对基层绩效考核工作的理性思考.doc

对基层政法部门绩效考评工作的理性思考 -以邗江区公检法三部门为例绩效考评是对机关各部门工作的效能进行科学的考察与核定的程度、方式、方法之总称，既包括对部门整体工作成果的测量与评价，也包括对部门内设组织机构及个人的考核评估。从长期的实践分析，提高效能的动力首先来自组织自身的有效管理，而自身动力的源泉则来自竞争。绩效考评有益于在部门内部引入竞争机制，营造干多干少不一样、干好干坏不一样的氛围，充分调动人的积极性和创造性，从而使机关能力作风建设不成为一句口号，而成为长期行之有效的举措。基层政法部门绩效考评机制是一种管理方法、调节手段，是指导基层政法工作的导向和杠杆，有利于提高政法部门的工作效能，更好地履行自身职责，为保障经济发展促进社会和谐发挥应有的作用。但这种绩效考评机制在具体的操作过程当中也存在一些问题和不足，笔者试以我区公检法三部门为例，对基层政法部门的绩效考评工作进行分析，力求克服弊端的良方，以促使其更趋科学合理。一、绩效考评工作开展的总体情况2005年全省公安机关率先在政法部门中开展绩效考评工作，考评内容涉及情报信息、防控体系建设、破案攻坚、基层基础工作和队伍建设等五方面，涵盖了公安工作的全部内容。之后绩效考评的方式从原来的由省厅直接考到县（市、区）局一级，逐步演变为下考一级，即省厅考市局、市局考县（市、区）局。从2009年开始，省厅又将绩效考评方式改为对主要数据情况进行通报排序，其中对县（市、区）级公安机关考评内容分为省厅绩效指标（11小项）、市局工作目标（6分项26小项）、满意度测评以及单项加扣分项目、一票否决项目等五大项。2006年扬州市检察院将检察工作分为侦监、公诉、反贪、反渎、监所、民行、案管等18个条线，在全市检察机关实施绩效考评。市检察院各条线每月根据本条线制定的考评办法对全市7家基层院进行考评，考评结果公布于市检察院网页。年底，市检察院将各条线考评结果进行累加，得出各基层院的综合考评分，排出名次，得分前三位的为当年度全市检察机关先进基层检察院。2006年以来，根据省、市法院要求，区法院在建立审判质量综合评估体系的基础上，将审判管理与法院队伍管理、司法行政管理有机结合起来，制定出台了一系列绩效考评办法，内容涵括法官审判业绩（其中案件审判数量、审判质量、审判效率的考评按季进行，法官审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷、裁判文书制作、庭审、审判调研等“四项”能力的考评按年度进行）、中层干部职责、部分岗位职责以及精神文明建设考评等方面。其中审判业绩考评指标又分为基础指标（包括结收案比、案件平均审理天数、法定正常审限内结案率以及“四项案件”未结率等14项指标）和分析指标（包括向上级法院投诉率、当庭结案率、行政一审撤诉率以及院审判人员平均结案数等16项指标）两大项。二、绩效考评工作取得的阶段成效客观地看，基层政法部门绩效考评工作的开展，把公安分局侦查（含检察院自行侦查）、检察院审查捕诉、法院审判执行等工作纳入相对科学化、制度化管理的轨道，建立起内部动态监督机制，减少和杜绝执法司法过程中的违规现象，激励引导广大干警做好本职工作，提升政法部门的工作质量和效率，为领导决策提供科学依据和信息支持，在一定程度上提升了政法机关的良好形象。一是政法整体工作有了新发展。相对于以往管理和考评方法简单，内容笼统，主观随意性强，考评程序不严密等考核办法，绩效考评机制通过明确考评标准、细化工作目标、量化工作实绩，采用定量指标进行绩效考评，使部门领导班子更加团结，干警的凝聚力得到了进一步增强，从而使基层政法整体工作更加科学发展。自绩效考评工作开展以来，区公检法三部门用统筹兼顾的办法正确处理好管理与服务、预防与打击、教育与惩罚、效率与公平、现实与长远等各种重大关系，积极探索建立更加符合科学发展观要求的工作绩效考评机制，更加充分地发挥政法工作在服务全区经济发展大局、维护社会和谐稳定中的职能作用。二是干警执法能力有了新提高。绩效考评对干警的岗位职责进行了细化量化，奖勤罚懒，奖优罚劣，对领导和干警的业务工作提出了许多新的更高的要求。只有自觉遵守各项规章制度，加强业务技能学习，提高业务水平，才能顺利通过考评，有效地激发了队伍的内部活力，切实转变了干警的组织纪律观念。通过实施绩效考评，广大干警的法治意识、证据意识、时效意识、程序意识、服务群众意识得到进一步提高，调动了工作积极性，规范了警（检）（审）务行为，解决了一些突出问题，干警面貌焕然一新，整体素质和执法水平有了明显提高。各类案件质量显著提高，涉法涉诉信访稳定工作有了长足的进步，执法公信力明显提升，人民群众的满意度有了新的增强。三是政法队伍建设有了新面貌。实行绩效考评以后，考评的激励、引导作用得到了进一步发挥，各项队伍管理措施都有机地融入到考评工作中，从而促进了对干警教育、管理和监督工作的落实，解决了长期以来存在的“一手硬、一手软”问题，较好地改变了思想政治工作薄弱的局面。通过开展绩效考评，部门领导和干警的岗位职责更加清晰，工作要求更加明确，克服了每天生产队长派工式的现象，实行用“制度管人”，避免了一些人为的感情因素，干警乐于接受，领导管理轻松，使领导和干警之间、机关与基层之间、部门与部门之间、干警与干警之间的关系更加融洽。同时也激活了队伍的整体活力，工作作风更加扎实，广大干警的政治意识、大局意识、责任意识和高效廉洁意识显著增强，形成了讲实干、重实效、比贡献、创一流的浓厚氛围和良好局面，有力地促进了全区政法队伍建设。三、绩效考评工作存在的问题不足随着绩效考评工作的深入推进和考评力度的加大，基层政法部门绩效考评中的问题与不足也逐步显现：一是绩效考评办法制定不尽科学合理。要切实发挥绩效考评机制作用，必须建立科学的绩效考评机制。而科学的绩效考评机制，应该以构建和谐社会、顺应经济社会发展为前提，以提高政法工作效能和队伍管理为根本，对推动政法工作起导航和指挥作用，能充分激发政法干警的积极性，挖掘干警的工作潜能，促进政法三项重点工作的有效落实。就公安层面而言，2005-2008年省厅绩效考评内容比较全面，涉及情报信息、破案攻坚、队伍建设等五方面内容，但从2009年开始省厅变绩效考评为主要数据情况通报。受此影响，目前县（市、区）级公安机关重打击、轻基础现象突出，视打处绩效为公安工作重中之重，基础工作流于形式，民警不愿下社区、不想干基础工作甚至不会干社区工作现象普遍，公安基础工作弱化，民警深入社区、与人民群众打成一片现象较少，造成公安工作群众基础逐步弱化；同时基础工作服务实战效能减弱，基层一手资料收集不上来，不能深入摸排到各类涉案线索，破案工作大量依赖于公安科技。检察层面，在绩效考评过程中则出现了重副业、轻主业现象，本末倒置。一些主要业务部门，调研文章信息宣传所占的考评比重过高，有的单位或部门为了得高分，出现了竞相找关系花钱买版面现象。针对目标管理，一般都采用年终考评的方式进行，评比以“年”为单位进行，对过程缺乏明确、及时的指导，对发现的问题难以弥补，导致一些干警、部门在年终参与考评时，拿出专门的时间进行各种准备，一旦评比过后，工作中的一些不足就会暴露出来，同时对跨年度办理的案件也会有相应影响。法院层面，一是目前的考评办法中案件调撤率的指标设定过高，目标过高未必符合审判工作客观规律，过分追求高调撤率往往会导致久调不决、以拖带调、牺牲效率等不正常的情况出现。二是发改案件的考评指标不能完全反映案件的质量，有些案件虽然被上级法院改判或发回重审，但案件本身审判情况复杂，存在着法官个体认知水平的差异，有些案件被上级法院发改后，通过重审、再审又回到原审结果的现象时有发生。三是“四项案件”未结案率的考评有违审判规律，出现了不能继续审理、执行的案件，都有法定事由，却仍将此类指标纳入考评。二是考评激励功能没有得到应有发挥。绩效考评的目的，是奖励先进，鞭策后进，为干警的评优、评先、晋级、晋职提供依据。但在实际操作中，政法部门除工资以外的物质奖励难以得到财政支持，在一定程度上限制了绩效考评机制激励作用的发挥，致使轻微的奖励不足以调动积极性，轻微的惩罚不足以引以为戒。加之一些评优、选先、提拔、晋升等这些能体现干警能力、工作优劣的政治待遇不能完全与考评结果挂钩，违背了考评的初衷和原意，有流于形式之弊，致使考评停留在说教层面，有装点门面之嫌。2007年，扬州市改革公务员工资制度，实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度。该制度实施后，各单位不得再以任何理由、任何名目发放奖金福利。在该精神的指导下，政法部门的绩效考评就只能停留在精神奖励层面，缺少物质奖励，由此在一些干警中产生了考好考坏一个样的思想，除少数干警获得荣誉、精神奖励外，对于绝大多数干警来讲，不能实现奖勤罚懒，很大程度弱化了考评机制的激励作用。这一现象的出现，一方面为浮躁心态、投机取巧者提供了平台，一方面助长了绩效考评工作中的形式主义、功利主义，也极大地挫伤了那些埋头干事干警的工作积极性。三是部分绩效条线考评有时流于形式。有些部门的条线考评重视数据多，深入分析调研少。从近几年省厅通报主要公安打处数据来看，受通报排序影响，各级公安机关片面追求打处数据，刑拘、逮捕、查处娼赌毒等违法犯罪人员数据成倍上涨，年度考评时打处数据上升幅度较大单位将优先被评为优秀单位，但上级考评机关对数据的真实性、合法性深入研究少、追根溯源少，未能根据辖区实际治安形势合理制定考评目标，打处数据也不能真正反映该地区治安局势，考评工作流于形式。有的部门和单位为谋取绩效考评的高分，实现位次前移，出现了浮躁心态和浮夸作风的苗头现象，特别是在一些弹性较大的加分项目上，出现人为因素的“做分、做案”弄虚作假现象，表现出单纯追求分数第一的现象。四是部门之间绩效考评指标相互矛盾。在基层政法部门绩效考评指标中，公检法三部门都是围绕自身职能设定考评指标，从而出现部分考评指标相矛盾（冲突）的情况，如：法院要求案件再审率越低越好，检察院却是以增加抗诉（成功）率为完成指标；法院刑事审判以不判或少判为宜，而公安机关却片面提升批捕数据，可捕可不捕的都全力争取批捕，检察机关则主要考评批捕质量，降低批捕人员被判缓刑或免处的比例，对可捕可不捕人员一般都不予批捕；法院主要考评执行率，法院的判决裁定能及时交付执行到位就行，对批捕及批捕人员被判缓刑或免处等情况却不予重视。政法部门内部各条线考评相互制约，工作相互牵制，影响了政法工作的整体发展。四、完善绩效考评体系的几点建议在新的历史条件下，建立科学合理、可操作性强的绩效考评体系,是政法部门全面落实科学发展观，正确履行职责，实现和维护社会公平正义的本质要求，是规范“三官”（警官、检察官、法官）职业化管理的客观需要。针对绩效考评工作过程中存在的问题与不足，为使绩效考评更能广泛调动全体政法干警的积极性、创造性，充分发挥其对基层政法工作的规范管理、激励促进作用，现提出以下几点建议：一是紧密联系实际，科学设定考评指标。只有被考评的东西才能被重视，才会去实行。绩效考评是指挥棒，而绩效指标具有直接明确的牵引、导向作用，能帮助找准路线、认清目标。因此，设定科学的绩效指标是绩效考评的前提和基础。（一）调查研究，掌握实情。为设定切实可行的绩效指标，公检法三部门党组要进行深入细致的调查研究，充分做好准备工作。一是在全院（局）范围内开展调研活动，内容包括部门每个干警及整体工作的内容及数量、质量和效率，队伍的精神面貌，干警的主要要求，本单位、本部门的重点、热点、难点问题，本部门在区级机关及条线系统所处位置，从全视角了解工作实际情况及干警所想所需。二是召开不同层次的座谈会，就如何进行考评进行座谈。要求每一干警从本单位实际出发，以“不求最多，但求最精”为主题，从精、优、特着手，积极提出切实可行的意见和建设。三是进行面对面的交流、沟通，干警就本部门、本人的岗位职责提出工作目标，这一方面能使确定的绩效指标更科学合理，另一方面也是一个有效宣传沟通、统一思想、双方互动的过程，为绩效考评的顺利实施打下良好的基础。（二）突出重点，抓牢基础。突出对工作能力、业务实绩和效能的考评。实行主基二元考核法，把绩效指标分成主要绩效指标和基础绩效指标。主要绩效是支撑部门生存与发展的核心内容，是关键的绩效指标，绩效考评只有以此为核心才能真正发挥作用。公检法三部门是国家的执法司法机关，依法及时公正办理案件是政法部门的基本职责。因此，在设定绩效时，以办案的量的目标和质的要求为主要指标。基础绩效与主要绩效密不可分，是整体绩效的补充，一般是指应该做好的内容，在一定幅度范围内不加分也不减分，如果超出这个幅度范围就有加减分，如设定队伍无违纪、案件无差错是最基本的底线。在确定基础绩效指标时，要十分重视当前迫切需要解决的或强调的事情，如将工作责任心、办事效率、个体素质等问题作为考评的重要指标，以达到考评的整体效果。（三）重视结果，关注行为。在设定绩效指标时，既要考虑应该做什么，又要考虑应该如何做，既考核结果又考核行为。行为是从事工作的人的外在表现，它不仅仅是结果的工具，其本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力。一个事件通过多种行为达到预期的目标，但其过程中的时间、直接的成本、行为规范等不同，其绩效肯定不同，因此，“绩”与“效”不能偏废。（四）量化目标，避免罗列。在设定绩效考评指标时，要尽量做到正确量化，特别是主要绩效指标要有明确具体的标准，但由于各部门、每一干警的岗位职责任务的不同，不可能所有的内容都罗列出来，并进行量化，也并非所有可量化的事情都值得关注，所以在绩效指标量化时要实实在在，把握分寸。另外，为充分发挥干警个人的主观能动性，积极引导干警开拓创新，树特色、创品牌，还可以设立绩效考评的倡导性指标，对人无我有、人有我优、人有我新的工作亮点进行评选，予以奖励。二是坚持双向互动，避免引起对立情绪。在制度建设中，人的位置是举足轻重的，每位干警的认识水平和态度直接关系到制度的实施，而绩效管理是一个持续的沟通过程。以往的考核中，有些干警往往错误地认为领导是考核者、评价者，自己是被考核、被评价者，处于被动地位，考评“浪费时间”、“走形式”、“做样子”，从而产生一定的对立情绪。要通过对绩效考评工作的宣传引导让广大干警认识到每个人在整体中都有很重要的作用，每个人工作绩效的好坏，直接关系到整体目标任务的完成。在实施绩效考评过程中，要十分重视干警的意见，采取多种形式的宣传、沟通、交流。在绩效指标设定时，坚持自下而上，让干警共同参与，达到干警的目标与局（院）党委（组）所期望目标的一致性。在考评过程中，为体现群众性、公开性，由一定数量的干警代表参与考评，并由干警先进