浅谈我国国际航运行政管理体系

精品文档浅谈我国国际航运行政管理体系摘 要：对国际航运业进行管理的管理机构、管理职能、管理规则、管理人员与管理机制构成国际航运行政管理体系的5 大基本要素。各要素间的相互关系就体现在国际航运管理活动中各自不同的地位或作用上，由此构成了国际航运行政管理活动中彼此之间相互联系、相互配合、相互制约的行政管理体系。针对我国航运行政管理体系面临的挑战和机遇进行简单分析以及建议。关键词：国际航运 行政管理体系 现状分析 面临问题 建议改革随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，以及我国对国际海运市场开放程度的进一步扩大，要求我国的国际航运行政管理必须进行相应的调整与转变，尽快建立起符合我国实际国情，与国际接轨的国际航运行政管理体系。1国际航运行政管理体系构成要素分析 国际航运行政管理体系，即指国际航运行政管理活动赖以进行的物质存在形式、管理权限划分以及一系列在管理活动中应遵循的规则、规范、运行机制等所构成的体系。因此，国际航运行政管理体系的构成要素，应包括对国际航运进行管理的管理机构、管理职能、管理规则、管理人员与管理机制5大基本要素。1.1国际航运行政管理体制 包括国际航运行政管理机构设置和管理职能权限划分的制度。（1）国际航运行政管理机构设置 一方面指从事国际航运行政管理的独立工作单位；另一方面还指各管理单位内部具体从事某一专业管理的工作部门，其机构的设置取决于国际航运行政管理职能与对应权限的科学划分。（2）国际航运行政管理职能权限划分 即将国际航运行政管理的各类业务职能赋予相应的管理主体，划分管理权限则是在配置职能的基础上同时界定相应的权利范围。1.2 国际航运行政管理规则体系 即国际航运行政管理活动中应遵守的基本准则，同时也是保证国际航运行政管理体制运作程序化、规范化和法制化的基础国际航运行政管理规则体系应包括有关法律、法规和规章；有关政策规定；行业、专业技术标准与规范；各级各类管理机构的具体作业制度、运转章程等。这些法律法规以及各种标准规范的制定应目标明确，相互配套，形成体系。1.3 国际航运行政管理体系运行机制 在国际航运行政管理体制的各组成部分之间相互交换物质、能量与信息，彼此联系作用的方式及规律，就是国际航运行政管理体制的运行机制。国际航运行政管理体制的运行机制，包括引导机制、协调机制、反馈机制、监督机制和公平贸易机制。1.4国际航运行政管理人员配置 即国际航运行政管理机构中各级主各类技术人员的数量、结构与素质要求。2国际航运行政管理体系构成要素关系分析 构成国际航运行政管理体系的各类要素间的相互关系，体现在国际航运行政管理活动中各要素不同的地位或作用上，体现在国际航运行政管理活动中各要素彼此之间相互联系、相互配合、相互制约的过程中。 在国际航运行政管理体系的构成要素中，管理职能是管理体制设立的基本前提 ，管理机构是管理体制存在的物质基础，管理人员是管理体制有效运作的动力源泉，管理规则是管理体制运作的规范准则，运行机制是管理体制有效运转的根本保障。3我国国际航运行政管理体系构建目标 我国政府交通主管部门提出的我国国际航运发展的基本目标是：通过 20年的努力，建成具有较强国际竞争力的海运商船队，基本适应国民经济、对外贸易和国家安全的需要。围绕这一目标，我国国际航运行政管理体系的构建目标应该是：建立与社会主义市场经济体制相衔接，与国际航运市场相适应，与国际航运事业发展相符合，机构设置健全，职能配置合理，管理规则规范，人员配备精干，运转高效的国际航运行政管理体系。4国际航运行政管理体系构建原则 根据上述目标，提出建立我国国际航运行政管理体系的原则如下。4.1集中统一原则 集中统一应作为国际航运行政管理机构设置的首要原则。这是因为国际航运行政管理系统是一个复杂的大系统，国际航运行政管理工作是一项庞大的系统工程，涉及到行政管理、国际惯例、国际海运管理条例和法规，不仅要考虑国内的情况，还要考虑国际环境，具有很强的专业性和涉外性，是其它行业行政管理体系和管理模式所不能替代的。因此，必须设置集中统一的行政管理机构。4.2精简高效原则 在我国机构改革，精简高效是各行各业共同的改革目标，国际航运行政管理也不例外，要求管理有效、政令畅通。因此，建立一个精简高效的行政管理机构有着十分重要的意义。4.3行政特管原则 国际航运与国内航运以及其它运输方式相比，具有涉及面广的特点。不仅涉及国际航运系统的各个环节，而且涉及国际政治、贸易、经济、金融、法律等因素。这些特殊性决定了国际航运的管理有着自身特殊的规律，体现了较强的行业和行政管理特点。因此，要根据国际航运行政管理的特殊性，给予管理部门一些特殊的权限、特别的政策和特殊的组织形式，以使国际航运行政管理达到高效的目的。4.4调整完善原则 改革开放以来，我国的国际航运行政管理体系进行了重大变革，在行政机构调整、政府职能转变、培育市场机制、强化行业管理等方面开展了卓有成效的工作。但也应看到，国际航运的单级（中央级）管理模式已不能适应对国际航运进行行业管理的需要。 因此，应对目前的国际航运行政管理机构进行调整完善，积极推进中央、省地（市）多级管理，合理配置各级管理机构的管理职能 ，合理划分管理权限。同时，要处理好中央各部委之间的分管关系，各部委之间不同管理部门之间的分管关系，中央与地方分管的关系，政府与行业协会之间的关系，完善国际航运行政管理机构。4.5系统管理原则 系统管理原则是指在国际航运行政管理过程中，既要有纵向的分级管理，又要有横向的分工合作。国际航运行政管理的内容和具体任务，涉及到方方面面，而且每个方面的任务又因技术、经济要求不同而存在着一定的差异。因此，必须加强行政管理机构之间、岗位之间的协作、协同，提高国际航运行政管理的整体效率；另一方面，在国际航运行政管理机构的设置中，还要充分考虑到不同层次、不同岗位管理的幅度、管理的范围。层次过多，则管理人员多，容易人浮于事，行政费用高；管理层次过少，则容易造成管理幅度过大，工作不能够深入，指挥无力。要确定好不同的管理层次，明确各管理层面的责任和权利。对上下级部门之间进行合理的分工，处理好中央与地方分管的关系，以达到管理系统的高效运转。4.6规制化原则 所谓规制化原则，即制定符合中国国情，与国际惯例接轨的国际航运各项法律、法规和规章、有关政策规定、行业、专业技术标准与规范、各级各类管理机构的具体作业制度等。4.7执行与监督分设原则 这一原则要求国际航运行政管理体系中的执行机构与监督机构应分开设置，不应合为一个机构。这样做有利于使监督机构行使行政监督职能，真正起到监督作用。在强调监督的同时，履行为被监督部门服务的职能，做到既监督又服务。5我国国际航运行政管理体系结构 根据我国国际航运发展目标以及构建原则,提出我国国际航运行政管理体系结构如图1所示.6 我国国际航运行政管理体系的现状 加入世界贸易组织, 我国不仅在关贸总协定的100多个所有缔约国和地区享有无条件的贸易最惠国待遇, 而且有权向有关缔约方就我国有重大出口利益的商品提出关税减让要求。这将有利于打破贸易壁垒, 扩大出口, 促进我国外贸业的发展。而占外贸运输量84%的外贸海运量将每年以较高的幅度增长, 从而带动我国国际航运业的发展。因此, 加入世界贸易组织,无疑为我国国际航运业的发展带来了新的机遇。 加入世界贸易组织, 将有利于消除外国对我国航运企业的歧视和限制, 我国民族航运的正当权益将得到合理、有效的保护, 我国航运企业在世界航运市场上的经营环境和条件将得到明显改善。将有机会扩大我国在国际航运市场上的份额, 有机会学习国外先进的国际航运管理与经营经验, 从而有助于我国国际航运业的结构调整, 使我国的国际航运企业走出困境, 抓住机遇, 加速发展。 但同时也应看到, 希望很多, 困难仍然不少,主要表现在: 一是我国正处于经济体制转轨时期,市场机制不完善, 适应WTO规则的国际航运管理体系尚未真正建立。要为中外国际航运经营者创造一个良好的竞争环境还需要作出艰苦的努力。二是中国国际航运企业无论是资金实力、技术水平, 还是管理人才、管理经验诸方面与发达国家的国际航运企业相比都还有一定的差距, 竞争能力不强。三是中国国际航运基础设施方面还比较薄弱, 结构不合理的矛盾十分突出。我国的国际航运企业要从困境中走出来, 还困难重重。7 我国国际航运行政管理中存在的问题7.1 国际航运行政管理体系不健全由于历史的原因，我国国际航运行政管理基本上是由中央统一管理，未能实行分级管理，因而，中央与地方交通部门在国际航运管理方面职责划分不明确，行业管理与海事监督之间、行业管理与联检机构之间缺乏协调。同时，由于体系不健全，地方国际航运管理人员严重缺乏，管理人员的业务、政策水平也有待进一步提高。7.2国际航运立法滞后 航运立法滞后主要表现在 现有行政法规和规章大都出于 年以前不能反映社会主义市场经济条件下国际航运市场的运作特点和规律，不能适应国际航运市场行业管理的需要；（2）对国际航运市场出现的新情况、新问题，立法进度慢，不能通过法律予以规范，存在无法可依的现象。如由于有关法律法规不健全及执法不力，致使一些外商办事处和联络处越权经营、非法揽货、偷逃税收，使国有货代损失惨重；（3） 现有法规层次过低，除海商法由全国人大通过颁布，水路运输管理条例、国际海上集装箱运输管理条例由国务院颁布外，现有的法规基本上都是部颁行政规章，甚至是规范性文件，对国际航运市场的管理与调节力度不够。7.3 国际货代体制不顺 由于国际航运行政管理体系不健全以及国际航运立法的滞后，造成了我国国际货代的体系不顺，主要体现在：（1）由于行政体系以及历史的原因，我国国际航运货物运输代理行业管理与国际航运市场行业管理分离。这种由不同部门管理同一市场的双重管理体制，不可避免地造成国家对于国际航运市场行业管理方法的不协调、不同步，与国际航运管理政策衔接、管理方式以及管理力度、开放步伐和程度产生差异；（2）国际货物运输代理业务在打破原先独家经营以后，逐步形成了公开的市场竞争，但由于宏观管理失控货代经营权审批尺度不一，出现半放半收、外放内收的局面，形成了公开竞争市场的不平等竞争。一些外贸公司很容易进入了中国货运市场，并从事明的和暗的揽货行为；（3）目前，我国对国际货代进行审批的有中央和地方两级政府主管部门，中央既有对外经济贸易部的国际货运代理审批机构，又有交通部的码头、货场、船舶海运、公路运输审批机构，有铁道部的办理站和运输专业线审批机构。地方政府有相应的各类许可证和许可制度以及还需在工商税务、海关等申请注册机构办理相关手续，因此，国际货代审批手续复杂，审批时间长，而且，在这些审批制度中存在着交叉重复情况，这给经营灵活的外资企业有了可乘之机。7.4 国际航运监管力度薄弱 目前的国际航运行政管理体系，基本按照有法可依的审批程序而立。而在国际航运管理方面，部颁的有关单项性规范都属于一级管理模式，地方交通主管部门只是按部颁规定实施监督管理，无法实行分级管理。因此，在地方立法与执法操作上存在一定的实际问题，不能充分发挥地方交通主管部门在国际航运管理中的作用，导致行业管理政策、法规不能真正落到实处。8 国外管理模式及对我国国际航运行政管理体系改革的建议 根据我国国际航运行政管理的历史、现状，参照发达国家国际航运行政管理的成功经验，我国国际航运行政管理体系应着重进行以下几个方面的改革。8.1 国际航运行政管理模式 从国外国际航运行政管理模式的发展变革历程来看，20世纪80年代以来，世界上大多数国家的国际航运行政管理模式都经历了巨大的变化，都在向着市场经济、全球经济的管理模式改变。全球生产力的巨大发展和经济全球化，是世界上大多数国家国际航运行政管理模式发生重大变化的根本原因。随着世界经济的高速发展，经济全球化进程日益迅速。在全世界范围，内各国之间的商品、服务、资本和技术越过国界的流量越来越大，各国之间在经济上越来越多地相互依存。在各国的行政管理，特别是国际航运行政管理中，国家间的共同因素越来越多经济的高速发展，必然使得世界上国家必须不断改革旧的国际航运行政管理模式，以适应全球经济一体化的要求。从发达国家国大多数际航运行政管理模式来看，有以下一些特点。 （1） 行政管理模式 多数是中央与地方多级管理。 （2） 行政管理主体 有一家统管（如日本、新加坡），也有多家分管（如英国、德国），或多家共管（如美国的多头领导各自为政）。 （3） 机构设置原则 按照立法权行政权司法权三权分立原则设置，行政管理机构只负责有关的国际航运行政管理业务，而不具有立法权和司法权。 我国交通行政管理模式实行的是分级管理，但由于历史的原因，国际航运行政管理未能实行分级管理。地方交通主管部门在国际航运管理中的作用不能充分发挥。建议改为中央统一领导，分级管理的模式。这是因为,加入 WTO以后，我国国际航运行政管理的任务将更加繁重，不可能由中央统包大揽实行中央统一领导，分级管理，将有利于我国国际航运事业的进一步发展。8.2 国际航运行政管理机构设置 国际航运行政管理机构设置一方面指从事国际航运行政管理的独立工作单位，另一方面还指各管理单位内部具体从事某一专业管理的工作部门，其机构的设置取决于行政管理职能与对应权限的科学划分。 国际航运行政管理机构纵向、横向设置的不同组合，将产生不同的管理机构模式，国际航运行政管理机构设置的最终目标应实现纵向隶属关系与横向协调配合关系的有机结合。如果一个行政管理系统在结构上庞大臃肿，互相重叠，管理功能自然不强，效率自然不高。建议遵循集中统一、精简高效、行政特管、调整完善、系统管理以及政企分开的原则，按照“直线职能划分”模式构建我国的国际航运行政管理机构，即从中央到省、区、市按照管理幅度、职能界定分别设置相应的管理机构，分级负责国际航运行政管理相应事宜；同时按具体的业务管理职能，在部、省国际航运行政管理机构中设置相应的专业部门。8.3 国际航运行政管理职能配置与权限划分 （1）国际航运行政管理职能配置 将国际航运行政管理的各类业务职能赋予相应的管理主体； （2）纵向职能配置 中央省等不同级别的部门之分； （3）横向职能配置 行政管理与经营管理及其相应管理主体的区别。 国际航运行政管理职能主要包括计划、组织、协调、控制等，应当明确哪些应属于哪一级部门管理；哪些属于行政管理；同时，应注重职能配置与权限划分的层次性、同一层次之间不同管理的专业性，以及政企职能区分等。 另外，在职能配置的基础上要界定相应的权利范围，即不同级别的管理部门应具有何种管理权限。营造一个开放、宽松的管理环境，减少机构、减少层次、减少头绪、减少不必要的行政审批环节、简化人为的繁杂手续，以利于与国际市场的接轨。8.4 国际航运行政管理规则即国际航运行政管理活动中应遵守的基本准则，这是保证国际航运行政管理体系走向程序化规范化和法制化的基本条件。国际航运行政管理是政府管理权力与责任在国际航运行业的具体体现。国际航运行政管理规则体系包括有关的法律、法规和规章；有关的政策规定；行业专业技术标准与规范；各级各类管理机构的具体作业制度、运转章程等。 以市场经济为基础的美国、日本、德国、英国、法国和正在建立市场经济的俄罗斯等，都是通过制定与实施政策法规、规划计划和技术规范实现对国际航运的管理。管理的过程，可以说就是制定与实施法规的过程。按照立法权、行政权、司法权、三权分立的原则，国外国际航运管理体制一般是由立法机构、行政机构、司法机构组成的。当然，这些机构并非专司国际航运管理，而是综合性的，特别是立法机构和司法机构，行政机构则为便于行政管理而在下级分支机构中设有专司国际航运的机构。 2000年我国交通主管部门完成了中国国际航运产业发展指导意见的研究报告，在对中国国际航运业现状进行客观分析的基础上，前瞻性地提出了未来10年中国国际航运管理的一般性政策措施，以及相关分类政策和措施。2001年又制定了中华人民共和国国际海运条例，并根据我国现行政策和法律按照中国对加入世界贸易组织作出的承诺，清理了我国现有国际航运法规、规章和有关规定，这是我国加强国际航运法规建设提高依法行政水平的一大举措。 建议进一步建立与完善我国国际航运行政管理规则与规范，及时改革不适应国际航运规则的管理制度和工作方法，建立符合国际惯例的运行机制和与国际惯例对接的管理模式。同时，还要增强国际航运行政管理的公开性和贸易政策的透明度，在国际上塑造中国国际航运行政管理的良好形象实现我国国际航运管理的科学化、民主化、法制化、现代化。8.5 国际航运行政管理运行机制 所谓国际航运行政管理的运行机制，指的是在国际航运行政管理体系的各组成部分之间相互交换物质、能量与信息，彼此联系作用的方式和力度。良好的运行机制将有利于增强国际航运行政管理体系各组成部分之间的联系与影响，有利于增强各要素之间的协同作用，从而使整个国际航运行政管理系统的功能得到有效的发挥。 建议进一步建立与完善我国国际航运行政管理体系的运行机制，包括竞争机制、激励机制、协调机制、反馈机制和监督机制。国际航运行政管理人员配置培训以及资质管理国际航运行政管理人员的配置，以及人员配置的数量与结构，往往直接决定国际航运行政管理的效率与水平国际航运行政管理中既有专业性很强的技术、经济业务，也有一般的事务性工作，同时还需要完成很多的协调工作。不同的工作性质，不同的工作岗位，要求配备相应的工作人员。应从质量、数量、结构（知识、专业、年龄）等方面，研究国际航运行政管理人员的配置问题，同时，还要加强国际航运行政管理人员的培训及资质管。 2000年,我国交通主管部门组织起草或修改了一系列国际航运管理章程:国际航运