黑龙江省卫生监督专项稽查工作会议

卫生监督员法律责任与行政执法责任制,黑河市卫生监督局 李志远,主要内容,一、有关法律责任规定二、典型问责案例思考三、卫生监督队伍管理制度,一、法律责任规定依法治国的核心依法行政（依法治官而不是依法治民）基本要求：有法可依；有法必依；执法必严；违法必究。行政执法：、行政机关实施的对公民、法人和其他组织不利的行政行为必须有明确的法律依据；、行政机关的职责和职权统一为一体，“权责统一”；表现为公权力必须行使且不得放弃；、行政执法要遵守或依据实体法，且要遵守程序法；、违法行政行为必须予以撤销或者改变,行政机关依法行政行政法起因和发展于为制止：公民权利违法行使或滥用行政权力的违法行使或滥用两方面都为保障行政相对人合法权益的实现。依法行政：对抽象立法活动提出要求；对行政机关的具体执法活动提出要求；也对违法行政行为提出承担法律责任的要求。,关于法律责任法律责任广义：与“法律义务”同义。狭义：指违法行为和法律制裁相联系的法律责任，即违法者对自己的违法行为必须承担的责任。通指狭义。特点：违法是承担法律责任的根据；大小、范围、期限等由法律明确规定；认定和追究由专门机关通过法定程序进行；承担以国家强制力为保证。,关于法律责任,法律责任的种类（通常根据违法行为的不同性质）、违宪责任。最特殊，主要是政治上、领导上的责任。、刑事责任。由于刑事犯罪行为而承担的法律责任，最严重、制裁最严厉的，主要是人身责任。、民事责任。由于民事违法行为而承担的法律责任，主要表现为财产上的责任。、行政责任。由于行政违法而承担的法律责任，主体较宽泛，以国家机关和公务人员为主，还可是公民和其他组织、团体。,关于法律责任,行政法律责任行政处罚：对管理相对人违法行为的制裁行政处分：国家机关对内部违法失职公务员实施的一种惩戒措施。刑事法律责任管理相对人公务员行政赔偿责任国家对行政机关及其工作人员违法行使行政权力给相对人造成的损害所承担的赔偿责任,法律责任规定,相关法律规定中华人民共和国侵权责任法 第二条侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。第三条被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。第四条侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。,相关法律规定,第六条行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。根据法律规定推定行为人有过错，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。第七条行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。第十三条法律规定承担连带责任的，被侵权人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任。,相关法律规定,执业医师法第四十二条：卫生行政部门工作人员或者医疗、预防、保健机构工作人员违反本法规定，弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。,相关法律规定,职业病防治法第六十条：卫生行政部门及其卫生监督执法人员履行职责时，不得有下列行为：对不符合法定条件的，发给建设项目有关证明文件、资质证明文件或者予以批准；对已经取得有关证明文件的，不履行监督检查职责；发现用人单位存在职业病危害的，可能造成职业病危害事故，不及时依法采取控制措施；其他违反本法的行为。,相关法律规定,职业病防治法第七十六条：卫生行政部门及其卫生监督执法人员有本法第六十条所列行为之一,导致职业病危害事故发生,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,对单位负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职或者开除的行政处分。,相关法律规定,传染病防治法第六十六条：卫生行政部门违反本法规定，有下列情形之一的，有本级政府、上级卫生部门责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究行政责任：未依法履行监督检查职责，或者发现违法行为不及时查处的；未及时调查、处理单位和个人对下级卫生部门不履行传染病防治职责的举报的；违反本法的其他失职、渎职行为。,相关法律规定,公务员法第二条 本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 第五十五条 公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。 第五十六条 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。,相关法律规定,刑事责任高检关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定：国家机关工作人员指在国家机关中从事公务的人员；在依照法律、法国规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。,相关法律规定,刑事责任行政执法人员渎职侵权犯罪相关罪名：滥用职权罪玩忽职守罪徇私舞弊不移交刑事案件罪传染病防治失职罪,相关法律规定,刑法规定滥用职权罪、玩忽职守罪-刑法397条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，从其规定。,相关法律规定,高检立案标准：玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。 涉嫌下列情形之一的，应予立案： 1.造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的； 2.导致20人以上严重中毒的； 8.严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的； 9.其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。,其他相关法规规范,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定 第十五条行政执法机关违反本规定，隐匿、私分、销毁涉案物品的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，对其正职负责人根据情节轻重，给予降级以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对前款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，比照前款的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。,其他相关法规规范,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第十六条行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。,其他相关法规规范,行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对本条第一款、第二款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别比照前两款的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。,其他相关法规规范,国务院关于加强食品等产品安全监督管理特别规定（2007年7月）第十三条：农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门不履行前款规定职责、造成后果的，由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员撤职或者开除的处分；其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成渎职罪的，依法追究刑事责任。,其他相关法规规范,特别规定违反本规定，滥用职权或者有其他渎职行为的，由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过的处分；造成严重后果的，给予其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员降级或者撤职的处分；其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成渎职罪的，依法追究刑事责任。,其他相关法规规范,第十四条 ：农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门发现违反本规定的行为，属于其他监督管理部门职责的，应当立即书面通知并移交有权处理的监督管理部门处理。有权处理的部门应当立即处理，不得推诿；因不立即处理或者推诿造成后果的，由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分。,其他相关法规规范,人事部监察部关于行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律处分问题的通知在国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定出台前，对行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律的处分办法，参照公务员法的有关规定办理。待国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定出台后，再适用新的规定。,其他相关法规规范,黑河市行政问责暂行办法(试行) 第二条 本办法所称的行政问责，是指行政部门领导及其工作人员不履行或不正确履行法定的职责，导致行政秩序混乱和行政效率低下，贻误行政工作，发生行政不作为、乱作为等行政过错，或者损害行政相对人的合法权益，造成不良影响和后果的行为，所实行的行政部门内部监督和责任追究制度。 第三条 黑河市各级行政机关、直属机构及其派出机构和具有公共事务管理职能的组织（以下统称行政部门）的领导及工作人员因故意或过失行为导致行政过错，但尚未构成犯罪的，适用本办法。,其他相关法规规范,第十一条 行政部门工作人员发生行为失范等行政过错，有下列情形之一的，应当问责：（一）对依法、依规应办理的事项，党委、政府和上级部门决定的事项，不按规定和要求落实，敷衍塞责、推诿扯皮，拖延或顶着不办的；（二）滥用职权，违反程序规定，乱执法、乱罚款、乱收费，侵害公民、法人或其他组织合法权益的；（三）对外来办事人员态度生硬蛮横、推诿拖延、刁难勒卡，甚至因言行不文明导致冲突，给行政相对人造成不便和损失的；（四）在工作时间内擅自离开工作岗位，或因其它工作原因离开工作岗位时不委托有关人员代行其职责而耽误行政相对人办事，或在上班时间从事无关工作事务等违反纪律的行为，并造成不良影响的；（五）不执行或不正确执行一次性告知等“六项制度”，给服务对象或当事人带来不便或麻烦，造成不良影响的；,其他相关法规规范,（六）弄虚作假，误导、欺骗上级领导和公众的；（七）行政执法执纪人员所办案件在行政复议和行政诉讼中被认定错案或败诉的；（八）对来文、来电、来函，未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，无正当理由未按规定及时处理或报送领导批示，贻误工作，造成不良影响和后果的；（九）对职责范围内的工作目标、工作任务和上级交办的事项，无正当理由未在规定时限内完成或作出明确答复的；（十）在工作中，未严格执行保密和文件管理规定，致使文件、档案资料泄密、损毁或丢失的；（十一）未按规定使用公章及信函等政府印鉴文书的；（十二）工作中需要与有关部门共同研究解决的事项，当协商不能取得一致时，未及时报请上级领导或部门裁决，致使问题久拖不决，造成不良影响和后果的；（十三）其它行政过错行为的。,二、相关案例思考,健康报内参第1901期刊登无证黑诊所医死患者 卫生监督官员成被告一文. 2006年7月河南省郑州市管城区一家无证诊所非法行医致患者死亡,当地法院在对非法行医者追究刑事责任的同时，区检察院反渎职侵权局将该区卫生监督所监督科刘科长刑事拘留，并以“玩忽职守，致使人民利益遭受重大损失，应以玩忽职守罪追究刑事责任”向管城区法院提起公诉 .,相关案例思考,据查，2006年3月，刘科长等到非法行医者所在村镇检查时，群众指称当时查处的诊所对面还有一家诊所，但当时房门上锁、无任何诊所标志，未再进一步核查，同年7月该诊所非法行医致人死亡。2007年8月，管城区人民法院下达刑事判决书，判决刘军锋“犯玩忽职守罪，免于刑事处分”；之后区监察部门又对刘科长予以降级处分。,相关案例思考,*河南省台前县卫生监督员因一无卫生许可摊点造成食物中毒事件被追究玩忽职守罪。*陕西西安灞桥区卫生监督员因无证诊所致人死亡被检察院以玩忽职守罪立案。浙江温州龙湾区卫生监督员因职业病防治监管不力、企业尘肺病多发被追究玩忽职守罪。其他江苏、云南等,研究意见,专家研讨会：对卫生监督员玩忽职守刑事责任问题进行了研究和讨论。全国人大法工委、国务院法制办、高法、高检、河南省高院、浙江省高院以及清华、人大法学院刑法学的专家和学者参加了会议。会议围绕玩忽职守罪的犯罪构成、卫生执法责任界定、执法现状和刑事政策问题进行深入研究和讨论。,研究意见,总体意见:随着国家对依法行政要求的提高，责任追究的力度也相应加大，实践中对玩忽职守罪的追究确实有一些问题。玩忽职守罪客观方面应当以是否严重不负责任、不履行或者不认真履行职责来进行界定。在实际工作中应当正确区分一般玩忽职守与玩忽职守罪的界限，正确对待打击和保护的关系。,研究意见,法学院教授提出：玩忽职守罪客观方面应当以是否严重不负责任、不履行或者不认真履行职责来进行界定。典型案件因果关系非常复杂，具体要分析执法职责是否履行，考虑执法现状,不能简单以是否造成人员死亡这一结果论处。,工作思路,严格区分行政执法不力与渎职犯罪的界限;保护卫生监督员合法权益加强执法规范和技巧研究加强队伍管理,落实行政执法责任制,问题分析,卫生系统依法行政的意识和能力有待加强。综合分析，卫生行政机关和卫生监督员玩忽职守被追究刑事责任，主要是针对非法行医致人死亡、发生食物中毒等人身损害案件。自2005年以来，据不完全统计地方检察院对卫生系统领导干部玩忽职守问题立案334人，经审判有罪判决222人。尤其已2008年以后为多。2009年立案数接近05、06、07年3年之和。不可否认的是，其中有些案件在卫生系统并未引发很大争议。,问题分析,其他案件，如：卫生行政部门医政管理人员帮非法行医者伪造从业证明、对不符合条件的行医者乱审批构成渎职犯罪的案件；卫生监督机构工作人员不作为、对应处罚未处罚、处罚决定书未送达等导致非法行医者一直未得到有力处罚的案件；卫生行政执法中以行政处罚代替涉嫌违法应移送案件。,共识,一、要严格区分罪与非罪的界限。随着依法行政进程的不断推进，人民检察院对渎职犯罪的查处力度会逐步加大，行政执法机关的责任意识也要逐步强化，树立监督者要接受监督的观念。检察机关表示：今后在案件查办中要充分考虑卫生行政执法现状，慎重认定是否构成严重不负责任、不履行或者不认真履行法定职责，严格区分执法不力与渎职犯罪的界限，可立可不立的不立，坚持不枉不纵，正确处理好打击和保护的关系，加强沟通，加强司法建议工作，促进行政机关依法行政。,共识,二、要正确认识有关人员被追究刑事责任的案件。通过有关案件，要反思卫生行政机关以及监督机构执法中的问题和薄弱环节。随着卫生监督体制改革和体系建设的不断推进，要加强卫生行政执法队伍的综合管理。注意综合公共卫生和医疗卫生的监督职责；综合管理执法队伍，统一执法形象；规范行政许可制度，建立责任、监督机制；规范监督检查制度、统一执法要求；规范执法行为，统一执法程序和执法文书；规范执法责任制和执法稽查制度，统一考核标准，强化培训和管理。,其他需要关注问题,非法搜查罪、非法侵入住宅罪问题刑法第二百四十五条；非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。立案标准非法搜查，造成财物严重损害的；非法搜查人（户）次以上的；注意住宅与非法行医场所,其他需要关注问题,徇私舞弊不移交刑事案件案刑法四百零二条：行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。,其他需要关注问题,高法关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释（法释号）自年月日起施行。明确：未取得医生执业资格的人非法行医情节严重非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的严重损害就诊人身体健康,促进,在依法行政、权责一致的背景下，卫生行政部门和卫生监督机构对依法行政需要更加关注。部分县级卫生监督机构想方设法加强了一线卫生监督力量，在乡镇探索设立派出站以及聘请助理卫生监督员、信息员，促进执法重心的下移。一些卫生监督机构制定实施了针对非法行医行为的取缔公告，进一步规范了卫生行政执法程序和文书，提高了依法履行职责的意识和能力。,三、卫生监督队伍管理制度,必要性卫生监督承担着职业、放射、环境、学校等卫生的管理和监督职责，同时还担负着传染病防治监督、医疗机构和采供血机构执业活动监督等医疗卫生监督职责。职责范围广、任务繁重。医疗卫生是倍受社会关注的民生问题。强化卫生监管职能，依法严厉打击违法行为，是加强卫生行业管理、深化卫生改革的重要举措，责任重大。,卫生监督队伍管理的必要性,卫生监督体制改革和体系建设面临的问题：政策不完善、保障措施不落实；改革进展不平衡，机构建设和管理体制还不健全，基层执法条件差、人员紧缺；卫生综合执法的管理体制和运行机制有待完善各级卫生监督队伍建设急需加强能力建设，进一步提高依法行政的水平。软件建设比硬件建设更为重要。,卫生监督队伍管理的必要性,卫生监督人员的专业技能和执法水平尚不能完全适应监督工作需要卫生监督人员基础素质参差不齐；卫生监督执法领域广、法律法规规定复杂，法律性、专业技术性兼备。卫生监督工作需要一定经验的积累；卫生监督不断面临新情况、新挑战。,卫生监督队伍管理,加强卫生监督队伍能力建设：严格准入严格管理强化培训严格考核和监督 -在强调改善外部环境和条件的同时,更要注重对队伍的系统管理.,队伍管理重点工作制度概述,卫生监督稽查卫生行政执法责任制卫生行政执法考核评议卫生监督执法过错责任追究,主要文件,2005年6月,卫生部印发 (卫监督发2005232号)2005年6月,卫生部印发(卫监督发2005233号)2006年12月,卫生部办公厅印发 (卫办监督发2006217号)2006年12月,卫生部办公厅印发 (卫办监督发2006218号),卫生监督稽查,-卫生监督机构对内部及下级卫生监督机构及其卫生监督员在卫生行政执法活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况进行的监督、检查. -强化卫生监督执法内部监督制约、规范卫生监督执法行为、完善卫生监督队伍建设、提高执法水平和效率的一项重要工作机制。,卫生监督稽查,- 稽查管理体制: 卫生监督稽查工作规范第四条 卫生监督机构负责人主管卫生监督稽查工作。县级以上卫生监督机构应当设立专门部门负责辖区内卫生监督稽查工作。卫生部监督局设立稽查处，省市设立稽查科。负责对下级和本级稽查。,卫生监督稽查,-稽查的职责: 制订稽查工作制度,检查卫生监督机构执法责任制落实情况; 检查卫生监督员执法行为,对卫生行政许可、日常卫生监督执法、卫生行政处罚以及文书制作、着装风纪、证件证章使用等是否规范进行监督检查； 对卫生监督机构的内部管理作出评价,提出建议；调查处理对卫生监督机构和人员执法活动的投诉和举报；其他交办工作。,卫生监督稽查,-稽查工作机制 本级稽查: 定期开展， 层级稽查: 每年至少开展一次。-稽查方式 主要采取查看案卷和资料、现场检查、询问调查、考核等多种方式进行。,卫生监督稽查,- 稽查权限 纠正权: 发现违反行为规范的,可当场予以纠正; 暂停执行职务权: 对拒不改正的,可暂扣其卫生监督证件证章; 稽查建议权:稽查建议经卫生监督机构负责人批准后制作卫生监督稽查意见书-稽查结果作为卫生监督机构及卫生监督员考评的重要依据,卫生监督稽查,存在的问题： 1.稽查工作职能需进一步规范和强化 2.稽查队伍建设有待加强，素质有待提高。 3.稽查结果要及时反馈，完善管理制度，督促整改。,行政执法责任制,基本内涵： 1、按照依法行政的原则，以落实行政执法责任为核心， 以卫生行政执法行为合法、规范、高效为基本要求， 以执法监督和过错责任追究为保障的行政执法工作制度。 2、行政执法责任制的制度核心是通过明确政府部门行政执法职责，健全行政执法考评体系，落实行政责任，实现规范执法行为的目的，达到权力与责任一致的基本要求。,行政执法责任制,关键环节： 1、界定职责梳理执法依据，明确法定职责和权限范围 分解执法职权，明确岗位职责 2、完善考评明确执法的目标和要求， 建立考评机制，突出考评重点 发现问题督促整改，完善管理和奖惩制度 3、落实责任建立稽查制度，实施内部监督 建立过错责任追究制度 接受社会监督，对举报违法违纪案件严肃查办,行政执法责任制,评价制度体系： 1、组成卫生行政执法考核评议制和行政执法过错责任追究制构成了卫生行政执法责任的评价制度体系。 2、考评制和责任追究制的区别： 考评评议是对各级行政机关行政执法工作的整体评价制度，过错责任追究是行政执法工作的个别评价制度。,行政执法责任制,评价制度体系： 3、考评制和责任追究制的联系： 考核评议中发现的一般行政执法过错，通过启动个别评价，完成对行政执法机关和人员的责任追究。行政执法机关和人员的责任追究情况为行政执法工作整体评价提供素材。,行政执法责任制,难点问题： 1、规范行政行为及其程序的法律规范不够完善，制约行政执法责任制的深入实施。 2、与监督执法工作结合不够明细，操作性不足。 3、执法责任追究不到位。,卫生监督执法过错责任追究,卫生监督执法过错： 卫生行政部门及其执法人员在执法活动中，由于主观故意或过失违反法律规定，不履行法定职责或者执