6 政策建议.doc

6政策建议6.1构建农户财产抵质押担保机制6.1.1创新相关法律法规制度美国经济学家帕特里克(HughtPtrick，1966)认为，在经济发展的早期阶段，供给领先型金融发展模式居于主导地位，金融优先发展能够将滞留在传统经济部门的资源转移到推动经济快速发展的现代经济部门，从而提高资源配置效率。而当前我国农村金融体系建设模式的现实选择仍以供给领先型为主，则优先发展金融必然要求废除不合理的法律规定，为农户信贷担保创新创造前提条件。一是放宽对农户财产(如农地承包经营使用权、宅基地以及农房等)用于抵押担保贷款的限制。目前物权法和农村土地承包法均明确规定农地承包经营权可以有条件转让，则也应通过立法确定农地承包经营权能够抵押，使农户土地经营权或相关财产充分发挥资源和资本功能，从而真正成为农户的创业资本。二是适当解除农户联保贷款模式的政策限定，同时加强农业信贷违约保险立法、完善农户信用评级制度设计以及互联交易贷款运作机制立法，使农户替代保证担保贷款模式更加灵活，以适应具有不同信贷需求特点的农户，进一步缓解农户正规金融信贷约束。三是通过立法明确农村信用担保机构的法律地位。首先，确定不同类型的农村专业信用担保机构的市场准入与退出条件、担保从业人员资格以及各项内部财务与风险控制制度。其次，通过制定有效的制约和惩罚失信行为的法律法规，强化反担保机制和再担保机制的风险分散效力，并通过立法途径解决担保机构在资金筹集、风险防范与资金补偿问题。另外，对于农村政策性担保机构而言，还要通过法律规定克服政府过多行政干预等弱点。最后，地方政府要根据农户信贷担保业务创新发展的实际情况出台相应的规划和规则制度，使所制定的法律法规与农户信贷担保业务运行机制和国家政策规定相适应。6.1.2健全农村社会保障制度健全农村社会保障制度是实现农户财产抵押担保贷款的前提条件之一，也是实现农地承包经营权抵押贷款的重要社会基础。当前，我国农村社会保障制度主要包括农村社会保险、农村社会救助、农村社会福利以及农村社会优抚等四个方面。而目前我国农村实际上已经存在并运行着多种形式的社会保障制度，包括农民最低生活保障、低层次的养老和医疗保险制度以及五保户救济、困难户救济与政府扶贫等内容，这为我国进一步推进农村社会保障制度建设提供了一定的现实条件和可能。健全我国农村社会保障制度主要包括以下三个方面的内容，一是通过行政立法认定各项已存在的农村社会保障制度的法律地位，同时加强农民最低生活保障立法，并将近些年提出的新型农村养老保险制度和新型农村合作医疗制度以及农村医疗救助制度等政策建议从政策层面提升到法律高度，逐步形成一个多层次的农村社会保障体系。二是进一步推进农村农业保险制度改革与完善。一方面要建立公共财政政策支持机制，主要是通过设立多重风险保障补偿制度、制定政府贴息政策以及形成相关基金补偿机制等分担农村保险机构风险。另一方面主要是加大农业种植业保险、养殖业保险以及农户信贷违约保险等相关保险制度的宣传力度，优化农业保险运行环境，从而最大限度的分散和降低农业投资风险。三是政府要尽快改变城乡分治现状，从农地流转转让出发，真正破除城乡二元土地制度，从而为户籍管理、公共服务以及社会保障的城乡一体化提供基础。总之，建立多层次且可持续发展的农村社会保障体系以替代地产对农民的社会保障作用，对完善我国农地承包经营权抵押或者财产抵押担保贷款机制具有重要意义。6.1.3培育产权交易职能机构开展农户财产抵押担保贷款的关键环节是完善农村产权交易市场，为了规范市场主体的产权交易行为，推动农村产权有序流动以及农村经济结构调整，政府必须加快培育各类农村交易职能机构。首先，农户财产抵押贷款要求农户各类财产在允许担保的情况下进行完整的产权登记以确权赋能。而我国产权登记机构是由政府主导设立，机构在全国较为普遍。因此，政府可运用多种政策手段推动农村地区产权登记机构建设，使用财政补贴等各种经济手段降低农户财产登记费用，并通过立法规定产权变更过程中不允许出现乱收费或重复收费现象，从而提高农户财产产权登记积极性。其次，农户财产抵押贷款需要专业价值评估机构对财产价值进行认定以确定担保贷款额度。但是，目前我国农村地区缺乏这样的专业评估机构和相关人才。因此，政府可以通过一系列经济手段吸引有实力的城市评估机构进驻农村并给予担保人才培训补贴。比如，通过减免农村评估机构所得税以及给予评估费用补贴等形式推动设立农村财产价值评估机构、通过确立评估责任制及相关政策规定约束评估机构违规评估以及乱收费状况以及规定银行在处置不良资产时所发生的评估费、登记费等相关费用可以减免等，从而增加农村评估机构收益与降低银行抵押财产处理成本，为财产抵押权实现创造条件。再者，产权交易机构和交易员是产权交易的撮合者，也是产权交易市场中最活跃的因素和支撑力量。尤其是对于农村产权交易市场，信息透明度相对较低，信息不对称状态显著，更需要高素质的专业交易中介机构和经纪人队伍。因此，政府应尽快制定并出台农村产权交易机构相关管理法规、培育一支具有较高专业素质的交易员队伍；简化农村产权交易程序、公开作业流程以及方便客户；加快农村产权交易信息网络建设并建立产权交易信息发布平台以实现产权信息交流与资源共享，不断提高农村产权交易成功率。6.2创新农户替代担保机制的制度安排6.2.1优化替代担保政策环境在农村经济发展的初级阶段以及农户财产抵押担保贷款和农信保证担保贷款机制尚不健全的情形下，农户替代担保贷款机制是一种有效解决农户信贷难问题的担保贷款类型。而政策环境主要是指影响金融机构信贷能力的规则和条件。因此，优化替代担保政策环境对于创新农户替代担保制度安排以及引导和规范替代担保贷款机制的发展具有重要意义。优化替代担保政策环境主要包括改革社会政治经济环境、改善体制或制度条件以及优化思想文化环境等三个方面。首先，改革社会政治环境包括克制政府过多行政干预、明确信贷创新产品法律地位以及完善信贷担保监管。即政府对信贷担保创新的参与应该主要是市场行为而非行政行为，而且政府行政干预越多，担保贷款机制的服务效果越差，信贷产品创新速度越慢。另外，实践中法律法规的创新往往难以跟上信贷产品的创新速度，从而限制了农户信贷担保产品推广与发展。因此，政府应加快金融与担保立法，运用法律手段完善农户信贷替代担保机制。再者，替代担保贷款机制形式复杂多样，保险以及其它商业交易均有可能参与其中，而我国多实行分业监管模式，容易引发替代担保贷款机制多头监管、权责不清问题，因此，政府要加强各监管部门协调合作能力进行有效监管，从而降低信贷交易风险。其次，改善替代担保机制的体制或制度等规制条件，比如信贷利率较高、贷款期限不长等限制条件，国家和央行可以考虑在税收政策和利率优惠政策上的扶持，如减免营业税和所得税等费用，降低农信社等信贷机构的再贷款利率等。最后，加大信贷产品宣传力度，消除农户信贷疑虑和误解和银行等信贷机构的惜贷、恐贷心理，优化信贷思想文化环境。6.2.2 完善农村信用文化制度我国农村信用制度建设滞后于农村金融发展进程，农户信用意识缺乏，而农户联保贷款以及其它替代担保贷款机制实质上都属于一种基于社会资本的制度构建，信用约束机制是其正常运行的重要前提。因此，发展农户替代担保贷款，必须完善农村信用文化制度并增加其信贷约束效力。我国农村信用文化制度主要包括信用登记制度、信用评价制度和信用风险管理制度等三个方面的内容，因此，政府必须从这三个方面治理农村信用环境，构建多层次的农村信用文化体系。首先，构建农村融资主体信用登记制度，即由政府推动建立覆盖全部农村融资主体的联合征信数据库并实现信用信息资源共享，数据库用于登记各类信贷交易中农户的信用信息。保持良好信用记录的农户可以获得更多信贷激励，信用记录不良者的失信情况也保留在数据库中，失信者会为此接受社会惩罚。其次，健全农村信用评价制度，包括由政府统一设立农村信用评估和专门信息征集机构，同时也可以由鼓励民间信用咨询和评估中介机构发展，主要为信贷市场提供有偿咨询服务。再者，政府应构筑信用风险管理制度，主要是信息披露制度的完善。即实现农村信用档案开放，实行信用信息公示，比如广泛公布恶意拖欠贷款及拒不还贷农户基本信息，从而形成较为宽泛的信用监督。最后，政府完善农村信用文化制度建设需要相关部门的协调合作，包括银行的信贷登记咨询系统、企业或个人征信制度以及担保机构的信用登记制度等。农村征信体系的完善对于解决农户融资困境具有重要意义。6.3完善信用保证担保的风险补偿体系6.3.1完善农户信贷反担保机制农信保证担保贷款发展初期，尤其是在农村征信体系不健全，农户信用约束力较弱的情况下，政府和农村信用担保机构更应注重对农户信贷反担保机制的运用以合理规避担保代偿风险，实现信用担保机构可持续发展。反担保安排是一种信贷风险转稼机制，农户信贷反担保措施的正确运用是银行等信贷机构向借款农户转移信贷违约风险的有效方式。现阶段，政府一方面应优先考虑通过立法手段促进农户财产用于反担保并运用政策经济手段完善农户财产转让市场。另一方面鼓励当地政府行政人员担任农户反担保人并依据一定程序建立农户诚信档案，从而形成一种特殊功能的制约监督机制。最后，出台相关激励政策，鼓励农村种养殖或农业产业化经营农户以未来投资收益作为反担保品申请信用保证担保贷款，并逐步与农村信用担保机构建立一定收益共享制度。6.3.2构建农户信贷再担保体系再担保是指对信用担保机构所承担的信贷违约风险的再分担，主要以大数法则作为运作原理并在一定程度上运用国家信用作后盾，再担保体系对于一个国家金融稳定发展具有重要意义。设立农村信用担保机构，开展农信保证担保贷款更是必须坚持完善农户信贷风险再担保体系并且贯彻始终。发达国家广泛设立全国性和地方性再担保机构以形成多层次的再担保体系，而我国目前还不存在全国性的再担保机构，但部分省市已逐步开始试点构建地方性风险再担保机构。随着我国中小企业以及农村信用担保机构的发展，再担保体系的构建也逐渐引起社会各界关注并提上日程。政府构建我国信用再担保体系可以从健全相关立法、加大政策支持完善社会化服务职能等几个方面着手。首先，通过立法确定各级再担保机构设立程序、组织形式以及担保代偿分摊方法，初步明确制度构建依据。另外，明确各监管部门以及国家审计机关等的监督审查职责，形成相对严格的风险控制程序以及比较完善的竞争机制以充分分散各类风险。其次，政府应为信用再担保机构正常运