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论利益集团对美国气候政策制定的影响【内容提要】气候问题及相关政策是近年来美国国内争论最为激烈的问题之一。在气候政策制定过程中，利益相关方组成不同利益集团，为争取各自利益空间而进行激烈博弈。这种博弈不仅影响国会气候立法进程，也影响政府气候决策和司法部门对有关气候问题的判决。【关 键 词】美国/利益集团/气候政策完稿日期2010年3月30日中图分类号P468.712文献标识码A文章编号04528832(2010)3期0058-07一美国利益集团按行业属性可分为三类，即传统产业利益集团、新兴产业利益集团和公益性利益集团。因气候问题对其利益和影响有别，各类利益集团在气候政策问题上的态度和立场迥然不同。(一)传统产业利益集团这一集团主要由传统工业与农业组成，他们是美国经济的支柱，对制定气候政策的态度非常复杂，担心改变现行生产方式影响其既得利益。1.化石燃料行业，即石油、天然气和煤及其衍生行业。他们认识到气候变化的重要性，但又认为应对气候变化不应以牺牲他们的利益为代价。美国石油协会关注石油勘探和开采，反对对本行业的束缚，称只有“可获得燃料”，才能创造清洁环境，发展碳捕捉和储存技术，投资低碳经济和能源替代技术。国家煤矿协会主张大力发展煤炭，强调开发清洁煤技术的可行性，反对可再生能源标准。美国煤气协会和美国洲际天然气协会分别代表煤气设备公司和天然气管道公司，称燃烧煤气和天然气释放温室气体少，是其他化石燃料所无法比拟的，因而值得倡导。总体来讲，化石行业利益集团不反对限制排放，但反对对其行业的发展加以限制。2.传统制造业，如钢铁、汽车等高能耗产业。他们与传统能源行业形成紧密的利益链，认为强制减排将影响产业的生存与发展，对京都议定书非常抵触。美国制造商协会是美国工业界的代言人，全美80的制造商都是该协会会员，下设11个政策委员会，为政府制造业发展出谋划策，为企业提供有关气候政策偏好清单。协会关注“可付得起的”和“可靠的”能源供应，强调要加强能源基础设施和提高能源效率。它不反对发展可替代能源，但是倾向于由市场决定它们的开发；支持取消洲际用电交易限制；反对“走后门”将环境目标塞进气候立法之中，主张将可靠的能源目标与环境目标捆在一起。另外，由美国一流首席执行官组成的商业圆桌论坛赞同至少提高25的国家能效标准，强调天然气和核能是未来能源发展方向。总体说，制造业利益集团对减排政策忧心忡忡，他们虽不都反对发展可替代能源，但强调发展替代能源不应优先于确保能源的安全性和可靠性。3.传统农业部门对气候变暖持怀疑态度，认为气候变化对农业影响被夸大，要求农业为气候变暖买单有失公允。农业利益集团担心生产率的损失和政府碳补贴向其他部门倾斜，要求政府支持生物燃料生产，增加补偿配额，出售碳减排信用等。(二)新兴产业利益集团他们属于低能耗部门，包括新能源、新材料、银行、保险等行业。该派利益集团认同气候变暖的科学论证，主张转变传统生产模式，大力发展低碳经济，借以拓展获利空间。1.新能源利益集团。他们认为，强化气候政策为他们提供了前所未有的发展机遇。太阳能行业协会支持制定可再生能源标准，并以此作为气候政策的基石。美国风能协会、地热资源委员会以及国家水电协会追求相同利益目标。清洁燃料发展联盟和可再生燃料协会得益于2005年能源法案和2007年新能源法案，重视乙醇等生物燃料的生产，强调生物燃料的环保性、安全性和经济优势。南达科他的POET生物能提炼公司是全美同行业领头羊，要求对生物燃料实行放开政策，大力生产纤维素乙醇；奥尔吉诺等4家生物燃料公司称能从藻类提炼出燃料，要求政府扶持，使其商业化；佛罗里达糖业制造商支持利用生物质能发电。2.金融利益集团。摩根斯丹利、高盛等金融机构看好二氧化碳排放权交易市场前景，已开始研究和投资气候变化产品。十多家投资机构发起成立了气候风险投资者网络，推动华尔街分析师、评级机构和投资银行对投资碳市场的风险进行研究。目前，该网络成员已达80多家机构投资者，总资产达8万亿美元。美国乔伊斯基金会赞助成立世界上第一家规范的气候交易市场芝加哥气候交易所。纽约商业交易所与摩根斯丹利、高盛、都铎投资等9家公司合伙，组建全球最大的环保衍生品交易所绿色交易所，交易温室气体排放权期货产品。目前，该交易所已向美国商品期货交易委员会申请独立法人资格。金融利益集团用自己的经济理论改造气候变化方法学，其报告、评级、投资不仅影响美国气候政策，也影响全球温室气体减排效果。由于该派利益集团得到技术界的支持和气候学家的科学论证，对美国气候政策影响日益上升。3.信息技术行业。该行业认为新能源的利用需要转换程序，测量和追踪温室气体减排情况需要技术硬件和软件，强化气候政策将为信息技术行业注入新的动力。近年来，谷歌、微软、IBM、甲骨文等巨头纷纷介入新能源领域。2006年，美国IBM公司提出智能电网解决方案，以确保电网运行的可靠性和安全性。美国最大风险投资基金KPCB公司称，总量控制和交易机制立法，将开启软件行业新篇章。KPCB从2007年起开始注资软件行业的新星哈拉公司，为企业开发测控温室气体排放的软件，利用网络跟踪企业用电、用水以及碳排放和其他污染信息，进而提供技术改进方案。目前，可口可乐公司已用哈拉软件试点，以跟踪全球1000多家分厂的减排情况。(三)公益性利益集团他们主要由绿色环保组织和一些宗教团体组成。1.绿色环保组织。近年来，由于“卡特里纳”飓风等恶劣天气的增加，美国民众对气候变暖造成自然灾害认同度增加，加上欧洲绿色组织在国内、国际影响日益扩大，美国绿色组织迅速增多。他们通过普及环保教育、参与环境治理、促进立法、协调跨部门和跨地区环境问题等方式，对地区和全国新气候和环保政策的制定起着愈益重要的作用。他们在气候变化问题上的立场较其他组织积极，同时也愿意在政策辩论中理解各方利益关切。自然资源保护委员会强调提升能源效率、设计更节能车型、开发生物燃料和可替代能源技术，支持碳捕捉和封存技术开发。塞拉俱乐部与自然资源保护委员会的立场大体相同，但较后者更为激进。它反对过渡依赖煤炭，强调节能的重要性。环保选民联盟反对开发液化煤技术，支持制定可再生发电标准和提高能效。美国奥杜邦协会提倡个人在减少碳足迹方面的作用。环境保护基金强调市场机制在减少温室气体排放中的作用，主张利用总量控制与交易制度控制碳排放增长。尽管这些环境组织各有侧重，方法各异，但他们在应对气候变化问题上的立场一致，正在形成气候联盟的核心集团。2.外交政策思想库。这些组织向政府和国会提供气候研究报告，提出其认同或反对的政策立场。外交关系委员会资助研究和讨论外交与气候政策问题，其中最为关注的问题是美国对石油的依赖和气候变化政策对国际关系的影响。战略与国际问题研究中心、卡耐基国际和平基金会与自然资源研究所合作研究能源安全与气候变化。国防信息中心关注全球变暖对国际安全的影响。伍德罗威尔逊中心资助研究气候问题对全球能源安全的影响。这些智库认为气候问题是一个重要的外交博弈领域，与能源安全和国家利益紧密相连。尽管在某种意义上这些组织不是利益集团，不是为成员自身利益而游说，但他们参与政策辩论并着重反映气候政策中的外交问题。3.其他公益集团，如教育机构和协会、宗教团体等。各类教育机构包括常青藤联盟和各类社区大学，关注气候变化问题对学科建设和人才培养的影响，游说联邦政府将更多的资金投入到以气候问题为基础的教育项目和科学研究。旧金山科学探索博物馆联合其他四家科学中心，联名写信给国会，称气候变暖将是未来全球最重要的问题，希望气候法案能体现对气候教育和研究的重视。各类宗教团体，从美国犹太复国妇女协会到善社会联谊中心，也加入到游说气候法案行列，他们主要关注各种气候方案对信仰组织的可能补贴。二利益集团分布明显带有地理属性，往往形成区域性利益联盟。东西部沿海地区是新兴产业集聚地，也是政治、金融和教育中心。加之，沿海人口众多、城市密集，空气污染和水污染严重，且直接遭受海面上升威胁。这些州在抑制气候变暖问题上利益一致，因而结成利益联盟，推动制定严格的减排措施。沿海州联手建立跨州监测机制，跟踪本区域温室气体排放情况，共同推出区域性减排计划。比如，东北和大西洋中部州达成“地区温室气体行动倡议”，共同启动二氧化碳总量控制和交易计划；沿太平洋的西部州发起“西海岸州长气候变化动议”，联手开展区域性减排行动。这些区域性组织涵盖23个州，强制减排占全国的一半。其中加州是全美气候政策最为激进的州，2006年通过全球温室效应治理法案，将市场机制引入减排行动之中，允许买卖排放指标。中西部和中南部地区，是农业、采矿业、汽车和石化工业等传统产业分布地，地广人稀，城市稀松，空气、水污染相对较轻。所在州担心政府碳补贴向东西部沿海地区倾斜，导致其经济受损。他们希望决策者注意其优势所在，大力支持生物燃料生产，增加森林碳汇补偿，让他们从出售碳减排信用中获益。中南部州如得克萨斯、新墨西哥等，以化石燃料作为经济支柱，经济发展受气候影响小，出于维护本地区特殊行业优势，强烈反对气候立法。在与政府、国会讨价还价的问题上，相近利益集团相互协调，结成跨行业利益联盟。比如，通用汽车、通用电气、杜邦、美国铝业、美国BP等32家大制造商、能源企业和美国环保协会，共同成立美国气候行动合作组织，名义上是为帮助政府在尽可能短的时间内大幅度、积极而有效地减排，实则是为务实应对气候变化，争取在气候立法、气候政策制定中先入为主，使决策部门采取一系列与经济相互协调的环保行动，避免顾此失彼。该联盟建议决策者制定相对平衡的气候法律、法规，约束包括商业和居民在内的大固定源、交通等的排放活动；采取奖励和经济激励措施；制定短期和中期减排计划；加强减排行动的科技支撑，包括先进技术的推广和应用、可替代能源技术以及动力推进技术，降低对化石能源的依赖；密切与其他国家包括发展中国家合作，推动国际减排。一些公司通过加入该组织，获得相关政策动向，制定更加符合环保标准的产业计划。各利益集团由于利益不尽相同，目标不一，难免相互牵制。比如，清洁煤电联盟强调开发清洁煤技术。但这为前副总统戈尔领导的气候保护联盟等环保组织所反对。他们在2008年12月花巨资投放电视广告，昭告公众“事实上，没什么清洁煤”。气候保护联盟发言人称，“花4000万美元游说和登广告，比花几百亿美元去发展清洁煤值得多”。自然资源保护委员会支持碳捕捉研究，但也反对清洁煤电联盟的做法，称现在的技术还达不到商业化程度，尚不能刺激投资。能源利益集团不管是代表化石燃料、可替代能源公司，还是代表核能公司，他们关注的是本集团成员利益，而非环境和气候安全难题。由于他们关注面太窄，缺乏广泛的气候政策目标，在利益较量中难以如愿。环保团体、外交政策组织更多的是关注气候安全、国际影响等大问题，他们打出“国家利益”旗号，容易笼络人心，正在形成影响政策制定的多数。但是，他们也不足以垄断整个政策的制定。无论是立法，还是具体规章、条例的制定，都是各个利益集团的相互斗争、相互妥协的结果。三利益集团对气候政策的影响主要是通过政治献金、游说官员和制造舆论三条途径来实现。政治献金主要是指通过捐款来影响总统和议员候选人的政策主张；游说官员，即雇佣游说公司和个人，利用说客的人脉关系，在国会或政府寻找代理人，使其制定有利于自己的政策；制造舆论，即让策划公司或媒体等诠释自己的利益主张，争取民心，利用舆论间接影响官员的政策选择。政治献金在美国早已司空见惯，但为气候政策而献金却是从克林顿时期开始的。在2008选举年，气候政策成为竞选辩论最为激烈的话题之一，利益集团为使候选人在气候问题上为其代言，不惜以重金相献。比如，清洁煤电联盟意识到两党都将大力发展清洁能源，向几乎所有重量级候选人捐了款，包括总统候选人和国会议员候选人。其捐款的前五位候选人分别为：共和党总统候选人麦凯恩302474美元、民主党总统候选人奥巴马241870美元、共和党参议员候选人麦康奈尔235350美元、共和党参议员候选人夏布里斯230900美元、共和党众议员候选人博纳175600美元、共和党参议员候选人赛辛斯168415美元。该联盟政治倾向明显，对共和党候选人的捐助明显多于民主党候选人，对麦凯恩的现金支持多于奥巴马。清洁煤电联盟还赞助2008年总统候选人在CNN的主要辩论。利益集团游说官员、政客为其服务与代言也是常事。他们与游说公司和政客形成铁三角关系，即利益集团雇佣游说公司，游说公司利用自己的人脉关系替其在国会和政府部门寻找代理人。比如，福特、杜克能源、美国BP、BNSF铁路等13家能源和制造商巨头雇佣阿尔皮荫集团，该游说公司高级说客包括前众议院能源与商业委员会民主党助理科特尼约翰逊、前负责参议院拨款事务共和党职员拉斯斯皮委伊等。美国石油、雪佛龙、美国化工委员会等13家石油、化工、电力和农业集团雇佣欧基韦政府关系公司，该公司常务董事为前商务部长助理韦恩伯曼，此人曾在里根政府和布什政府任职，同时还是小布什/切尼团队骨干。该公司其他高级说客有参议员克特邦德的前主管朱莉达曼、众议长南希佩洛西的前高级助手迪恩阿圭廉，上届国会众议院共和党多数督导汤姆狄雷前法律事务主管马龙尼等。为利益集团服务的说客为数众多，且随时间的推移而递增。根据美国独立游说监督机构政治响应中心统计，2003年，为能源公司和制造商游说气候变化问题的说客占全部气候变化问题说客的70，但是到2008年，尽管这两个行业说客总数迅速增加，但由于许多新团体的加入，其说客仅占45。2008年，共有770多个公司和组织雇佣大约2340个说客从事气候变化问题游说，平均估算每位国会议员周围都有4名游说者在对其施加影响。一年来，利益集团用于游说气候变化问题的费用至少超过9000万美元，美国清洁煤电联盟位居榜首，费用达995万美元，远远超过其他利益集团。利益集团还引导社会舆论向其有利的方向发展，唤起民众对其利益的关切，动员公众对政府施加压力，影响决策者的气候政策立场。石油和煤炭能源利益集团作为碳基能源体系的既得利益者，从未停止过反对气候变化科学和强制减排目标，并为此不惜代价。过去十年，埃克森美孚总计向反对气候变化科学的组织或机构资助了2300万美元，仅2005年，就向39个团体资助了290万美元。(11)美国清洁煤电联盟2008年将40电视广告费用于宣传“煤炭必需且买得起”，增进民众对使用清洁煤的信心。现在，该联盟改变广告策略，有意忽视清洁问题，而强调煤炭与用电关系，其口号为“煤炭，我们一半用电的来源”，吹嘘用煤将如何帮助就业和恢复经济。联盟发布倾向性民意调查，称72的选民认为20年内能解决清洁煤技术。(12)环保利益集团制作公益广告，声讨违背“地球道义”的政治家和企业。环保选民联盟采用“全国环境记分卡”，记录国会议员对环境议案表决情况，将不支持环保的议员列入“黑名单”，鼓动选民用选票迫其更多关注环保利益。(13)四利益集团对气候政策的影响主要体现在立法、行政和司法三个方面。利益集团游说国会议员最终目的是影响气候立法进程和修改法案条款。农业利益集团是参与气候立法游说最为活跃的团体之一。2009年众议院审议美国清洁能源与安全法案(下称法案)时，有80家农业公司和利益团体进行游说，其中约20家生产和促销生物燃料的企业和组织首次加入气候游说行列。农业利益集团说客不乏资深的政治家，比如，生物能源集团雇佣克林顿政府时期的白宫国会联络官丽萨康土普丝、众议长南希佩洛西前法律助手梅莉莎香侬、参议院民主党督导迪克德宾前助手斯特克尔、众议院共和党领导人约翰波纳的前助手特德莫诺逊等。(14)农业利益代理人既有民主党也有共和党，在众议院拥有1/4代表数，在参议院的代表数更多，占到60，是气候立法的关键。众参两院农业委员会是农业利益集团在国会的大本营。在众议院法案投票之前，众议院农业委员会主席科林彼得逊要求法案牵头人韦克斯曼和马基更多地向农业倾斜，否则，扬言要埋葬气候法案。迫于压力，法案最终做出了几项重要让步，包括同意为农村电网增加排放配额、允许农民出售碳补偿、推迟环保署(EPA)原本打算出台的限制生物燃油行业发展的规定，以及由农业部参与农业领域碳减排补偿指标管理等。(15)化石能源利益集团和依赖化石能源的制造商几乎垄断了国会游说。煤炭和煤炭设备公司在众议院气候法案中的游说效果最好，其争取到的法案条款要求联邦政府开始分发碳排放许可，这些许可日后将转化为成千上万亿美元财富。法案放松了对中西部地区碳排放总量的限制，且降低了那里的可再生能源比例。能源密集型制造业和工会团体的游说效果也不错，他们呼吁保护国内商品免受高碳进口商品影响，寻求“边界调节税”立法。经妥协，他们最终使得法案添加了“征收特别关税”规定，即针对进口产品中的碳排放密集型产品如铝、钢铁、水泥、玻璃制品等征收碳关税。利益集团对政府气候决策施加影响不亚于对国会气候立法的影响。奥巴马政府气候政策最大的阻力来自于化石能源和产业利益集团。2009年2月，奥巴马总统在向国会提交2010年联邦财政预算时，将2012年作为实施总量控制和交易制度第一年，提出包括拍卖减排指标等多项内容，但遭到化石能源和大制造商的强烈抵制。他们游说共和党，使得该部分内容最终被删节。2009年，在减排问题上与政府做出妥协的是汽车制造商。由于在金融危机中遭到濒临破产的威胁，为获得政府贷款援助，汽车制造商不得不向政府做出让步，不再反对EPA制定全美汽车尾气排放标准，将发展重心转向节能型汽车。(16)作为交换条件，奥巴马政府同意向通用和克莱斯勒汽车公司提供174亿美元援助贷款。奥巴马政府还推行“旧车换新退税计划”，激发消费者购车热情，并发布“下一代电池和电动汽车计划”，向汽车制造商提供24亿美元的资助。(17)利益集团还利用司法维权，将气候问题引入司法诉讼。最为典型的案件是马塞诸塞等州和众多环保团体，向联邦最高法院诉EPA对清洁空气法不作为案。但EPA也有“难言之隐”，因备受掣肘难有作为。2007年，联邦最高法院依该法判定温室气体为污染源，认同受气候变暖威胁严重的州和环保利益团体的利益诉求，为EPA制定规章铺平了道路。由于众议院气候法案大幅缩水，参议院立法又停滞不前，奥巴马政府也力图以高院判决案为依据，强化EPA在制定减排规则方面的作用，绕开国会立法。但这遭到来自化石燃料行业等利益集团的强烈反对。他们奔走各州和联邦机构，寻求利益联盟和代言人。农业利益集团也加入其中，公开或不公开地支持阿拉斯加共和党参议员丽莎穆尔科斯基提议，阻止EPA制定类似众议院气候法案的规章。美国农业局联盟专门负责协调国会关系的高级主任力克科洛斯称，EPA依据清洁空气法案制定规章权限非常有限，农业局宁愿让国会处理气候变化问题也不愿意让EPA来管理，因为“不好的规章威胁足以授权颁布不好的法律。”曾任布什总统行政助手的杰夫霍尔斯特迪称，联邦上诉法院在2008年曾否决了白宫依据清洁空气法制定的有关洲际污染物流动的条例，认为该法并没有明确给予EPA这样的授权。梅西能源公司、国家牛肉协会和一些采矿利益集团已向法院递交请愿书，要求重审EPA对危险物的发现，认为EPA有先入为主之嫌。目前，至少16个州和4家主要环境组织要求法院受理此案。(18)五气候政策如同任何政策一样，涉及利益分配和再分配问题，它不仅冲击利益结构现状，还攸关未来利益平衡体系的建立问题。在这个过程中，有的利益集团由于管理或技术暂时没有跟上，可能面临严峻挑战，新的气候政策对他们意味着要进行痛苦的调整；而有的利益集团由于提前采取气候适用措施或符合政策导向，迎来的是前所未有的发展机遇。利益集团间的利益增损不一，对气候政策期待不同。他们之间的利益有重叠也有冲突，在气候政策制定中有合作也有斗争，在某些方面可能是合作大于斗争，而在另一些方面可能是斗争大于合作，这决定了美国气候政策制定过程是一个长期而又复杂的过程。各利益集团在国会寻找自己的代言人，使得他们之间的斗争明显带有党派政治斗争性质。总体讲，民主党承认气候变暖对全球和美国国家安全造成负面影响的严重性，认为应对全球变暖不是纯粹气候问题，而是涉及美国未来国际竞争力和全球领导能力问题，主张在经济可适用范围内减排，并引领全球气候规则制定。共和党怀疑气候变暖的科学依据和对美国国家安全影响程度，认为美国国际竞争优势依然在于军事科技和包括能源在内的传统地缘战略方面，严格的减排措施将削弱美国产业竞争力。民主党目前控制了白宫和参众两院，掌握气候议题的话语权，共和党在两院属于少数派，在气候政策制定中处于守势。2010年是中期选举年，反对气候立法的利益集团有卷土重来之势，民主党选战告急，能否继续控制参议院值得怀疑，参议院气候立法再添变数。利益集团国内斗争不可避免地将战火烧至国外，以转移内部矛盾。由于担心产业成本上升引发国际竞争力下降，产业利益集团将矛头指向中国和其他贸易伙伴，向国会和白宫施压，要求“等同减排”。因此，碳关税等贸易保护主义条款被塞进众议院气候法案之中。未来，碳壁垒可能成为中美贸易摩擦新领域和导火线。从应对全球变暖大势来看，节能减排、开发清洁能源是必由之路，无论是哪个利益集团都无法阻挡这一趋势。现在，两党都大力支持发展低碳经济，这为中美两国企业合作提供了契机。中国新能源企业可以开拓美国市场，通过在当地生产和经营，增进当地企业与劳工对华了解；另一方面，美国政府也可能适当放宽技术转让的限制，将某些与清洁能源有关的技术从出口管制中剥离出来，让美国企业开拓中国清洁能源市场。然而中国企业界对美期待不宜太高，就中国新能源企业对美国投资来说，仍然面临诸多政策壁垒。美国仍未给中国市场经济地位，美国国内新能源保护主义抬头，舒默等参议员造势阻止中国企业进入；(19)就美国企业来华合作来说，为维护核心竞争力，美国企业未必将最好技术转让给中国同行。注释：Philip 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