资本造成由社会资 本承担 通货膨胀社会资本承担 金融风险 国家宏观经济调控共同承担 自然不可抗力事件共同承担 不可抗力 风险 社会不可抗力事件共同承担 土地征拆政府承担 融资风险社会资本承担 产出说明变更政府承担 政府协议监管风险政府承担 分包商违约社会资本承担 建设材料价格变化社会资本承担 工程质量社会资本承担 完工延误风险 政府造成延误由政府承担 社会资 本造成延误由社会资本承担 不可 抗力延误共同承担 工地安全社会资本承担 建设期环境破坏社会资本承担 建设风险 劳资风险社会资本承担 24 风险类型风险类型风险描述风险描述分配风险方式分配风险方式 建设成本超支 超过财评控制价由社会资本承担 原则上不调整项目工程量 特殊原 因需调整工作量的 后期加入清单 单价不做调整的内容须经政府和项 目公司共同确认后进行调整 政府 造成的调整由政府承担 社会资本 造成的调整由社会资本承担 场地可行性 准备 政府造成由政府承担 社会资本造 成由社会资本承担 工程风险社会资本承担 运营成本过高项目公司承担 运营商违约 项目公司承担 服务质量 项目公司承担 维护成本 项目公司承担 运营效率 项目公司承担 设备维护状况项目公司承担 运营风险 政府支付延误政府承担 项目公司破产项目公司承担 合同违约 谁违约 谁承担 政府违约由 政府承担 社会资本违约由社会资 本承担 法律风险 合同文件冲突合同签约方共同承担 收益不足项目公司承担 收益风险 坏账损失项目公司承担 移交风险项目移交失败 政府造成由政府承担 社会资本造 成由社会资本承担 25 三 项目运作方式三 项目运作方式 一 项目类型识别 一 项目类型识别 本项目包含长寿水乡 三馆 体育公园 彭祖新 城电力隧道 彭祖新城配套市政道路及管网 长寿湖湿地 公园等六个子项目 按照后期运营性质分类如下 1 1 准经营项目 准经营项目 使用者付费不足以覆盖投资成本 本项目中准经营性项目包含长寿水乡 体育公园 彭 祖新城配套市政道路及管网 长寿湖湿地公园等四个项目 根据国家发展改革委 关于开展政府和社会资本合作的指 导意见 发改投资 2014 2724 号 的规定对于经营收 费不足以覆盖投资成本 需政府补贴部分资金或资源的项 26 目 可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或者直接投 资参股等措施 采用 BOT BOO 等模式推进 本项目中每个准经营性子项目在运营期内由项目公司 负责的运营维护内容和部分收入来源点分析如下 1 长寿水乡 1 运营维护 项目公司负责运营期内项目内部设施 包含但不限于 土建工程 的维护维修 安全管理 后勤管理 保洁 公 共场所次序维护等日常工作 2 项目收入来源 项目公司可于项目内部或周边合理位置设置相应广 告位 如灯杆广告 落地式中型广告牌 立柱式大 型广告牌等 并按照相关文件规定结合市场行情 向广告投放者收取相应广告费 项目公司可于园区水域部分设置游乐设施 按照地 方标准向使用者收取服务费 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定 在度 假岛 健康岛 养居岛 美食岛设立商业商铺并收 取租金 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定 根据 使用情况于运动岛向使用者收取场地费 27 2 体育公园 1 运营维护 项目公司负责运营期内公园内部设施 包含但不限于 土建工程 的维护维修 公园安全管理 公园后勤管理 保洁 公共场所次序维护等日常工作 2 项目收入来源 项目公司可于项目内部或周边合理位置设置相应广 告位 并按照相关文件规定结合市场行情 向广告 投放者收取相应广告费 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定 在配 套建筑设置商铺并收取租金 若其他企业 组织 团体等因活动需要需整体租赁 足球场 篮球场 羽毛球场等场地 项目公司可按 照地方标准收取相应管理费用 但应保留部分场地 供市民娱乐和锻炼 3 彭祖新城配套市政道路及管网 1 运营维护 项目公司负责运营期内道路和管网的日常保洁 维护 维修工作 确保道路管网的有效使用性 2 项目收入来源 项目公司可按照有关规定结合市场行情 于道路沿线 28 合理位置设置广告位 灯杆广告 公交站台广告 大型广 告牌等 向广告投放者收取相应广告费 4 长寿湖湿地公园 1 运营维护 项目公司负责运营期内公园内部设施 包含但不限于 土建工程 的维护维修 公园安全管理 公园后勤管理 保洁 公共场所次序维护等日常工作 2 项目收入来源 项目公司可于公园内部或周边合理位置设置相应广 告位 如灯杆广告 落地式中型广告牌 立柱式大 型广告牌等 并按照相关文件规定结合市场行情 向广告投放者收取相应广告费 项目公司可于公园水域部分设置游乐设施 按照地 方标准向使用者收取服务费 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定 在配 套建筑设置商铺并收取租金 2 2 非经营项目 非经营项目 缺乏使用者付费基础 主要依靠政 府付费回收投资成本 本项目中非经营性项目包含 三馆 项目 彭祖新城 电力隧道等两个项目 根据国家发展改革委 关于开展政 府和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724 29 号 的规定对于缺乏 使用者付费 基础 主要依靠 政 府付费 回收投资成本的项目 可通过政府购买服务 采 用 BTO BLT BOO 委托运营等市场化模式推进 并且各地 可以根据当地实际及项目特点 积极探索 大胆创新 灵 活运用多种 PPP 模式 切实提高项目运作效率 其中每个非经营项目由项目公司运营维护的内容如下 1 文化馆 图书馆 规划馆 项目公司负责三馆绿 化 物业 电路通信 多媒体网络维护等工作 2 彭祖新城电力隧道 项目公司负责电力隧道的日 常运营维护 保障其正常运转 二 项目运作方式的选择 二 项目运作方式的选择 PPP 项目按照经营程度的不同包括经营性项目 准经营 项目和非经营项目 在项目运作方式上 经营性项目可以 通过政府授权采用 BOT BOOT 等方式推进 准经营项目则 可通过政府授权或直接资参股等措施采用 BOT BOO 等模式 推进 非经营性项目则主要通过政府购买服务 采用委托 运营等模式进行 同时根据 关于市政公用领域开展政府 和社会资本合作项目推介工作的通知 财建 2015 29 号 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问 题的通知 财金 2014 76 号 国家发展改革委关 于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资 30 2014 2724 号 等相关文件 结合项目实际情况及特点 积极探索 大胆创新 灵活运用多种 PPP 模式 提高项目 运作效率 1 1 运作方式选择运作方式选择 本项目中 既包含有一定市场性项目 比如长寿水乡 湿地公园 体育公园等 又包含有公益性项目 比如 三 馆 建设等 综合分析彭祖新城建设的实际需求 各子项 目建设及后期运营安排 政府财政预算支出计划安排情况 拟采用 BOT 建设 运营 移交 的运作模式来实施整个彭祖 新城项目 本项目包含六个子项目 由于各个子项目前期准备工 作进展不一致 现根据子项目前期准备情况将其计划为两 期工程滚动开发 每期项目建设完成验收合格后即进入运 营期 项目总计划建设期 48 个月 具体开工日期以实际为 准 项目实施计划如下表所示 项目分期子项目内容建设投资计划建设期计划运营期 3 年17 年 一期工程 长寿湖湿地公园 三馆 体育 公园 8 5 亿元 2017 年 1 月 2019 年 12 月 2020 年 1 月 2036 年 12 月 3 年17 年 二期工程 彭祖新城电力隧 道 彭祖新城配 套市政道路及管 网 长寿水乡 17 0 亿元 2018 年 1 月 2020 年 12 月 2021 年 1 月 2037 年 12 月 31 上述实施计划是根据目前资料和项目准备情况总体计 划的 因本项目涉及建设的子项目较多 前期工作复杂 实施周期长 在项目实施过程中 政府方应根据政策导向 规划条件 征地拆迁情况 项目实施条件等因素确定各项 目滚动开发的具体计划 按照各子项目前期准备工作成熟 一个开发一个的原则 保证项目的实施进度和总体建设目 标 项目实施阶段 个别子项目如因后期政策 实施计划 等原因调整的 可根据实际情况暂缓实施或中止实施 具 体情况需与相关社会资本方在竞争性磋商阶段谈判时明确 并将本条内容体现在谈判备忘录或 PPP 项目合同中 项目合作期间 由社会资本对其承担的建设资金进行 融资 然后按照合同约定的建设等级和质量标准进行项目 建设 待项目建设完成后 项目公司开展项目的运营维护 工作 政府按照设施可用性和运营维护绩效考核情况分期 支付财政补贴 项目合作期限完成后 项目公司按照 PPP 协议约定的移交范围 移交标准和移交程序等将项目设施 向政府方进行无偿移交 在采用本模式过程中 首先由政府和社会资本按照协 议约定出资比例 责权划分和具体流程成立项目公司 在 合作期限内 政府负责项目的建设质量的监督管理和项目 运作环境的维护 同时需要在项目运营期内及时履行合同 32 约定的财政补贴支付责任 在项目建设过程中 社会资本 主要负责余额建设资金的筹措和工程施工工作 并且同时 进行项目质量安全 维护管理等 在项目运营期内 项目公司应按照国家有关技术规范 行业标准的规定和谨慎运营惯例 对项目设施提供包括管 理 维护在内的相关服务 确保各项目设施的正常使用 2 2 项目主要责任主体项目主要责任主体 1 政府主体 由政府授权眉山市彭山区国有资产监督管理局和眉山 市彭山区彭祖新城管委会共同作为本项目实施机构 在合 作期负责对项目融资建设和运营维护管理行使行政监管的 权力和项目合同约定的权利 承担项目用地保障 项目手 续审批 维护市场秩序等协调配合工作 政府同时授权彭 山发展控股有限责任公司与社会资本共同出资组建 PPP 项 目公司 按不同权责共同实施项目的融资建设 运营维护 和移交工作 2 社会资本主体 社会资本按项目合同约定 享用实施项目 获得相应 合理利润的权利 承担按约定提供项目资金 开展项目建 造等义务 并承担相应的商业风险 同时履行环境 地质 文物保护及安全生产等义务和相应的社会责任 3 第三方主体 33 为保障项目的建设资金 顺利推动项目的建设 本项 目可由社会资本根据项目实际需要 引入第三方金融机构 提供合作期内的融资贷款保障 金融机构享有根据融资合 同对项目建设资金 项目建设进度 项目运营维护管理实 施监督的权利 根据融资合同享有逐年收取还本付息资金 的权利 三 项目期满处置 三 项目期满处置 PPP 项目期满后 需要项目公司将全部项目设施及相关 权益以合同约定的条件和程序移交给政府或政府指定的其 他机构 在开展该项工作过程中 项目公司必须确保项目 符合政府回收项目的基本要求 其中应重点明确项目期满 移交的范围 移交的条件和标准移交的程序等 在本项目运营维护过程中 项目公司应严格按照国家 标准进行设施维护 提供其基本公共服务 在合作期限内 社会资本会在建设期内按照合同约定进行项目的建设资金 投入 待项目进入运营期时 由政府支付公共服务补贴费 用 项目合作期限结束后 由项目公司将本项目完好移交 给政府部门 对于本项目的期满移交 政府和社会资本应当在合作 协议中重点明确以下内容 1 项目移交范围 双方在签订 PPP 合同时 应当明确项目移交范围 基 34 本内容包括项目的基本设施 土地使用权及项目用地相关 的其他权利 与项目设施相关的设备 运营维护所要求的 技术和技术信息 与项目有关的图纸手册以及其他的和本 项目相关的其他文件 2 项目移交的条件和标准 本项目的期满移交应当保证项目符合政府的预期 以 便政府能够在接收项目后能够继续进行项目的维护保养 提供正常的服务 项目期满移交的条件和标准含义主要包 括两个方面 一方面是权利方面的条件和标准 在合同签 订过程中 政府和社会资本应当明确移交时本项目设施 土地及所涉及的任何资产不存在任何瑕疵 必要的情况下 应当由社会资本提供相应的担保 另一方面是技术方面的 条件和标准 在项目期满移交时 项目公司应当保证项目 设施符合双方在合同中约定的技术 安全和环保标准 项 目处于良好的 状况中 以此保证 项目移交的质量 3 项目移交的程序 政府和社会资本在签订 PPP 合同时 不但要约定项目 的移交范围及移交的条件 同时亦应当明确项目的移交程 序 首先 政府与社会资本成立的工作小组应当委托独立 的评估机构对项目设施的运营状况进行测试评估 检测是 否达到国家相关的使用标准 未达到标准或存在缺陷 政 府方可以提取移交维修保函 并要求项目公司对项目进行 35 恢复性修理 直到达到既定要求 然后由社会资本与政府 办理项目移交手续 将与项目有关的资产和合同过户或转 让给政府或其指定机构 保证移交手续的完整性 最后 双方按照合同约定 计算项目移交的费用支付 由约定的 一方支付项目移交费用 完成项目期满移交处理工作 四 项目交易结构四 项目交易结构 一 项目投融资结构 一 项目投融资结构 在项目建设过程中 建设资金主要包括 国家财政资 金 金融机构信贷资金及民间资本等 在采用 PPP 模式进 行本项目建设时 不但能够有效缓解地方政府的财政压力 亦能够有效调动民间资本与金融机构信贷资金的活力 推 动国家基础设施及公共服务的供给质量与供给效率 为了 36 有效发挥各类资金在项目建设中优势 本项目确定了如下 的项目投融资结构 PPP 模式结构图 1 1 融资安排融资安排 根据 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本 金制度的通知 国发 2015 51 号 结合本项目实际 情况及市场测试结果 本项目资本金按项目总投资的 20 计 约 5 1 亿元 本项目总投资的资金来源如下表 资金来源资金来源金额金额 人民币万元人民币万元 出资方出资方 5100 政府出资代表占 10 项目资本金 51000 45900 社会资本占 90 项目负债性融资 204000 社会资本方 项目总投资 255000 37 以上项目投资预算以彭山区财政评审中心的财评控制 价为准 并根据财评控制价调整上表中的资金来源数据 其中项目资本金比例 各方股权比例保持不变 工程 结算以彭山区审计局审计结果为准 2 2 投资安排投资安排 本项目分为两期建设 一期项目计划建设期为 3 年 二期项目计划建设期为 3 年 计划投入如下表 其中建设 过程中项目公司应根据建设期投资需要随时调整融资金额 一期工程建设期投资计划表 单位 万元 建设期建设期 项项 目目总金额总金额 20172017 年年20182018 年年 20192019 年年 一期项目总投资 85000255003400025500 其中 项目资本金 17000510068005100 其中 政府资本 10 1700510680510 社会资本 90 15300459061204590 其余资金 68000204002720020400 二期工程建设期投资计划表 单位 万元 建设期建设期 项项 目目总金额总金额 20182018 年年20192019 年年 20202020 年年 二期项目总投资 170000510006800051000 其中 项目资本金 34000102001360010200 其中 政府资本 10 3400102013601020 社会资本 90 306009180122409180 38 其余资金 136000408005440040800 3 3 资产的形成和移交资产的形成和移交 本项目建设期内政府享有项目建设决策权 项目公司 投资建设形成项目设施固定资产属政府方所有 项目公司 仅在运营期内拥有该等固定资产的使用权和经营权 合作 期结束后 项目公司按照 PPP 协议约定的移交范围 移交 标准和移交程序等将项目设施向政府方进行无偿移交 4 4 项目公司组成项目公司组成 1 项目公司股权结构 项目公司注册资本金暂定为 51000 万元 政府资本占 10 社会资本金占 90 2 项目公司资金到位约定 项目公司的注册资金必须在股东协议签订之日起 30 个 工作日内 按照协议具体要求和计划到位 社会资本贷款 资金或自筹资金应按工程进度时间逐步到位 但不能影响 工程推进正常的资金支付保障 社会资本投入资金到位时间 项目建设期内 社会资 本应当根据合同约定按照工程实际形象进度计量按时支付 项目建设支出 保证项目建设的顺利推进 项目实施机构 应及时监督社会资本方资金到位情况 同时鼓励社会资本 方提前到位资金 并将资金到位情况按月形成资料报上级 主管部门备案 39 3 项目公司资金管理规定 项目公司资金只能专项用于本项目工程前期工作已发 生费用 工程建设费用和工程建设其它费用等与本工程相 关的费用支出 项目公司在工程正式开工后 按照工程进度向项目施 工单位支付工程款 进度款拨付应由施工单位提出拨款申 请 监理单位 项目公司审核同意并签字盖章后方可支付 4 项目公司管理架构 项目公司以有限责任公司的形式组建 设立董事会和 监事会 董事会成员为 3 或 5 人 设董事长 1 人 原则上 根据股权比例分配董事会成员席位 政府负责委派一名副 总经理 负责项目公司财务监督审核 具体以后期股东协 议为准 项目公司必须接受区财政局 区审计局的监督检查 5 政府出资组建公司资本金的处理原则 政府方代表按约定比例出资与社会资本组建项目公司 政府出资部分全额用于项目支出 同时按照股权比例参与 项目公司的收益分成 承担项目公司的亏损分摊 在合作期满 项目公司将合格工程移交给政府后 项 目公司按工商规定办理相关注销登记程序后解散 政府和 社会资本解除合约关系 互不偿还注册公司的资本金 40 二 项目回报机制 二 项目回报机制 1 1 回报机制回报机制 根据 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理 工作的通知 财金 2014 156 号 的有关规定 综合项 目实际情况 本项目采取 可行性缺口补助 的政府补贴 模式 具体机制如下 1 对于本项目社会资本方投入的建设总投资 在达 到相关工程技术标准和质量要求的前提下 经竣工验收合 格后 采取使用者付费的方式使其收回投资成本并获取合 理利润 对于使用者付费无法覆盖的社会资本建设投资部 分采取政府可行性缺口补助的模式 2 如本项目在实施过程中 获得了财政建设补助或 其他补助资金 则该补助资金直接用于冲抵建设成本 降 低社会资本融资额度 并按彭山区审计部门审计认定的社 会资本实际