主题1：欧委会的市民社会战略.doc

作者伍慧萍关键词欧盟 市民社会出版人中国欧洲学会网站出版时间2010-1-27中文书名欧盟委员会的市民社会战略初探英文书名成果形式论文文本格式Word欧盟委员会的市民社会战略初探伍慧萍（同济大学德国问题研究所副研究员、硕士生导师）内容摘要：近期市民社会概念在欧盟政治中得到了重新发掘，本文对市民社会的民主理论进行了分析，并从民主理论角度阐述欧盟代议制和协商式民主合法性的构想。在这一基础上，本文对欧委会包括白皮书在内的各项吸纳市民社会的措施进行了实证分析。一 欧洲研究中的市民社会视角随着欧洲一体化进程的逐步深入，诸多政策领域的决策权让渡至超国家层面，欧盟治理在规范性民主结构和合法性上的不足日益凸显，以欧委会为代表的超国家机构采取多种举措激发市民社会的参与，体现了这一根植演化于欧洲政治思想传统的概念在欧洲政治层面上的现实意义，也引发了学界各有侧重的讨论和研究。近二十年以来，西方的欧洲研究领域对建构欧洲市民社会的探讨日渐增多，各种专门致力于研究高效民主的多级治理的科研机构、课题组乃至跨国研究网络不断涌现，其关注之切可见一斑。纵观学者的关注重点，相关研究的主要内容是剖析多级治理体制中市民社会与民主间的关系，实证分析欧盟机构尤其是欧委会将市民社会纳入治理体系的战略文件、构想和实际举措，从治理和参与出发考察市民社会这种理想化、概念化的对策方案及实现手段。弗莱泽列举出欧盟层面市民社会讨论涉及的八个理论分支 Matthias Freise, Mehr als blo ein Feigenblatt? Der Zivilgesellschaftsdiskurs in Brssel. http:/nez.uni-muenster.de/download/Freise_mehr_als_bloss_ein_feigenblatt.pdf, 2008-09-03, p. 4.，包括引入透明化决策程序克服民主赤字；作为欧盟治理的合法性来源，使欧盟更贴近公民；给弱势群体以话语权，加强欧盟法律执行的输入型合法性；通过吸纳专家意见继续提高输出型合法性，更有效进行欧盟治理；作为布鲁塞尔的“看门狗”，通过其监督职能来强化欧盟机构的责任；从托克维勒民主理论流派出发，主张通过市民社会形成价值共同体，成为形成欧洲公共领域并从长期促进形成欧洲认同的载体；市民社会作为欧洲社会政策的合作伙伴，引入新的公私伙伴关系以缩减国家权力；市民社会作为非国家行为体在外交政策领域促进第三世界国家发展援助和民主建设，这一分类非常完整地概括了市民社会对于欧盟治理可能承担的各种功能，包括在规范性民主的意义上。阿姆斯特朗 Kenneth A. Armstrong, Rediscovering Civil Society: The European Union and the White Paper on Governance, European Law Journal, 1/ 2002, pp. 102-132.则界定了市民社会的本质及其行为体组成，从形式和理性等视角理解市民社会这个社会领域及其中间协调作用，并思考欧洲市民社会在与欧盟机构协调的过程中在多大程度上被政府化，他从自由主义、社群主义、公民共和以及第三条道路等各种理论解读了市民社会与政治体制间的关系及政府的作用。需要指出的是，学界对于欧洲市民社会仍旧缺乏深入的理论分析，这一事实可以从埃泽勒对主要是2000年以后有关欧洲市民社会文献的综合分析 Eisele 2005: 9.中可见一斑。至于在实证分析方面，欧盟机构实施的市民社会战略构想给学者提供了大量材料，这其中尤以欧委会在过去几年中的指针性举措欧盟治理白皮书引起了极大关注，克莱因论证了治理白皮书和制宪委员会的内容，史密斯曼 Stijn Smismans, European Civil Society: Shaped by Discourses and Institutional Interests”, in: European Law Journal, 4/2003, pp. 473-495.则深入分析了欧盟各大机构在与市民社会的关系中具体的利益差异。舒普特乐观地认为，在与形成欧洲市民社会相关的各个领域都可以观察到欧洲化进程：日渐增多的欧洲层面的精英和专家形成了欧洲公众的要素，国家法律秩序日渐欧洲化，欧洲护照、盟旗、单一货币、欧盟制宪等象征物都起到了凝聚认同感的作用，市民社会行为体之间以众多网络形式进行联系。与他的观点相反，鲁姆福特在考察了欧盟治理、后国家公民身份以及民主赤字框架下的欧洲社会讨论之后，认为欧洲社会空间的多样性使得无法运用市民社会的构想，主张放弃融入或凝聚的范式 两者的分析内容参见Eisele 2005: 4, 10。纵观以上学者的分析，笔者认为，政治学研究通常都不是建立在一个统一的理论框架或范式下的，而只是对于现实政治中的现象及其发展动态不断给出自己的回答。虽然这些研究的视角和立场迥异，但无疑都极大丰富了对于市民社会这个重新振兴的现象的深入探讨。二 欧洲市民社会的概念及行为体分类学界对于市民社会的概念定义向来莫衷一是，对其含义的精确描述和分类差异很大，尤其是在现代语境下，市民社会、第三部门、利益团体、非政府组织、游说团体等概念层出不穷，在欧盟的操作层面往往作为第三部门这个经济概念的同义词使用。这些平行概念的研究对象互有交集，容易混淆市民社会这一概念的本质。从分析路径上，只有从西方政治思想的回顾中才能最好地理解市民社会的历史演变和复杂含义。几乎在18世纪之前，市民社会的观念是国家或政治社会的同义词，亚里士多德对政治共同体或城邦国家的理解是由共同精神道义推导出的一系列目标指导下的统一组织，公民依据广泛渗透在社会中的道德规范和价值来协调相互关系。从18世纪开始，国家等同于社会的观念逐步消失，市民社会开始被视为对立于国家的非政府、非国家行为体的范畴，不过传统的自由主义视角只是采取二分法，区分公共领域和私人领域，市民社会包括了国家领域之外的经济与社会的私人行为体和组织，法律可以约束国家权力干预私人市民社会的行为，这其中已经包含了市民社会概念的规范性含义。黑格尔则将私人领域进一步细分，将市民社会从家庭和个人等其他社会形式中分化出来，认为市民社会的组织和机构形式体现了公共精神，他的论述代表着市民社会概念的历史转折点。 Armstrong 2002: 107-108.马克思和葛兰西在黑格尔的观点之上分别了引入经济社会和文化市民社会的视角，在界定市民社会与国家、家庭和市场等其它领域关系上得出了不同结论，体现了这一问题的复杂性。伦敦政治经济学院市民社会研究中心（CCS）的安海尔等人精确概括了当代语境下对市民社会概念的定义：“市民社会是指围绕共同利益、目标和价值的非强制性行动团体。理论上，其机构形式有别于国家、家庭和市场，而实际上，国家、市民社会、家庭和市场之间的界限通常是复杂、模糊，并且可商榷的。” “What is civil society?”. Centre for Civil Society, London School of Economics. http:/www.lse.ac.uk/collections/CCS/what_is_civil_society.htm，2004-03-01.在社会伙伴通过“社会对话”等合作主义机制和集体协商机制也参与到治理中之后，当前有部分辩论从社会资本的角度分析，讨论社会伙伴是否市民社会的一部分，还是应当排除在只重社会利益的市民社会之外，这其中尤以普特南的“社会资本”说强调社群和协会的构建以及社会信任的重要性，主张市民社会传统（civic traditions）的形成是“有效运作的民主”的必要前提， 赫尔穆特沃尔曼：市民社会在德国，讨论分支以及政治社会现实，德国研究，2008年03期第13页。也可看作是对亚里士多德市民社会精神的一种回归。将市民社会话语转换到欧盟治理层面在一定程度上受到了中东欧市民社会讨论的启发，不过后者主要是围绕着自由和民主自决等规范性标准，而欧洲市民社会的讨论有其独立性，且在中东欧国家转型之前就已经有了一定程度的实践。从弗莱泽列举的至少八个讨论分支也可以看出，市民社会这个概念在欧盟治理也是被赋予多种涵义和用途。在欧委会发表的协商标准中没有定义“有组织市民社会”，只是在“有组织市民社会的特殊作用”一章中做了解释，指出欧委会的协商政策未区分市民社会组织和其它类型的利益团体，而是有意参加协商活动的各方，在有组织市民社会类型方面，欧盟历次文件普遍沿用欧盟经济与社会委员会 Freise 2008: 2.1999年题为市民社会组织在欧洲建设中的作用和贡献意见书中提到了“有组织市民社会”的行为体中列举的各类市民社会行为体，包括：“社会政策伙伴”（工会与雇主联合会）、经济行为体、社会与经济政策领域代表组织（非严格意义上，例如消费者组织）、追随共同目标的非政府组织（环境、人权、培训与继续教育机构等）、社群组织、 特质形成于社会中层和基层、会员制、奉行特定目标，例如青少年组织，家庭联合会，以及所有公民赖以参加社群生活的组织。宗教团体、欧洲政党等，可以视为对欧洲市民社会组织较为详尽的分类。三 跨国市民社会在欧盟多级治理体制中的规范性作用政治学在建构民主治理之时总是要先询问必须存在的规范性前提。欧盟机构在目前围绕着如何进一步发展欧盟治理的讨论中的规范性预期存在巨大差异，超出了欧盟研究各种启发式构想范围。在欧洲一体化史上大部分时间里，具体的成就都是政治精英跨国技术决策的产物，而非民主途径的产物。所谓跨国治理规范制定中的民主合法性主要体现在成员国在欧盟理事会中的作用上。而随着有效多数票范围的扩大和欧洲议会参与决定权的扩大，这一合法性机制有所削弱，而通过提高欧洲议会的地位弥补民主缺乏的尝试也存在诸多问题，欧洲议会的权力扩大有限，而公民参加欧洲选举的热情下降。在寻找新的合法性形式中，学界和政界都不约而同寄希望于市民社会，期待通过市民社会参与到政治决策及协商过程，克服社会与跨国治理结构间的鸿沟，提高透明度，由此产生法律以及整个政治体制的民主质量。传统的市民社会都是在国家范围内构想的，而有可能想象构建欧洲市民社会作为参与式民主空间，加强欧盟治理的民主合法性，其优点在于可以回避支持欧盟治理所需的共同价值和共同历史的需要，创造欧洲讨论和交流的中间公共领域，将社会与超国家治理联系起来。欧委会反复强调市民社会的话题，主要是看重市民社会的双重功能：一方面，从民主理论和规范意义上考虑，市民社会组织是一个政体中活跃的输入方，可以作为利益和游说团体代言欧洲公民的方方面面，将他们的事务和诉求传递到国家和欧洲层面，以非立法的政治手段补充传统的欧盟治理，补充和增强了欧盟治理的民主合法性；另一方面，欧盟各部门非常需要利益团体的专家鉴定职能，和成员国政府及国会不同，欧盟只有少量科研辅助机构，需要外部专家提供信息，市民社会团体逐渐发展成为高度专业化的专家。作为双向渠道，可以作为欧盟治理的中介合作伙伴。这些潜力在1999年的意见书中也都提及。需要指出的是，由于欧洲公共领域尚且缺位，以论辩和批判为核心的话语民主质量、监控问责机制以及理性协商机制能否在欧盟治理中得到充分的保障还是存在问题，市民社会可能会沦为少数精英活动的遮羞布。当然，欧委会也为此通过一些行为准则的规定，保障市民社会组织参与欧洲政策咨询的法律地位，力图提高决策程序的透明度。四 欧委会的市民社会战略根据欧洲共同体成立条约，广泛协商是欧委会的职责之一，阿姆斯特丹条约附件中有关辅从性原则和比例原则应用的第7号议定书规定，欧委会在提出立法动议前广泛听取意见，并在合适的情况下发表协商文件。这为公众参与欧盟事务提供了法律基础和保障。市民社会活跃在欧盟政治体制中在很大程度上要归结为欧委会的推动作用，“许多尤其是在公益领域中的团体是欧委会各部门在寻求同盟的过程中直接推动的，通过欧委会委派给它们的职能得以维持” Grennwood 2003: 9f，转自Kristina Charrad, Lobbying the European Union, http:/nez.uni-muenster.de, p. 4. 2008-09-20。在欧盟层面，欧委会日益将市民社会的概念列入正式发表的文件以及议事日程中。1.欧委会治理白皮书2001年7月普罗迪欧委会提交的欧盟治理白皮书 European Commission, European Governance: A White Paper, COM(2001) 428 final.，这一具体框架下引发了发展欧盟善治的讨论，重新发掘了市民社会的构想。欧委会在白皮书中论述了建立欧洲市民社会的规范性要求，该白皮书中提出民主法制国家的五大善治原则，即公开、参与、责任、效率和连贯性，而这些原则在很大程度上都要通过市民社会的参与才能得以实现。市民社会这一社会行为的中介领域具备联合会的形式和开放性、交流性和协商性潜力，可以在接受治理的人与治理体系间建立联系并施加影响，从而提高欧盟治理的合法性。其背景更多是通过欧洲议会外部的合法化以及转换市民社会的治理活动来提高欧盟现有跨机构治理体制的民主质量。制定白皮书的过程中专门指派工作部门和工作小组探讨市民社会作用的任务，以期明确其权利，拓宽和丰富公共讨论的内容，着重讨论跨国市民社会结构和欧盟治理跨国结构之间的关系。市民社会工作小组的报告以及白皮书本身对欧洲市民社会角色的界定是，它是对欧洲议会代议制民主的支持而非替代，作为参与式民主的重要手段，其目标是尽可能与代议制民主协调一致，以提高欧洲决策的接受度和效率” Armstrong 2002: 116.。白皮书在学界引发了围绕欧洲市民社会的讨论。阿姆斯特朗批评了白皮书采取自上而下的做法，重在将欧盟机构与欧洲层面的市民社会之间的关系和协商结构制度化，而非加强参与式民主，白皮书中建议的参与设想是精英式的，只顾及有组织的利益和团体。2.欧委会市民社会构想的其他法律基础欧委会希望进行尽可能的开放性对话，因此没有通过官方授予咨询地位的形式来认可利益团体，而是无论规模和财力，听取尽可能多利益相关方的意见。但需要向公众公示这些相关方的立场、宗旨、财政来源等信息以确保游说组织和市民社会组织的透明度。在白皮书之前，欧委会已经颁布了欧洲联合会宪章等政策方针，专门针对第三部门或者市民社会部门，并借助结构基金渠道联络各个市民社会联合会。2000年1月18日，欧委会提交了扩建欧委会与非政府组织间的合作伙伴关系，2002年12月11日通过了欧委会对相关方协商的一般原则和最低标准，强调规定了欧委会实施外部协商程序时遵循的一般原则和标准，原则包括参与、开放、责任、效率和连贯性。欧洲促进交流行动计划旨在促进欧盟民主、对话和讨论、加强公共交流 Action Plan for Improve Communicating Europe, http:/ec.europa.eu/dgs/communication/pdf/communication_com_en.pdf，2009-08-21。在题为塑造新欧洲的2000-2005年战略目标通讯终稿中，欧委会在欧委会、其他机构、成员国和市民社会行动之间找到某种新平衡，目标是使欧洲更贴近人民。” Armstrong 2002: 115.2006年5月3日欧委会发布欧洲透明度计划绿皮书，成为欧委会与利益团体协商过程的基础文件。2006年欧委会颁布绿皮书：市民社会在欧盟控毒政策中的作用，继续巩固了市民社会的法律基础。而同样涉及到市民社会行为体的有关社会对话的立法程序在马斯特里赫特条约附录中制度化，后来成为阿姆斯特丹条约的一部分。而市民社会所包含的参与式民主原则已经包含在欧洲宪法条约草案第I-47条中。而即将成为欧盟法律新基础的里斯本条约第8b(2)条关于参与型民主的规定，规定代表联合会对欧盟所有事务都拥有参与权（听证），“欧盟机构与有代表性的联合会和市民社会维持公开、透明的定期对话。” Europische Union: nderungen des Vertrags ber die Europische Union und des Vertrags zur Grndung der Europischen Gemeinschaft. C 306/10 DE Amtsblatt der Europischen Union, 17.12.2007. 3.欧委会扶持市民社会的举措除了不断强化市民社会的法律地位之外，欧委会努力在政治领域中将吸纳市民社会行为体的工作制度化、程序化，建立起了一整套与市民社会的对话与协商框架。欧委会保持分散化结构，几乎所有部门都在各自的任务领域中在“公民对话”框架下独立负责自己的对话和协商机制，与市民社会及其它相关圈子保持联系。在欧委会联系社会团体的运作中，没有一成不变的统一模式，开放式协调法就是有效的工具 参见Brandsen 2008, 引自Freise 2008: 14.，在不同的政策领域、制定提案的不同阶段，欧委会往往采取途径各异的参与协商机制，例如通过绿皮书、白皮书、通知、协商文件、协商委员会、专家组和临时协商机制、网上协商等。这种灵活机制使得征集意见的渠道多样化。通过对市民社会组织网络的扶植，欧委会逐步避开成员国的权限，将其影响扩展到那些尚未上交一体化层面的政策领域。为了提高决策协商程序的透明度，完善公众对公共参与程与体系，欧委会积极利用互联网这个平台。欧委会官方网站开设了市民社的专栏，专门提供欧委会与市民社会的协商和对话的主题信息；开设网上协商中心“您在欧洲的声音”网站，进行协商对话，确保公民通过这一渠道可以积极参与欧洲政策的建构；而在提交立法提案这项欧委会的重要任务中，欧委会在准备阶段采取的最普遍的形式是网上咨询，及时将立法动议放到网页上进行讨论。在提交动议之前，欧委会除了在网上进行咨询之外，还会在制订政策前有针对性地咨询外部各方意见，并与之保持常规联系，以期政策的制定始终可以针对欧洲的新形势和新问题。为此，欧委会在立法过程中咨询两大顾问机构、即（代表成员国各大社会与经济组织的）欧洲经济与社会委员会和欧洲地区委员会的意见。协商的本意是将其纳入政策设计流程，确保设计政策、作出决策的较早时间就按规定程序广泛听取目标群体以及公众的意见，以期政策得当。欧委会在执行其咨询政策工程中始终坚持透明公开的原则，虽然对于利益团体没有资格认证和委任，但为了形成更完善的公共参与系统，欧委会在其官方网站上建立了互动的数据库“协商、欧盟委员会与市民社会”（CONECCS） http:/ec.europa.eu/civil_society/coneccs/start.cfm?CL=de.，为与包括经济联合会在内的广义的欧洲市民社会对话设立机制，提高协商过程的透明度，兼顾所有相关团体的立场。这里可以为公众和社会提供市民社会组织参与的欧委会各种咨询委员会的信息，这不仅是提升透明度的一个有效举措，促进公众对公共参与程序的了解，还使公众如何更好地参与进来提出意见或者建议 该数据库中不仅以A到Z的顺序列出所有组织，而且也按照政策领域对组织进行了分类，截止到2007年4月登记了2040个组织，以企业（231）、环境（144）和内部大市场（133）组织为最多。这一数据库2008年关闭，为欧洲层面非营利的游说代表登记册代替所代替，社会组织可以在此自由登记或更新本组织状况。2007年3月21日欧委会发布题为“欧洲透明度计划绿皮书后续措施”的通知，以此通知为基础，2008年6月23日，欧委会为利益团体代表、游说集团在网上专门设立自愿登记的登记册，要求所有希望对欧盟机构的政治建构和决策过程施加影响的利益团体代表在网上登记册注册登记，填写关于所代表的利益、活动领域以及资金来源等信息，以期使得游说工作更透明化，同时欧委会在在与欧洲的利益团体代表网络以及经过公开协商后，又制定了需要遵守的行为准则欧洲透明度计划：与利益代表关系的框架（登记册与行为准则）。五 结论无论如何，市民社会的概念是与一个善治的民主社会的理念联系在一起的，强调公民的积极参与和政治公共领域在其中起到的重要作用。虽然目前在欧洲的实践更多成为欧盟自上而下的精英活动，但也体现了民主欧洲的思想。欧盟机构的任务不断增加的趋势与之相应，在各个政治领域，越来越多国家层面的非政府组织开始将活动辐射到布鲁塞尔，建立欧洲联合会或网络。欧洲市民社会从广义上可以是多形式的，从公民参与、松散的行为体网络到持久的组织结构，可以是多维度的，发挥从政治讨论、协商程序到直接参与治理等多种作用，可以是多级的，在传统国家、次国家以及超国家等层面。从规范性角度来看，市民社会的构想为跨国治理提供了合法性，为利益代言和专家知识的传达建立了新模式。但是正如阿姆斯特朗指出的那样， Armstrong 2002: 109.欧委会白皮书构想的欧洲市民社会和欧盟治理同样面临合法性问题，因为欧委会指导思想下构建的市民社会既独立于欧盟机构，又进入治理范围内，是跨国的政府化自治结构，欧盟接近国家的特征以及欧盟与其所扶持的市民社会的密切关系导致人们更多要质疑市民社会是否具备自治性，开始思考市民社会多大程度上被欧盟机构政府化，抑或是改变了代议制民主的形式，却没有以真正的个人参与政治过程的真正权利取而代之，只是流于表面的民主形式和程序。参考文献：1. Kenneth A. Armstrong, Rediscovering Civil Society: The European Union and the White Paper on Governance, European Law Journal, 1/ 2002, pp. 102-132.2. Kristina Charrad, Lobbying the European Union, http:/nez.uni-muenster.de, 2008-09-203. Matthias Freise, Mehr als blo ein Feigenblatt? Der Zivilgesellschaftsdiskurs in Brssel. http:/nez.uni-muenster.de/download/Freise_mehr_als_bloss_ein_feigenblatt.pdf, 2008-09-034. Gudrun Eisele, European Civil Society - A Glance at Recent Literature. http:/nez.uni-muenster.de/download/eisele_-_european_civil_society.pdf, 2005-05-30.5. Hubert Heinelt, Zivilgesellschaftliche Perspektiven einer demokratischen Transformation der Europischen Union.“, in: Zeitschrift fr internationale Beziehungen 5/1998, pp. 79-108.6. Ansgar Klein, Der Diskurs der Zivilgesellschaft. Mnsteraner Diskussionspapiere zum Nonprofit-Sektor Nr. 06. 2000.7. Michle Knodt, Barbar