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垃圾食品论文食品卫生论文儿童健康与各国政府对垃圾食品广告的管理【摘要】近年来欧盟、美国、以及亚洲的韩国、泰国、马来西亚等国家和地区，对垃圾食品给儿童健康带来的影响表示出不同程度的关注。为控制垃圾食品造成的危害，维护儿童群体乃至整个社会的公共健康，各国政府采取了不同的应对措施。本文旨在探讨各国政府对垃圾食品广告的管理状况，并对我国政府在垃圾食品认知和管理方面存在的不足提出思考。 【关键词】儿童健康；垃圾食品广告管理；政府 2003年5月，世界卫生组织在一份研究报告中指出，食品工业市场及食品广告的努力，与其他因素一起构成了导致儿童肥胖的原因。此后，关于垃圾食品广告与儿童肥胖的关系问题开始引发各国关注1。2004年，英国著名医学杂志柳叶刀通过调查研究指出，孩子们看电视的时候，会不由自主地被充斥着高糖和高脂肪的垃圾食品广告袭击，呼吁全世界要限制儿童节目中的垃圾食品广告2。2006年，世界卫生组织列出了十大垃圾食品，涵盖了油炸食品、罐头食品、快餐食品等许多食品类型。高脂肪、高糖或高盐是这些垃圾食品的基本特征之一。世界卫生组织对肥胖问题的观点以及相关研究成果的出现，为限制垃圾食品广告提供了最基本的支持，与此同时也有不少人坚持认为电视广告与儿童肥胖问题并没有什么直接的相关性。目前研究已证明，垃圾食品广告对儿童的饮食选择和饮食习惯有着重要影响，也是造成儿童肥胖的重要原因之一3。本文所提到的垃圾食品主要侧重于油炸类快餐食品、碳酸类饮料，汉堡包、含糖量高的糖果及其他在食品广告中宣传较多的膨化食品等非健康型食品。 一、欧盟各国对垃圾食品广告的态度及措施 近年来，长期食用垃圾食品造成的危害在一些经济发达国家凸现出来，以欧盟为代表的各国政府在政策上加大了对垃圾食品及其广告的管理力度，并把此行动提升到维护国家健康体系的战略高度。 欧洲各国对肥胖问题所表现出的关注与欧洲儿童整体身体状况密切相关。儿童体重超标现象在欧洲正日趋严重，欧洲北部肥胖儿童的比例达20%，南部比例则接近25%，长此以往，将影响到欧盟整个健康体系4。鉴于肥胖及与肥胖相关的病症正成为欧洲儿童的流行病，并极大威胁着儿童健康，2005年欧盟向食品行业发出通牒，限其一年内停止播放针对儿童的垃圾食品广告，否则将出台新的法律进行制裁。除了加强对食品广告的控制，欧盟官员还强调各成员国应加强对儿童体育锻炼的重视5。实际上，欧洲联盟的这则通牒并不能对成员国的食品企业具有法律约束力，这就需要各国根据自身的情况制定具体法规或条例进行管理。 与欧盟相配合，欧洲各国政府决心加大整治垃圾食品的力度。通过电视等大众传媒刊发广告是垃圾食品的重要的传播途径和营销手段之一。儿童和青少年群体是各样垃圾食品消费的主力军，并且他们也是对垃圾食品及其广告最缺乏辨别力和判断力的群体。鉴于电视媒体是垃圾食品传播的主要途径之一，也是儿童接触时间最多的媒体，电视食品广告在各项治理措施中首当其冲。 除挪威、瑞典等国已对儿童广告施行严厉的禁播规定外，其他国家也采取了不同程度的限制措施。爱尔兰从2005年1月1日起，开始禁播快餐和糖果的电视广告，同时要求在这些食品的包装上必须有下列警告语：“食用快餐要适度，均衡饮食最重要”或者“大吃含糖食物和饮料，牙齿掉光光”等；爱尔兰还将禁止用名人和体育明星做广告来向孩子们推销垃圾食品也别列入新的广告规定中6。同年，芬兰发布针对儿童和食品市场的指导方针，对商人将免费小礼物放在食品中的做法提出警告，禁止以鼓励收集或中奖的方式向儿童销售食品。 2007年2月法国通过法令，要求所有媒体上针对儿童和成人的食品广告，凡是再加工产品，或是糖、盐、或脂肪含量超过标准的，均需提供相关营养信息7。 英国政府在治理垃圾食品及其广告方面表现出了极大决心。研究者指出，英国儿童电视节目中四分之三的广告是食品广告，而且做广告的食品中90富含脂肪、糖和盐类8。英国可以说是儿童肥胖的重灾区，根据英国一项健康调查结果显示，英国2至10岁儿童肥胖症发病率从1995年的9.6上升至2002年的15.59，英国政府已将治理肥胖问题作为维护社会公共健康和医疗体系的重要议题。英国教育部禁止学校小卖部和自动售卖机出售薯片、巧克力和碳酸饮料，学校必须向家长发放食品健康指南，凡是不符合健康食品标准的食物，一律不得装入学生午餐盒带回学校10。 英国还加强了对垃圾食品传播途径及其内容的管理。2006年11月17日，负责监管英国广播、电视和无线通讯等行业的英国电信局（Ofcom）提出一项新计划，禁止宣传垃圾食品的广告在以青少年为受众的电视节目和他们可能观看的普通节目中播出，以应对英国日趋严重的青少年过度肥胖问题。新计划也对广告内容提出限制性规定，如禁止名人为以小学生为受众的电视节目食品广告中做广告、禁止有关食品促进儿童智力和身心发育的不实宣传。英国食品标准局将脂肪、盐分和糖分的含量作为垃圾食品广告禁播的标准，限制所有垃圾食品广告在儿童观看节目时段的播出，电信局还提到，类似美国偶像的大众娱乐节目虽然并不针对青少年，但也能吸引他们观看，因此这些节目的广告也会受到影响11。 该法令已于2007年4月 正式执行，明确禁止在面向16岁以下儿童的电视节目中播出高脂肪、高糖、高盐的食品，涉及到商业和公共广播电视、无线电视、卫星电视等各个传统媒体领域。12 在垃圾食品广告及快餐式饮食影响习惯已成为人们无可回避的问题时，它带来的影响绝不仅仅是儿童肥胖问题，全民性的肥胖问题在欧美等国家公共健康问题中正凸显出来。肥胖问题带来的糖尿病、高血压、心脏病等给各国的医疗体系造成沉重的负担。因此反肥胖问题也被越来越多的政府纳入更高的战略平台来处理。 2006年底，欧洲53个国家的卫生部长聚首土耳其伊斯坦布尔，通过了全世界第一个旨在抵制肥胖的共同章程，决定向肥胖宣战。这项反肥胖章程是由世界卫生组织专门为欧洲起草的，它也是硬性要求政府在反肥胖问题上采取有力措施的一次尝试。章程规定，签署国必须在规定的时间内建立和完善能让人们“吃得健康、方便运动”的措施，例如提高公众对蔬菜、水果等健康食物的摄入量，减少脂肪、糖及盐的摄入量等。此外还要求在城市建设更多的自行车道和人行道，使人们减少对汽车的依赖等。章程还限制商家向儿童出售高热量食物以及限制针对儿童的垃圾食品广告等13。此外，欧洲联盟还呼吁食品公司用商业手段帮助家长为孩子选择营养饮食。 面对来自欧洲各国政府的政策压力及其对垃圾食品及其广告的治理决心，国际食品业几大巨头采取了积极的应对举措。2007年11月，达能集团、凯洛格公司、卡夫食品公司、马尔斯公司、雀巢公司和联合利华公司等11家企业发表联合声明，决定修改有关发布儿童食品广告的政策。同时，为响应欧洲联盟此前呼吁食品公司用商业手段帮助家长为孩子选择营养饮食的要求，食品公司将不会在电视、互联网和以12岁以下儿童为目标读者的印刷媒体上刊登不符合特定营养标准的食品和饮料广告14。此外，为符合各国政府针对食品出台新政策的要求，玛氏公司和吉百利公司已同意，在销往英国和爱尔兰市场的巧克力及糖果包装的正面印制“聪明地善待自己”的字样，以提醒消费者。食品生产商政策的转变势必会影响到其广告的发布数量、发布时间、总的广告费用的投放等，这也必然直接影响到广告代理商、制作者、发行者等一系列相关环节的利益，在欧盟各国政府治理垃圾食品的决心及普通消费者的支持下，食品企业在欧洲正面临着与以往不同的压力。食品企业在政策压力下，相应调整其广告投放策略，开始将资金从日益受到严格控制的电视媒体向其他领域迁移。以英国为例，2007年在政府对食品领域进行严格的法律规定后，尽管食品广告费用整体略有增长，但在传统广播、电视、杂志的广告投入的确呈现下降趋势，原因是食品生产商的广告销售策略开始大量向学校和互联网倾斜。这些食品企业在学校采取的策略通常是以赞助形式展开，将食品购买与提供各类学习、体育设备联系起来，或者在自动贩卖机上出售不健康的食品或饮料15。其实这也是欧洲各国不得不面对的新问题，即如何在传统媒体限制垃圾食品广告投放的同时，尽快制订法规对尚未涉及领域的食品广告进行管理。实际上，欧盟大部分国家对广播电视或非广播电视中的广告仍缺乏一致性的立法或自律措施。此外对何谓“垃圾食品”、如何界定“儿童”的年龄等基本问题各国也有不同的标准，加上欧盟各国对食品广告传播渠道的限制程度也存在不少差异，严格者如挪威和瑞典已全面禁止播放针对12岁以下儿童的电视广告，与此同时还有国家则根本没有这方面的立法，如大多数国家缺乏对食品企业网站的监控即是此种这种情形的代表16。鉴于上述各种情况的存在，如果仅靠各食品公司的承诺，而没有政府具体政策或法规的支持，垃圾食品广告对儿童的影响仍很难得到有效控制。 二、美国政府及民间对垃圾食品的举措 美国是全球垃圾食品生产和消费最为发达的国家之一，炸薯条、汉堡、可乐饮料是典型的三大美式快餐食品，在美国人的饮食组成中占据重要地位。美国每年向年轻人推销食品的费用超过10亿美元17，在快餐文化的长期影响下，美国儿童肥胖的问题也日益凸显。 据统计数据显示,全美国共有1000多万学龄儿童(约占该年龄段人口的18%)体重超标,患有肥胖症。另有1200万少儿的体重临近超重。超重少儿的比例在过去25年里增长了3倍，其中6至12岁的肥胖儿童翻了一番，目前这种状况仍在继续恶化。专家认为，少儿肥胖症将导致美国未来心脏病、糖尿病、高血压患者大幅度增加、人口平均寿命下降和医疗保险费用的上升,必然会增加社会与国民经济的压力18。针对日益严重的肥胖形势，美国政府几年前已要求食品行业，详细标注高糖、高脂、高热食品的成分和含量19，个别州如康涅狄格州议会已通过禁令，开始禁止全州中小学向学生出售高热量碳酸饮料和薯条等垃圾食品。但垃圾食品广告的播出仍然没有受到特别的限制。 与此同时，美国民间力量针对垃圾食品的活动取得初步成效。在美国一系列的维护儿童健康的游说集团中，公共利益科学中心为其中最卓有成效的一个。它曾于2006年联合另一家组织对凯洛格食品企业和维亚康姆传媒巨头提出法律诉讼。虽然诉讼最终以失败告终，但法律人士指出，公共利益科学中心正成为最具强大鼓动力的团体之一，因为他们以诉讼相威胁，而这种方式在这个国家是如此昂贵，因此就很容易变成公众话题，最终获得非常有效的话语权20，也就是说美国民间团体的积极参与对引发社会公众对垃圾食品问题的关注发挥了强大的舆论影响。 除了团体性的努力外，社会知名人士也开始参与这场旨在维护儿童健康的运动。克林顿总统卸任后就把遏制日趋严重的儿童肥胖问题作为一项主要工作，长期致力于让美国的食品公司生产更健康的校园食品。2006年 10月6日，克林顿和美国心脏学会宣布，他们和美国5家大型食品公司共同签署协议，这些公司在美国校园里出售的食品将减少脂肪、糖分与盐的含量，实现从“垃圾食品”向“健康食品”的转变。签署这项协议的美国食品业巨头包括卡夫食品公司、马尔斯公司、金宝汤有限公司、达能公司和百事可乐公司。他们生产的食品涵盖巧克力糖、燕麦棒、薯片和汤品罐头等。这项协议为在校园自动贩售机、商店与快餐店出售的食品规定了脂肪、糖分、卡路里的标准含量。不符合规定的食品将被“扫出校门”21。 舆论压力下，美国政府也在寻找解决办法以应对日益严重的儿童肥胖问题。2007年初，美国总统布什邀请美国饮食相关企业如可口可乐公司总裁、麦当劳总裁、百事可乐等十几家食品行业的老板、美国广告委员会主席以及数家电视台的负责人、政府相关部门领导人，共商防止少儿肥胖状况进一步恶化的对策。美国健康与公众服务部长莱维特表示，该部与国内的广告公司、娱乐公司、艺术团体、食品、饮料公司联合行动，相互配合，通过广告、电视节目进行防治肥胖的宣传教育活动，同时引导肥胖少儿改变饮食方式和结构，积极参与体育运动，每天坚持锻炼1小时。为此，该部将为3600所学校分别提供3000至5000美元的经费用于少儿减肥宣传，要求学校有针对性地开展体育锻炼和健康饮食活动。其他部门如美国农业部、内政部等也纷纷提出了具体的措施来帮助儿童养成健康饮食习惯，多进行体育活动22。 但客观而言，如果不对垃圾食品及其广告进行有效限制，相对于食品巨头长期的、巨大的广告投入而言，由政府发起的这场防止儿童肥胖运动，无论从时限上还是从资金上都是非常有限的。 2007年8月，美国联邦贸易委员会（FTC）向44家食品饮料企业发出传票，要求它们提交有关针对儿童进行广告宣传的信息。收到传票的公司包括可口可乐、百事、麦当劳、卡夫食品、汉堡王等美国主要食品饮料生产商。为避免联邦贸易委员会针对食品业出台更为严厉的管理规定，包括可口可乐、麦当劳等在内的美国最大11家食品饮料企业宣布，将实施新的自律性行业规范，限制对12岁以下儿童进行广告宣传23。 曾有研究者指出，在经济贸易合作组织七个国家中，美国对垃圾食品的管理最差24。实际上，与英国等国家不同，美国目前很难通过一个全国性的法规对电视等传统媒体的广告进行强制性规定。基于美国宪法对言论自由的规定，广告宣传在美国被认为属于“商业言论自由”范畴。虽然已有专业人士指出这种所谓的“商业言论自由”概念不应成为放任垃圾食品广告的理由，但联邦商务委员会和立法者知道他们不能设立法律来反对这个概念，因为这将是违宪的，因此当前美国对付垃圾食品广告可行之路就是通过食品企业自律的形式来取得改变25。目前在美国联邦贸易委员会的介入下，各大食品公司愿意采取自律性的行业规范，但如果缺乏政府严格有力、清晰详实的法律支持和管理规定，美国垃圾食品及其广告对儿童健康的影响仍不容乐观。迫于公众舆论和政府对电视媒体播放垃圾食品广告施加的压力日益增加，食品和饮料公司在美国电视媒体上投放的广告额度有所下降，但网络媒体却成为其新的投放重点，如何真正有效地对垃圾食品的传播渠道进行有效地限制和管理将继续成为值得关注的话题。 三、亚洲各国对垃圾食品的治理态度 在亚洲，以洋快餐食品为代表的垃圾食品生产商的市场份额和广告投入一直处于增长之中，青少年成为垃圾食品的消费主力军之一。特别是以麦当劳、肯德基为代表的洋快餐，凭借其便捷迅速的服务、良好的口感、舒适的就餐环境、鲜亮的包装，时尚的气息、巨资广告宣传费用的投入，获得了大量年轻消费者的青睐，并成为他们所喜欢的饮食生活方式。随着洋快餐和各式各样的垃圾食品在亚洲地区的推广和渗透，亚洲人的饮食结构和饮食偏好也在发生着变化，而青少年肥胖人数和比例在持续增长中。随着亚洲饮食结构的改变和快餐食品影响力的日益增长，采取有效的措施进行预防和应对显得刻不容缓。 尽管亚洲国家也意识到垃圾食品及其广告对儿童的影响，但与欧洲相比，亚洲各国政府在这个问题上采取的行动显得相对滞后。当然，也有一些亚洲国家开始认识到垃圾食品给国民健康带来的危害，并相应采取了应对措施，如泰国、马来西等多已对垃圾食品进行限制。2006年5月，泰国卫生部促进健康办公室发起“弃绝垃圾食品”宣传活动，指导青少年多食用健康的天然食品，少接触快餐、膨化食品，从小对自己的身体负责。据统计，泰国目前有20的青少年患有“肥胖症”，体重严重超标。泰国卫生部促进健康办公室办公室对市面上销售的700多种儿童食品进行了检查，发现90以上的被检食品糖分严重超标，脂肪含量更是惊人，经常食用会导致儿童患肥胖症和糖尿病。该办公室建议有关部门加强对食品标签的审查和广告管理，并禁止在学校内销售汽水和零食26。 马来西亚政府对垃圾食品的治理在亚洲各国政府中走在前面。在政府的治理决心下，马来西亚卫生部长于2007年6月22日宣布，政府决定禁止儿童电视节目播放快餐广告，禁止快餐公司赞助儿童电视节目，政府有责任帮助12岁以下儿童养成良好的饮食习惯。鉴于12岁以下儿童与电视的接触更频繁，此项决定只限于电视媒体，不限制印刷媒体刊登快餐广告27。 韩国政府对垃圾食品也开始采取限制措施，2007年9月4日，韩国教育部宣布，全国范围内所有中小学校将禁止售卖碳酸类饮料和方便面等“垃圾食品”，以遏制韩国儿童肥胖现象增加趋势。先前几十年韩国并不存在儿童严重肥胖问题，然而，近年来儿童肥胖问题呈现恶化趋势，据2005年统计，韩国中小学学生中肥胖者占18.2，高热量“食品”消费量增加被人为是导致这种现象的原因之一28。 儿童肥胖问题在我国的情形同样不容乐观。随着人民生活水平的提高，我国少年儿童接触垃圾食品广告和食用垃圾食品的状况也正在向经济发达国家看齐。据国际肥胖症工作组主席菲利普詹姆斯透露，中国的儿童也将成为“肥胖大军”的重要力量，詹姆斯估计，2010年时，中国将有20%的儿童体重超标，垃圾食品为祸首29。 垃圾食品广告在我国电视广告中屡见不鲜，针对儿童的垃圾食品广告同样没有受到任何限制。在目前国内电视广告上经常可以看到的儿童食品广告中的食品包括以薯片为代表的各类膨化食品、以汉堡包、炸鸡翅、炸薯条等为代表的洋快餐食品以及无处不在的碳酸类饮料。迄今为止，我国政府对垃圾食品及其广告没有相关政策出台。 国内媒体对垃圾食品的危害的虽已有报道，但在垃圾食品广告刊发的主要媒体电视上则很少有此类报道，无可讳言，垃圾食品的广告主是电视媒体重要且稳定的广告客户之一，密切的利益链也使媒体在此问题上采取缄默之势。但垃圾食品的危害却无法回避不谈。近年来国际社会对垃圾食品的相关报道及健康预警信息已开始引起我国卫生部门的关注。2004年，美国加利福尼亚州总检察长比尔洛克耶尔曾对9家著名连锁快餐店和食品制造商提起诉讼，要求法庭强制它们在炸薯条、薯片等食品上标明致癌物丙烯酰胺的含量，这也是美国检察机关首次就炸薯条含致癌物问题提出诉讼。次年3月，世界卫生组织及联合国粮农组织食品添加剂联合专家委员会发出丙烯酰胺能使动物致癌的警告，而在儿童们喜欢的快餐中的炸薯条即属油炸高脂食品，其所含有的丙烯酰胺等成分会对人体健康造成危害。我国卫生部对此高度重视，并组织专家对丙烯酰胺进行了危险性评估并起草了相关检测方法标准草案。卫生部同时也发布了食品安全预警信息，提醒消费者尽可能避免连续长时间或高温烹饪淀粉类食品，并提倡合理营养，平衡膳食，改变油炸和高脂肪食品为主的饮食习惯，减少因丙烯酰胺导致的危害。卫生部表示，还将加强膳食中丙烯酰胺的监测与控制，开展膳食消费量评估，研究减少食品中丙烯酰胺的可能途径，探索降低乃至可能消除食品中丙烯酰胺危害的方法30。 但这些预警信息很快就被各类食品广告、快餐广告所淹没，而媒体对政府的相关监管和控制工作也极少有后续性报道，我国对垃圾食品的管理仍未有实质性进展。与此同时，在华的洋快餐企业对垃圾食品的广告宣传和各类公关活动却有增无减。洋快餐充分利用其资金及各方优势，与包括学校、社区甚至地方政府等机构或组织合作，积极赞助或参与各类社会公益活动、学校活动，不断扩大其影响力。 目前，我国正成为美国本土以外，洋快餐食品最大的消费市场，在国际社会对垃圾食品进行严重关注并纷纷采取管理和限制措施之际，我国对垃圾食品广告的管理相对滞后，洋快餐在中国的发展犹如世外桃源。其实早在1995年起，就有专家呼吁对洋快餐进行限制，但并未引起政府和社会舆论的足够关注。2006年，全国政协委员马洁又呼吁有关政府部门，加强对“洋快餐”的监督管理，并对“洋快餐”进行必要的限制。她指出，近年来“洋快餐”在国外屡屡碰壁，却在国内迅速扩张，给人们带来了巨大的健康隐患，我国政府相关部门应对此予以高度重视，尽快从法律角度加强对垃圾食品的监管和必要的限制。张洁委员并就限制“洋快餐”广告，提出三点对策：一、加强对