2018年课程资料 课程讲义 5初级经济师2018新 - 副本 3孙孝群-财政税收专业知识与实务 2冲刺串讲班 word 10-第十讲

第十讲第十章 政府预算管理主要内容第一节 政府预算概述第二节 （政府）预算收支分类（预算构成）第三节 政府预算的编制（管理）第四节 政府预算的执行（管理）第五节 政府决算与绩效管理简单概括本章讲了政府预算的概念、构成、编制、执行、执行结果总结（决算）、及法律责任。第一节 政府预算概述一、政府预算的概念政府预算是指经法定程序审核批准的、具有法律效力的、综合反映国民经济和社会发展情况的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具，也是调节、控制和管理社会政治经济活动的重要手段。形式：以财政收支计划的形式存在。性质：有法律效力的文件，必须经过最高立法机关审查批准。内容：反映政府财力的分配过程。作用：调控经济和社会发展的重要手段。二、政府预算的产生（一）现代政府预算产生政府预算制度起源于英国，起点为1215年大宪章的签订。大宪章的意义：一是确立了“法律至上，王在法下”的原则；二是为议会制度的形成奠定基础；三是首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”等预算原则以法律的形式确立下来，标志英国政府预算制度早期形成阶段的开始。1690年，英国议会成立第一个现代意义的公共账户委员会；1787年，建立起“统一基金”即政府在英格兰银行的公共账户名称。法国在1817年确立预算制度，美国在1921年确立预算制度。（二）我国政府预算的产生我国政府预算的产生：我国现代意义上的政府预算产生于清朝末年，清政府于1910年编制预算，是我国历史上第一次真正意义上的政府预算。三、政府预算的基本特征四、政府预算的期限与组成政府预算的期限：按预算计划组织收支实际经历的时间。预算年度大体可以区分为两大类型：（1）历年制：按日历年度计算，由1月1日至12月31日为一个预算年度，如法国、瑞典等国；（2）跨年制：即一个预算年度跨越两个日历年度，具体起讫时间又有若干不同的情况，如美国、英国、日本、印度。我国的预算年度采用历年制，即每年的1月1日起至12月31日。第二节 政府收支分类一、分类的一般方法政府收支分类是政府预算收支的总分类，它对政府预算收支的具体分类作了统一规定，按内容的细化程度分为类、款、项、目等级别，由财政部统一规定，在全国范围内统一使用。二、分类的主要内容根据2016年财政部制定的政府收支分类科目，我国政府收支分类的内容包括：（一）政府收入分类科目我国收入分类分为类、款、项、目四级，公共财政预算类级科目设置有：税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入。（二）政府支出功能分类科目：分为类、款、项三级。（三）政府支出经济性质分类科目：分为类、款两级。第三节 政府预算编制的管理一、政府预算编制的原则与程序二、政府预算收支测算的基本方法（一）基数法它是以报告年度预算收支的执行数或者预计执行数为基础，分析影响计划年度预算收支的各种因素，并预测这些因素对预算收支的影响程度，从而测算出计划年度预算收支数额的一种方法。计算公式：计划年度某项预算收入或支出数额某项预算收入或支出的上年基数/计划年度各种增减因素对预算收支的影响（二）系数法利用两项不同性质而又有内在联系的数值之间的比例关系（系数），根据其中一项已知数值，求得另外一项指标数值的方法。采用系数法，关键是要掌握有关经济、事业指标与测算收支指标之间的内在联系即系数。（三）比例法利用局部占全部的比例关系，根据其中一项已知数值，计算另一项数值的一种方法。一般是利用某单项预算收支占预算收支总额的比例关系，根据单项预算收支测算预算收支总额，也可以根据预算收支总额测算单项预算收支数额。（四）定额法利用预算定额和有关经济、事业指标，测算预算收支的方法。预算定额是根据历史统计资料和长期的实践确定的，用来测算某些预算收支项目时采用的经济指标额度。（五）综合法综合运用系数法和基数法测算预算收支的一种方法。（六）零基预算法不考虑以往已经形成的收支基数，以零为起点来测算预算收支指标。编制计划年度的预算及收支的安排与以前年度已经形成的收支不挂钩。特点：要通过对预算收支进行全面分析，最后得出计划年度预算收支指标。（七）标准收支法主要用于中央对地方转移支付额的计算当中。转移支付额一般按“（某地区标准财政支出标准财政收入）转移支付系数”确定。三、部门预算的编制（一）部门预算的含义部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各部门依据国家有关法律法规及履行职能的需要编制，反映部门所有收入和支出情况的综合财政计划，是政府各部门履行职能和事业发展的物质基础。其基本含义有三点：1.以部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起。2.财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托。3.部门本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位为预算部门。四、跨年度预算平衡机制我国预算法规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。（一）年度预算平衡与跨年度预算平衡年度预算平衡是指每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。跨年度预算平衡指预算收支的对比关系应在一定的经济周期内保持平衡，而不是在某一个特定的财政年度内保持平衡。年度预算平衡的缺陷：1.容易忽略潜在的财政风险。2.限制了政府对未来的更长远考虑。3.在年度预算中各项收支已由预算确定好了，具有法律性，在一个预算年度内进行收支结构的调整就受到了限制，与年度内的不确定因素产生矛盾。跨年度预算平衡的优点：有利于政策的长期可持续性，使决策者能够尽早发现问题，鉴别风险，采取措施，防患于未然。（二）构建跨年度预算平衡机制预算超收及短收的平衡机制预算赤字的弥补机制实施中期财政规划管理1.预算超收及短收的平衡机制对于一般公共预算执行中出现的超收收入，在冲减赤字或化解债务后用于补充预算稳定调节基金；出现短收则采取调入预算稳定调节基金或其他预算资金进行补充、削减支出等实现平衡，如若仍不能平衡则通过调整预算、增列赤字。意义：跨年度预算平衡并不是要否定年度预算平衡，而是在坚持量入为出、严控支出规模的基础上，对确因社会发展及政策调控等特殊需要未能实现年度预算平衡的，可以按规定启动跨年度预算平衡机制。2.预算赤字的弥补机制中央预算赤字在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡；省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。跨年度预算平衡机制对所出现的预算赤字进行弥补时仍要经过法定程序按照规定的弥补方式办理。3.实施中期财政规划管理中期财政规划是指财政部门会同政府各部门在分析预测未来3-5年重大财政收支情况，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目研究政策目标、运行机制和评价办法的基础上，编制形成的跨年度财政收支方案。我国中期财政规划的类型：我国初步实施的中期财政规划按照三年滚动方式编制，更接近于中期财政框架（MTEF），也是中期预算的过渡形态。五、地方债务预算管理（一）允许地方政府适度举借债务预算法规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除上述规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。（二）地方政府债务分类纳入预算管理地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。六、总预算的编制我国全国预算包括中央预算和地方预算。（一）中央预算的编制中央预算是经法定程序批准的中央政府的财政收支计划，它主要由中央各部门（含直属单位）的预算组成，并包括地方向中央上缴的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额，以及国内外债务收支。中央预算草案由财政部汇总编制，报国务院审核后，提交全国人大审查和批准。（二）地方预算的编制地方预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，由各省、自治区、直辖市总预算组成。我国地方预算包括省、自治区、直辖市预算，设区的市、自治州预算，县、自治县、不设区的市、市辖区预算，乡、民族乡、镇预算组成。地方各级总预算草案由地方各级政府财政部门具体编制，经过本级政府审定后，提请本级人民代表大会审查批准。同时，财政部汇总地方预算草案，提请全国人民代表大会审查。七、政府预算的审查批准按预算法要求，本级政府财政部门应自本级人民代表大会批准本级预算之后20日内向本级各部门批复预算，各部门应在收到本级政府财政部门批复的本部门预算后15日内向所属各单位批复预算。第四节 政府预算执行的管理一、政府预算执行的组织体系及职责续表续表续表续表（四）其他预算执行机构1.国家金库含义国家金库根据国际货币基金组织给出的定义，国家金库是指由财政代表政府负有控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能的机构。国库集中收付管理、国债管理和国库现金管理构成现代国库管理制度的核心内容。2.国库体制类型（1）委托国库制：委托给中央银行经理或代理国库业务。典型国家：美、英、法、德、日、韩、俄及独联体一些国家等。我国属于此类。（2）独立国库制：芬兰（3）银行制：财政部门在银行开立账户，办理预算收支业务。如美国的州和地方财政及蒙古国.二、政府预算收支的执行（一）建立健全国库集中收付制度国库集中收付制度指通过建立国库单一账户体系，规范财政资金收入和支付运行机制，进而提高预算执行的透明度以及资金运行效率和使用效益的财政管理制度。具体表现为对财政资金实行集中收缴和支付，由国库集中收入制度和国库集中支付制度组成，又称为国库单一账户制度。特征：1.完善的国库单一账户体系：由财政统一开设国库单一账户，财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。2.规范的财政资金收付程序和方式：所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付给商品和劳务的提供者。3.对财政资金收支活动实行有效的监控：财政部门通过引用现代信息技术，对每一笔财政资金收支活动进行实时监控。主要构成及功能：财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于授权财政支付和清算。财政部门按国务院规定，对于有法律明确规定或经国务院批准的特定专用资金在商业银行开设的财政专户。（二）组织预算收入执行（三）组织预算支出的执行1.预算支出的拨款方式 根据支出管理需要，具体分为四类：工资支出、购买支出、零星支出、转移支出支付方式类型：财政直接支付和财政授权支付财政授权方式：预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。财政直接支付：财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付等。2. 政府采购制度的内容 （1）政府采购制度的含义政府采购：以政府为主体的，为满足社会公共需要而进行的采购行为和活动。我国2003年1月1日实施中华人民共和国政府采购法的颁布，标志我国政府采购制度法制化、程序化的开始。（2）政府采购制度的内容政府采购指国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。（3）政府采购的基本原则公开透明原则；公平竞争原则；公正原则；诚实信用原则。（4）我国政府采购制度的规范范围（5）政府采购的基本方式 招标采购非招标采购：主要有单一来源采购、竞争性谈判采购、国内或国外询价采购等招标采购是以招标方式邀请供应商参加投标，采购代理人按照事先公布的标准，从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订采购合同。按照公开性的程度可分为：公开招标采购和有限招标采购。按投标人的范围分为国际竞争性招标采购、国内竞争性招标采购、国际限制性招标采购和国内限制性招标采购。非招标采购三、政府预算执行中的调整和调剂（一）预算调整1.预算调整的范围需要增加或者减少预算总支出的；需要增加举借债务数额的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要调入预算稳定调节基金的（本意是从预算调节基金调入）。2.预算调整的前提 在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，应当列入预算调整方案，在预算调整方案中作出安排。3.预算调整方案的编制与审批 编制：应当说明预算调整的理由、项目和数额审查：各级政府财政部门在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的30日前，送交本级人民代表大会财经委员会初步审查批准：中央预算的调整方案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准,不得调整预算。（二）预算调整的主要形式 动用预备费 预算资金的调剂 1.动用预备费 预算法规定，各级一般公共预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。各级预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定2.预算资金的调剂 含义：指在上述法定预算调整范围及动用预备费的情况之外，预算资金在不同预算科目、预算级次或者项目间的变动。主要包括：追加追减预算、科目经费流用、预算级次划转、预算项目间调剂。第五节 政府决算与绩效管理一、政府决算草案的编制政府决算是按照法定程序编制的反映政府预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分组成。政府决算是预算执行的总结，是预算管理的最终环节。其表现形式是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告。二、政府决算草案的审查批准（一）审批程序国务院财政部门编制中央决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。（二）审查内容预算收入情况；支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；结转资金的使用情况；资金结余情况；本级预算调整及执行情况；财政转移支付安排执行情况；经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；本级预算周转金规模和使用情况；本级预备费使用情况；超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；其他。（三）决算的批复 各级决算经批准后，财政部门应当在20日内向