安徽省农业补贴状况调研报告22.doc

安徽省农业补贴状况调研报告安徽省农业补贴状况调研报告共青团中国科学技术大学委员会二一年十月项目策划组朱东杰 芮 锋 王 童 杨晓果任晶晶 牟宏霖数据调查组各院系分团委、团总支2010年暑期“三下乡”社会实践服务团报告撰写组任晶晶 牟宏霖 尹中南 何学智 伍永西 周 娇 朱晓斌 钟晓瑜 成 娟 李丹丹 吕 涛 游江艳 目 录目 录2导 语3第一章 引 言41.1 研究背景41.2 研究目的51.3 调研样本51.4 研究方法7第二章 调查结果及分析82.1 概 述82.2 显著成绩92.2.1增加农民收益的渠道92.2.2激励农民生产的积极性92.2.3 提高农业生产的机械化率92.3 主要问题分析及解决建议102.3.1 增收效应可以更加明显102.3.2 宣传方面有待加强142.3.3 补贴规划性方面的完善172.3.4 农机推广效果有待提升232.3.5 补贴政策更好落实的举措28第三章 总 结32参考文献36致 谢37附 录38安徽省农业补贴状况调查问卷38导 语2010年3月19日，中共安徽省委、安徽省人民政府发出致全省广大农民朋友的一封信，公布了16项强农惠农政策，以进一步促进农业增效、农民增收和农村发展。其中主要包括，进一步提高粮食最低收购价格，继续实施农作物良种补贴，进一步扩大农机补贴范围，继续对种粮农民实施农资综合补贴政策，继续实行粮食直接补贴，继续实行引进奶牛补贴，实行新型农民培训补贴，实行农民工技能培训补贴，深入开展政策性农业保险等。安徽省是我国的农业大省，本次“安徽省农业补贴状况”调研，是依托中国科学技术大学“暑期三下乡社会实践活动团”，在安徽省舒城、当涂、金寨等12个典型农业市县进行的，旨在以典型地区反映全局状况，从而对全省农业生产补贴政策的落实情况进行真实有效的反映。同时，开展调查研究工作，是我校暑期社会实践服务活动的优良传统。依托“三下乡”平台，我校的青年志愿者们奔赴安徽省不同地区了解省情民情，开阔了学生们的知识视野、丰富了学生们的知识结构。在调研过程中，我们欣慰地看到了安徽省农村发生的日新月异的变化，报告中，我们归纳了安徽省农业补贴已取得的成就，如：补贴政策落实比较到位，农民普遍获益；农民对补贴的主观满意度较高；农业补贴政策的实施，对促进农业生产起到积极作用等。在撰写报告的过程中，本着寻找问题、凸显问题、分析问题、解决问题的思路，在统计分析调研数据的基础上，我们也阐述了安徽省农业补贴政策落实现状中存在的问题与不足，如：农业补贴对农民增收的效应不明显，“强农”、“惠农”的最初目的没有完全达到；政府对于农业补贴政策的宣传工作仍存在提高和改进的空间；补贴缺乏总体的、长远的规划性；农机推广效果不理想；补贴政策在实际落实的过程中效率较低下等。相信随着改革的深入，这些问题将获得妥善解决，我省“强农”、“惠农”政策将取得更大的成功！针对调研中归纳的问题，通过与发达国家及国内先进省市农业补贴政策的对比，结合具体情况，本文提出了若干改善的建议，如：第一，进一步加大农业补贴力度，优化补贴结构，扩大补贴范围；第二，加大对农业补贴，特别是新型农业补贴的宣传力度；第三，引入反周期性的价格补贴机制，根据市场环境、不同地区制定价格补贴机制；第四，加强补贴资金监管，提高农业补贴效率；第五，建立和完善包括农业补贴在内的农业支持法律体系，实行农业补贴法制化管理。衷心希望本次调研能为我省农业发展、农民增收做出绵薄贡献！第一章 引 言1.1 研究背景我国的农业补贴制度萌芽于20世纪50年代末，形成发展于改革开放时期。改革开放以来，我国的农业补贴政策大体分为3个阶段：形成阶段（1978-1994年）、发展阶段（1994-2003年）和创新阶段（2004年至今）。从时间上看，我国的农业补贴有了几十年的历程，但严格地说，2004年前的农业补贴并不具有真实意义，因为征收大量农业税费，存在“剪刀差”农业补贴不能给农民带来实惠。全面取消农业税后实施的农业补贴，才具有实质的支农惠农意义。近年来，党中央和国务院十分重视“三农”问题的解决，连续七年将“三农”问题作为“一号文件”的主题，采取一系列重大举措促进农业农村发展，对农业、农村、农民实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针和“多予、少取、放活”的政策。随着“一号文件”的连续颁布和实施，各项支农惠农政策不断完善，粮食及其他主要农产品价格逐渐提高。特别是近年来不断扩大涉农补贴范围，提高补贴标准，大幅度增加“三农”投入，建立有利于资源要素向农村配置的激励机制，使社会主义新农村建设扎实向前推进。2004年以来，国家对农业补贴力度逐年加大，有效地促进了粮食产量的增加。2004-2008年粮食总产量连续5年增产，同时农民收入也基本稳步增长。据统计，20042008年农民人均纯收入增幅连续5年超过6，总体呈上升趋势，城乡居民收入增长率不断缩小。表1-1 2001-2008年城乡居民收入及增长率年份人均纯收入（元）人均纯收入实际增长率（%）城镇居民农村居民城乡收入差距城镇居民农村居民城乡收入增长率比2001686023662.90:18.54.22.02:12002770324763.11:113.44.82.79:12003847226223.23:19.04.32.09:12004942229363.21:17.76.81.13:120051049332553.22:19.66.21.55:120061176035873.28:110.47.41.41:120071378641403.33:112.29.51.28:120081578147613.31:18.48.01.05:1各地也积极响应党中央号召，及时颁布了一系列强农惠农政策。如，针对农村劳动力总体素质偏低，只能从事简单的体力劳动的现象，2010年，青岛市推出了惠及数万农民工的“职业技能提升计划”全年组织培训农民工5万人，对培训合格的农民工给予200500元的补贴，针对当前经济结构调整和产业升级对农民工技能提出的新要求，进一步突出了培训的针对性，着力提升农民工的就业层次。2010年3月19日，中共安徽省委、安徽省人民政府发出致全省广大农民朋友的一封信，公布了16项强农惠农政策，以进一步促进农业增效、农民增收和农村发展。1.2 研究目的天下之事，不难于立法，而难于法之必行。制度的生命力在于执行力，好制度不执行，等于没有制度，没有执行力的制度，往往流于形式，成为摆设。只有下决心、下力气狠抓执行力，才能提高制度的效用。增强制度意识、精神，如果没有将精神深入到农民的头脑中，再多再好的补贴也只是银行卡上的一行数字，并不能真实地发挥它们的作用。1研究农业补贴问题是增强国家粮食安全的需要我国是一个有近13亿人口的大国，人均土地资源又远远低于世界平均水平。因此，立足国内，提高粮食生产能力，实现粮食的基本自给，是国家的基本方针，也符合人民的根本利益。在新形势下如何加快粮食生产科技的发展，提高自主创新能力和竞争能力，不断开发出新技术、新产品、新设备，保障国家的粮食安全，满足人民不断提高生活水平的需要，是关系全国人民生存发展的基本问题。而进行农业补贴是当前国家强化确保粮食安全的重要举措。2制定合理的农业补贴是增加农民收入的必要保障农民问题的核心是农民收入问题，相对于非农民而言，农民的收入低而不稳。这不仅是发展中国家的问题，也是发达国家的问题，是任何国家处于某一发展阶段必然存在的问题。关注农民本身、增加农民收入已经成为新一届政府工作的重心。农业补贴也是在这一导向下开展的。基于以上两点，我们对安徽省农业补贴状况进行了调研，调查了农业补贴的落实情况、农民对于农业补贴的看法等各个方面。本报告将在调查的统计数据的基础上，分析安徽省农业补贴现状及主要问题，并探讨相关改善途径及建议。1.3 调研样本本次调研在安徽省的12个县市、乡镇范围内共发放5000份问卷，主要调查对象是当地从事农业生产的普通农民，其中回收有效问卷4571份，有效回收率91.4%，符合调研要求，数据被认定为有效，并具有一定的普遍性。样本分布情况如下图所示：图1-1 调查样本区域分布图在回收的4571份问卷中，男性受调查者2655人，女性受调查者1916人。性别分布比例比较均衡。具体情况见下表：表1-2 调查样本性别比例分布表性别人数百分比男265558%女191642%总计4571100%有4538名农民接受了“文化程度”的调查，主要是文盲、半文盲，小学、初中水平和高中水平，有极少部分拥有大学或大专的学历。具体情况见下表：表1-3 调查样本文化程度状况统计表文化程度 人数 百分比 文盲/半文盲 1536 33.8% 小学 1234 27.2% 初中 1413 31.1% 高中/中专 325 7.2% 大学/大专 30 0.7%总计 4538 100%有3908名受调查者透露其主要经济来源，大多分布在种植业、养殖业、外出务工和林业等几个行业。具体情况见表1-4。表1-4 调查样本主要经济来源信息统计表经济来源 人数 百分比 种植业 2636 67.5% 养殖业 33 0.8% 林业 36 0.9% 外出务工 940 24% 其他 263 6.8%总计3908 100%有3544位受调查者回答了“主要经济支出”一题，农民的经济支出分布于日常生活开支、教育、生产及医疗等方面。详情见下表： 表1-5 调查样本主要经济支出状况统计表经济支出 人数 百分比 生活 2129 60% 教育 803 22.7% 生产 509 14.4% 医疗 56 1.6% 其他 47 1.3% 总计 3544 100%1.4 研究方法1 文献资料法通过中国知网（CNKI）和中国科大图书馆，下载和查阅了30余篇相关学者的研究论文和学术专著，调研了其他省市、其他国家在农业补贴、鼓励和刺激农业生产的政策中存在哪些问题，取得哪些经验，为调查安徽农业补贴政策落实状况提供一个整体的思路。2 问卷调查法在学校领导及专业老师的指导下，严格按照调查问卷的设计规则，编制“安徽省农业补贴状况调研问卷”，共印制5000份。利用2010年中国科学技术大学暑期“三下乡”的机会，由15支团队分别在各服务地乡镇发放，共回收有效问卷4571份，有效率为91.4%。3 访谈法“三下乡”暑期社会实践服务团成员在调研过程中，通过走访、交谈的方式直接从农民那里了解到一些农民的想法和意见，并整理成文字稿，其中部分将在调查报告中被引用。第二章 调查结果及分析2.1 概述在“三下乡”的过程中，我校学生志愿者通过问卷调查和走访座谈两种形式，对服务所在地农业补贴政策的实际落实情况及效用进行了深入的了解。在调查走访的过程中，同学们了解到，由于近年来省委、省政府高度重视包括实行农业补贴在内的各项“强农”、“惠农”政策，不断加大对农业补贴的投入力度，优化农业补贴结构，我省的农业补贴政策已经取得了很好的实际成果，在相当程度上改善了农民的生活水平、发展了农业生产、促进了社会主义新农村的建设。具体而言，我省的农业补贴政策主要在以下几个方面取得了比较突出的作用：1. 补贴政策落实比较到位，农民普遍获益；在调查走访的过程中我们了解到，安徽省各地区的农民绝大多数都从不同方面享受到了农业补贴带给他们的实惠和利益，说明农业补贴政策并非仅停留在文件上，而是得到了比较切实的执行。在回收的4571份有效问卷中，有3486位农民知道有粮食直补的政策，此外，知道农机补贴、良种补贴和农资综合补贴的人数也都在2200人以上，仅有357人对农业补贴政策“完全不了解”，这说明绝大多数农民都了解国家的农业补贴政策；此外，有3853位农民表示自己按照粮食种植面积得到了农业补贴，另有200多人通过其他途径获取了农业补贴。这说明，我省农民绝大多数都在农业补贴政策的覆盖范围之下，且实实在在地获得了农业补贴带给他们的利益。2. 农民对补贴的主观满意度比较高；有88%的农民认为现在的粮食收购价格确实有了不同程度的提高，政府公布的粮食收购价格对于农民而言是起到“保底”的作用，因为政府粮食收购价格的提高，农民可以放心地持粮观望，尽可能以相对优势的价格出售粮食，从而实现增收的目的。有87%的农民对粮食直补政策持不同程度的满意，有91%对“30%的农机购置补贴”感到不同程度的满意。尽管有近45%的农民反映他们的生活水平并未得到实质性的、根本性的改变，但农民对政策本身是持欢迎态度的。3. 农业补贴政策的实施，对促进农业生产起到积极作用。在“粮食补贴政策提高农民种粮积极性效果”一题中，有48%的农民认为效果较大或很大，另有38%的人认为有一定的效果，只有14%的人认为效果很小或没有。这说明农业补贴政策的出台，以及补贴的下发，确实从一定程度上鼓励和刺激了农民的种粮积极性。安徽省是个外出务工人员输出大省，尤其是皖北一些农村，由于劳动力不足，存在大量土地抛荒的情况，因此，通过政策性引导，鼓励在农村从事粮食种植的农民扩大种植面积、促进土地流转，对我省农业的进一步发展具有极其重要的意义。而按照实际种植面积让真正从事粮食生产的农民享受到农业补贴，是我省在这方面做出的有积极意义的一种尝试。与此同时，尽管安徽省农业补贴政策的制定落实已经取得了一些有目共睹的成绩和效果，但是在政策本身的细则制定上以及向下落实的过程中仍然存在一些问题和瑕疵。我们了解到，我省农业补贴政策并未取得预期般的理想效果，很多农民认为在享受到农业补贴后，收入并没有达到他们的理想，原先存在的一些困难还未得到全部解决。通过分析、归纳，我们总结出安徽省农业补贴主要存在的问题，并在后续的章节中一一铺开。在我们撰写报告的过程中，本着寻找问题、凸显问题、分析问题、解决问题的思路，尽可能地分析安徽省农业补贴政策落实现状中存在的问题与不足，但这并不代表我省包括实施农业补贴在内的“强农”、“惠农”政策没有取得丰硕的成果。2.2 显著成绩2.2.1增加农民收益的渠道农业“四项补贴”（粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补）已成为农民增收的重要来源，农民普遍对农业补贴感到满意，主观上认可国家的农业补贴政策。调查中的数据也表明大多数农民（超过一半以上）对“农业补贴促进农民收入增长”的判断持肯定态度。因为农业补贴，广大农民也可以像工人一样领工资。对农民来说，农业补贴是粮食收益之外的又一经济来源，是农民的非生产性收入，是得到国家财政保证的收入渠道。农业补贴之于农民如同工资之于工人，不过两者在重要性上还存在一定的差异，农业补贴不是农民收益的主要渠道，但它还是提高了农民对未来的经济预期。2.2.2激励农民生产的积极性农业补贴在一定程度上吸引了越来越多的人投入到农业生产中。农业补贴政策的激励特质为社会风潮起到了良好的导向作用，让全社会都关注“三农”问题，关注农民增收，形成舆论合力。由于城市化进程的加快，大批农民离开本职的农业生产，加入城市建设者的大军，集合为农民工群体，成为新城市移民族。农民“背井离乡”的根源是经济压力，当单纯的农业生产不能满足农民的日益增长的物质文化要求时，他们就必须开辟新的收入来源，开发新的生产、生活方式，对农业生产采取消极态度。农业补贴政策给予农民心理上的激励与暗示比其真正发挥的作用要明显，数额不大的农业补贴向农民传达了国家支持农业生产的积极信息，一定程度上提高了农民生产的积极性。2.2.3 提高农业生产的机械化率农业补贴中的重要内容农机具购置补贴，直接促进了农民在农业生产资料上的“投资”，提高了生产资料在农业生产总投入中的补助，提高了农业生产的机械化率，从而一定程度上提高了我国农业的现代化程度，现代农业的雏形正在成为现实。尽管农机补助目前还存在不少的问题，但其在提高农民增加生产投入的积极性上取得了一定了成效。这种成效短期内很难评估，但农机是农民的个人资产，是农民进行扩大再生产的固定资本，其价值应当通过综合的投资回报来计算。农机投资更看重农业生产的长期效益，农民购买农机后自然会积极投入农业生产中，将农机的辅助效用发挥到最大，最终实现农业生产收入的增长，实现农业纯收入的增加。2.3 主要问题分析及解决建议2.3.1 增收效应可以更加明显保供给、促增收是我国农业补贴政策的核心目标。保供给，即确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，是我国现阶段和今后相当长时期内农业发展的主要任务；促增收，即促进农民收入持续增长，始终是我国“三农”工作的根本任务。两者互为基础、相互影响，是现阶段建立和完善我国农业补贴政策的出发点和落脚点。本章节将主要关注农业补贴政策是否达到了农民增收的目的。2.3.1.1 农民增收现状 “农业补贴对稳定与增加农民收入是否确有促进作用，其作用程度如何？”在2003年安徽省农业补贴政策出台后，对农民朋友的纯收入有无增加的调研问题上，统计得到的数据如下：觉得有明显增加的为445人，占调查总人数的10%；觉得略有增加的为2004人，占45%；觉得变化不大的为1973，占45%；觉得不增反减的仅有67人，比率不到1%。图2-1农业补贴政策出台后农民收入增加情况从图中显示的结果可以发现，近45%的农民人觉得政策出台给他们收入带来的提升效果变化不大，这个数据值得我们深思和考虑其中的问题。在近几年粮食增产的同时，尽管农民收入也持续增长，但从农业补贴得到的增收效应感觉并不满意。从另外一个角度来看，由第一章表1-1可知，2004-2008年城乡居民收入差距绝对额逐年缩小，城乡居民收入比率却逐年增大。说明虽然城乡居民收入增长率差距不断缩小，但是城乡居民收入差距总体呈扩大的趋势，这就亟需政府采取宏观调控政策，缩小收入差，增加农民的满意度和满足感。2.3.1.2 归因分析1继续增加农业补贴力度2000年美国联邦政府对农业净收入的直接现金支付额为229亿美元，受补贴人数仅20万，美国农业净收入中有近50%来于政府补贴。但目前我国仍然处于工业化中期阶段，人均GDP刚刚迈过3000美元，国家财力十分有限，加之受各省财力制约，补贴标准偏低，补贴人口数目偏大，难以真正实现对农民利益的保障作用，对缩小城乡居民收人差别的作用很有限。2增多直接农业补贴的方式农业补贴表现为对农业生产、流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产和流通的全过程，但是具体到各环节、各类别的补贴，各个国家地区有所不同。我国的农业补贴大多在农产品流通销环节进行，采用“暗补”方式。中央和地方两级财政补贴的绝大部分直接作为城镇居民的消费补贴，农民只能间接获得补贴利益。2004年开始政府逐步加大对粮食等农产品直接补贴但是我国现阶段属于流通环节的补贴仍占相当大比重。另外发达国家实践也表明，农业补贴大部分在中间环节已被其他市场主体所侵蚀。据经合组织测算，发达国家的价格政策的补贴效率仅仅为25，即国家补贴l元钱，农民得到的只有0.25元。我国的大量补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等流通领域。可见，我国现阶段的农业补贴缺乏科学性，补贴结构失衡，补贴方式间接，导致了补贴利益分配不合理，直接影响了补贴效应的发挥。3农业补贴需与生产成本、农产品价格挂钩从事农业生产的农民的收入，主要取决于粮食等农产品价格及其生产成本。在市场经济条件下，粮食价格的剧烈波动可能抵消直补带给农民的好处，当粮食供过于求，粮食生产过剩时，粮食需求价格弹性小，决定了因粮食价格下降带给农民的收益损失，可能会超过农民从补贴中获得的收益。近些年，我国农产品生产成本和价格存在不均衡变动。一方面，农资价格不断上涨。国内化肥、农药、农膜、柴油等农资价格呈现出快速上涨的态势，从而导致农业生产成本不断攀升。据国家发改委农产品成本收益调查，种粮农民亩均化肥、农药和机械作业三项费用支出(三种粮食平均)，每年增幅均在20元以上。又据调查，2007年安徽、江苏两省农民种粮获得的各项补贴合计80元亩左右。仅占当年农业生产成本增加额的47。显然，现有全部补贴远不足以弥补农民因农资价格上涨而增加的支出。另一方面，农产品价格受到抑制。由于农产品的市场劣势，西方国家在农产品价格方面往往实施支持价格政策，农产品价格较高。长期以来，我国的农产品价格严重偏低，与工业品价格剪刀差巨大，时至今日农产品价格仍没有完全市场化。上世纪90年代以来的农产品购销制度改革不彻底，保护价的保护程度低，甚至是低于市场价的垄断低价。近年，政府调控粮食等主要农产品价格，过多地考虑粮价上涨对物价稳定和城镇居民生活的负面影响，从而使粮食等主要农产品价格受到抑制。特别是2007年国际市场粮食价格大幅度上涨后，我国粮食价格形成了与国际市场的巨大价差。我国农业补贴的初衷，是为了降低农业生产成本、提高农产品价格，增加农业生产的比较利益，从而确保粮食安全，实现农民增收。然而，现实中由于其它配套制度的缺陷，造成农业补贴收入效应的弱化甚至异化。4农民对补贴政策解读不一在对安徽省几十个农村地区的调研中，我们发现农民的文化程度普遍偏低。调查对象中文盲、半文盲共有1536人，占调查总数的34%；小学文化1234人，占27%；初中文化1413人，占31%；高中、中专文化325人，占7%；拥有大专、大学学历的仅30人，为调查总数的1%。图2-2 调查样本文化程度分布图在调查过程中，大多数农民把农业补贴看成是“一笔额外的钱财”，这与国家政策中希望通过农业补贴促进农民收入提高，把增收部分投入农业再生产环节相违背。而且多数农民反映说补贴种类有很多项，往往都是把补贴金额直接打到卡里面，很多农民朋友分不清楚具体对应的是哪一项，久而久之，很多农民干脆就没有去定期了解卡上补贴是否已发放，发放了多少金额。在对实际中粮食直接补贴是按照什么计量方式（按照粮食种植面积、按实际出售商品粮数量以及按照人口数量）进行的调研时，所得统计数据为：选择按照粮食种植面积进行补贴的有3853人，占受访总人数的94%；选择按人口数量进行的有223人，占6%；选择按照出售商品粮数量进行的有14人；选择其他的有仅有36人。而在对“您所期望的粮食直接补贴的计量方式”调研时发现，选择按照粮食种植面积计算的有2344人，占受访总人数的75%；选择按照人口数量计算的人有587名，占20%；选择按照出售商品粮数量为标准的有117人，占4%；选择其他方式的有68人，占据总数的1%。相比较于现实中94%的人数按照种植面积获得粮食直接补贴这一数据，只有75%的农民期望是按照种植面积计量，横向比较下有所降低。而期望按照人口数量或出售商品粮数量等计量方式进行粮食直接补贴发放的人数占据受访总人数的四分之一。是否部分农民朋友觉得以粮食种植面积为计量方式不够最优，是否存在更好的方式来计算粮食直接补贴，都需要政府有关部门进行深入的政策研究。从长远的角度看，政策出台之后，应预期种粮规模大的农户会有增加播种面积的行为取向，规模小的农户可能会减少播种面积。只有结合实际，不浪费资源，才能减少生产成本，提高农业的创造价值。但大多数农民把农业补贴看成是“一笔额外的钱财”，政策的引导性变成了一纸空文，对农民种植积极性的提高效果一般。上面调研的情况说明了对于农民这一“文化程度较低”的群体，政府需要在宣传教育上多做工作，务必使农民们了解农业补贴的意义和重要性。2.3.1.3 解决建议对于农业补贴增收效应不明显的问题，建议采取如下对策：1. 变间接补贴为直接补贴针对我国农业补贴多在流通领域进行，有限的资金没有得到高效的配置。补贴利益往往被中间环节的其他市场主体所侵蚀，补贴效率低下问题，必须改变补贴方式，转“暗补”为“明补”，变“间接”为“直接”，从而实现农业生产者直接受益获利。政府对农业的支持更直接更具体，财政对农业补贴的政策效率更高。2. 变生产补贴为收入补贴农业补贴制度设计，必须考虑农业增产和农民增收两重目标的统筹兼顾与主辅选择问题。促进农民增收、缩小城乡居民收入差距已经成为我国财政支农政策的重要目标。尽管从我国财政支农规模和农民增收的途径看，当前综合性收入补贴还难以成为促进农民增收的主要手段，但从长远发展来看，应逐步减少生产补贴，增加农民直接收入补贴。农民直接收入补贴不会造成农业生产扭曲，而是更加符合WTO规则要求。我国常驻WTO代表孙振宇建议，农业补贴应更多采用直接补给农民的办法，尽量减少对农业生产的补贴。使我国在未来世贸组织农产品谈判中处于较为有利的地位。3引入反周期性的价格补贴机制直接补贴和保护价收购政策相比较，无论在政策功能、作用机理上都存在很大差异，相互之间难以简单替代或合并。随着WTO农业协议约束力的加强和市场化进程推进，发达国家总体上趋于削弱价格补贴，但价格干预仍然是各国稳定农产品供给、维持本国农业竞争力的通行手段。可以借鉴国际经验，结合我国实际，在粮食直接补贴的同时引人反周期价格补贴。4建立和完善包括农业补贴在内的农业支持法律体系，实行农业补贴法制化管理应抓紧制定农业补贴条例，研究制定在WTO规则框架下的农业保险法、农业灾害救助条例、农民专业合作经济组织法等法律法规，健全农业支持法律体系。与此同时，围绕农业补贴，成立有关部门的过渡性协调机构。此外，在重要农产品主产区，成立区域性的农业行业协会，帮助政府有关部门及时掌握行业动态，摸清农民的收人及受损情况，降低农民收人补贴发放的运行成本，提高补贴效率。2.3.2 宣传方面有待加强2.3.2.1宣传工作的目前情况2010年3月19日，中共安徽省委、安徽省人民政府发出致广大农民朋友的一封信，信中说近年来，党中央、国务院和省委、省政府相继出台了一系列强农惠农政策。今年又出台了一些新政策，进一步促进农业增效、农民增收和农村发展。这16条政策分别是：一、进一步提高粮食最低收购价格。二、继续实施农作物良种补贴。三、进一步扩大农机补贴范围。四、继续对种粮农民实施农资综合补贴政策。五、继续实行粮食直接补贴。六、继续实行引进奶牛补贴。七、实行新型农民培训补贴。八、实行农民工技能培训补贴。九、加大国家及省级公益林补偿力度。十、深入开展政策性农业保险。十一、提高参合农民财政补助标准。十二、深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件。十三、全面实施农民工参加工伤保险的“平安计划”。十四、实行农村居民最低生活保障制度。十五、汽车下乡补贴政策实施时间延长一年，至2010年12月31日止；摩托车下乡政策执行到2013年1月31日。十六、继续实行家电下乡补贴。从2010年3月中旬到2010年7月中旬，已经过去了4个月。安徽的农民朋友对省委，省政府颁布的惠农补贴新政策是否了解？农民朋友如何解读这些新政策？农民朋友对这些惠农新政策的实施又有什么样的看法？带着这些问题，调研小组进行了细致的调研工作。通过调查走访，我们得到了如下的信息。对于新政策的颁布，农民朋友拍手叫好。但是他们中的大多数人对新政策并不是十分了解或者了解不全面。当调研小组在调研中提到“落实惠农补贴新政策过程中需要注意的问题有哪些？”，近6成的农民认为宣传得太少。此外，有些农民虽然了解一些政策，但不知道通过什么途径去兑现政策。还有一些农民明明知道有政策，但在享受不到的情况下，却不知道找谁去反映、找谁去落实。大部分的受访者认为必须加强新政策的宣传。现摘录部分受访者的回答：“政策宣传方面没做好，很多政策我们不知道。”“目前村组织对政策的宣传力度不够。”“政策很好落实到位，只是种类没有说明，不知道拿的什么、多少补贴。”“补贴项目不细化，对农民的讲解不透彻。”“没听说过农业保险。”从农民朋友的直接反馈中，我们可以直观地了解到，在惠农新政策的落实过程中，政策宣传的效果并不是十分理想。针对政策宣传方面，调研组设计了相关的问题，从图（2-3）中，可以进一步详细了解农民朋友对新政策的认知和了解程度。图2-3 农民对农业补贴政策了解状况分布图由上图可以看出，农民朋友对于“粮食直接补贴”最为熟悉。对于“农作物良种补贴”、“农机补贴”、“农资综合补贴”和“农业保险补贴”等农作物种植方面的政策也有一定的了解。但是，值得关注的是，了解“新型农民培训补贴”的人数仅为270人，占总调查人数的5.9%；同时，存在357人（约10%）对于以上农业补贴政策均不了解。数据显示，农民朋友对于传统的补贴项目的认知程度远远大于对政策中提出新行补贴项目的了解程度。粮食种植为立农之本，而新型农民培训则是富农之道。人们对传统补贴项目与新行补贴项目认识程度的差别，一方面反映了农民朋友固持传统观念，另一方面也表明在政策宣传过程中，宣传力度不够，宣传效果也并没达到预期目标。2.3.2.2 归因分析针对宣传效果不明显这个问题，我们就农民朋友通过何种途径了解到安徽省农业补贴政策这个问题，进行了调查。表2-1 调查样本了解农业补贴政策途径的相关信息统计表渠道电视广播报纸农技部门熟人介绍其他人数13873012841997931625比例25%5.4%5.1%36.1%16.9%11.3%根据受访者的回答，我们可以清楚的了解到，一方面农民朋友比较倾向于面对面地政策解读与宣传，如当地农技部门的现场宣传或者熟人介绍。另一方面，传统的平面媒体在宣传过程中发挥的作用并不是很大。就反馈的信息分析，当前政府宣传的主要手段还是通过相关部门进行直接的讲解。虽然这种直接的讲解，就农民朋友了解政策的透彻度方面来说具有很大的优势，但是其中消耗了过多的人力资本，影响的范围不能达到理想的程度。传统媒体（电视，广播，报纸）在宣传中所起的作用，各有不同。电视作为一个主要的获知途径，可以在大范围内宣传政策。另外，由于受教育水平的限制，通过报纸宣传的方式并不为大多数受访者接受。通过数据分析，我们可以发现，当下政府宣传还是主要采取一些传统、单一的宣传方式。虽然有一定的影响力，但是效果并没有预期的理想。2.3.2.3 建议措施关于强农惠农政策宣传的重要性，早在2009年农业部办公厅就发布了相关的通知。通知提出要重视强农惠农政策宣传工作，政策宣传是各项支农惠农政策落实工作的重要组成部分。各项强农惠农政策能否落实到位，确保政策不走样、不缩水，让农民知晓是最关键和最基础的环节之一。根据安徽省的强农惠农补贴政策落实过程中的具体情况分析，当前我省惠农补贴宣传工作主要存在两个问题：首先是宣传工作缺少侧重点。显然，农民朋友对新政策的了解程度远远低于传统政策。这就需要主管部门在落实过程中加大对新政策的宣传工作。其次是宣传手段过于单一以及传统化。针对宣传效果不显著的现状，全国各地相关部门都采用了一些具有地方特色，符合当地现实情况的宣传手段：1海南省为全面、有效宣传强农惠农政策，省委办公厅、省委宣传部、省委农办动员省直26个单位，历时两个月，拿出100多万元，组织编印了一系列惠农政策宣传品，包括惠农政策60问、十大惠农政策宣传挂画、十大惠农政策宣传图卡以及农村信用社小额贷款宣传挂历等。通过各种途径发放给农民朋友。2浙江省采取明白卡的形式，把中央和省里出台的鼓励粮食生产的各项政策一一列出来，明确补贴对象和补贴标准，发给农民，使农民一目了然。3湖北省来凤县通过年初向广大农户免费赠送惠农宣传挂历、到农户家中现场宣讲、张贴宣传标语、悬挂宣传横幅、设置免费咨询点及出动宣传车等多种形式，从“粮食补贴政策”、“家电下乡补贴政策”、“汽车下乡补贴政策”、“农机具购置补贴政策”四个方面，多渠道宣传党的强农惠农资金补贴政策，做到家喻户晓，充分调动农民种粮、购买摩托车、汽车及家电下乡产品的积极性。通过学习和借鉴相关经验，我们可以将这些宣传手段归纳为两种：一种是采用传统方式的宣传，另一种是运用新兴传播媒介所开展的宣传工作。 （见图2-4）图2-4 宣传方式图解结合安徽省的现状，就如何有效提高宣传覆盖面，增强宣传效果，调查小组提出如下建议：一、资料讲解在通讯不发达地区，通过组织讲座印宣传手册、宣传挂画、宣传图卡、路边广告语等形式，宣传新政策。二、短信宣传随着手机普及程度的加大，短信成为发布信息的一个很重要的平台。并且具有覆盖范围广，更新及时等特点。在后续的宣传过程中，相关部门可以采用短信群发的方式，将新政策及时告知农民朋友。三、“三下乡”宣传我省目前有在校大学生约100万人，每年近3万大学生参加“三下乡”活动，其力量不可小视。可以通过全省大学生的“三下乡”活动，宣传强农惠农补贴政策。四、集市和节庆宣传充分利用我省农村集市和春节等传统节日，组织开展惠农政策咨询活动。五、文艺宣传组织专业、业余文艺演出队，编演惠农政策节目，深入到乡镇、村演出。将强农惠农补贴政策融入到文艺作品中，拍摄相关题材的影视材料，以最通俗的方式呈现给广大的农民朋友。六、网络宣传通过安徽三农网，中国农民论坛等网站，宣传相关政策。2.3.3 补贴规划性方面的完善在调查中我们发现，接受调查的绝大多数农民表示自己知道并享受了政府提供的农业补贴。在回收的4571份问卷中，仅有357人（约占7.8%）对国家的农业补贴政策完全不了解，说明各地方政府在农业补贴的发放落实工作中已有一定成效，这项政策也普遍受到了农民的欢迎。然而在调研过程中我们从农民那儿了解到我省农业补贴存在缺乏规划性的问题，数据显示我省的补贴仍有补贴项目重点不够突出，金额力度不够大，补贴种类不够齐全，补贴缺乏规划性等诸多问题。下面将分别对上述几个问题的落实情况和实际效果进行数据统计与分析，并提出相应的建议和对策，谨供相关部门参考。一、补贴的重点经调查我们发现，我省农业补贴金额的发放比较分散，需要更加注重补贴的重点，不能高效地促进农业生产的发展,这是当前我省农业补贴存在的弊端。1现状在对我省农户主要种植的农作物品种的抽样调查中，我们发现：家中主要种植水稻的有1962人，占总数的85%；主要种植小麦的有163人，占总数的7%；主要种植玉米的有113人，占5%；除此之外，大豆、油菜、棉花和其他品种的统计比例均约占1%的比重。图2-5农民主要种植作物通过上图的统计数据，可以看出在安徽省内，选择种植水稻的农户仍为绝大多数。而除了小麦和玉米以外，其他种类的农作物种植规模还是很小的。尤其值得关注的是被广泛认可的优势农产品棉花，种植的人数比例仅为样本的1%。水稻作为我省传统种植作物，受制于气候、土壤等因素，但在国家发布的强农惠农政策中，提及“支持优势农产品生产和特色农业发展”，所以加快实施优势农产品区域布局规划，深入推进粮棉油糖高产创建，支持特色农业发展应该得到更进一步的落实。为了深入了解农作物良种补贴的落实情况，我们向每位接受访问的农户作了“所得到过农作物良种补贴”（可多选）的调研问题。详细数据见下表：表2-2 农民得到的农作物良种补贴调查统计表农作物良种补贴种类农户数比例水稻207245.3%小麦106723.3%油菜56012.3%棉花3738.2%玉米2966.5%大豆1553.4%茶叶551.2%花生240.5%林业100.2%板栗50.1%芝麻50.1%西瓜50.1%山芋40.09%毛竹20.04%草场20.04%由上表数据可知，农作物良种补贴受惠面较广。对于安徽省两种主要粮食作物水稻和小麦，得到过其良种补贴的人数分别有2072人和1067人。而得到过棉花良种补贴的有373人，得到过油菜良种补贴的有560人，得到其它经济作物良种补贴的农户更是稀疏。对于发展优势农产品来说，目前的补贴重点仍需做出适当的转移。我们建议在稳定粮食种植面积的基础上，突出适合地方种植的优势农作物的补贴，这样可以不但可以引导地方农业形成特色，还可以让农作物的产量达到最大化。在对农户认为农作物良种补贴对优质良种的推广和农作物增产作用评价的调研问题上，数据如下：认为作用很大的有166人，占回答总人数的5%；认为作用较大的有1079人，占33%；认为作用一般的有1440人，占44%；认为作用较小的有255人，占8%；认为没有什么作用的有305人，占10%。如图所示：图2-6 农作物良种补贴对优质良种推广和农作物的增产作用 该题更接近为一道主观题，调查了农民朋友对于农作物良种补贴这项强农惠农政策效果的反响。如上图所示，可以发现62%的受访人数认为良种补贴对于优质良种推广和农作物增产作用的效果是在“一般”及以下的。如果60分是一道及格线，那么显然农民朋友对于农作物良种补贴的正面积极效果的打分是未及格的。大多数农户认为效果一般的原因是由于他们都是单独的个体，无从考虑整体的情况。2归因造成补贴重点不突出的原因，笔者认为可以归于以下几类：政府对不同地域的土壤气候等农业因素未予以充分考虑，补贴种类不能具体到应该实施的地域，即未能因地制宜；地方政府未能根据当地实际情况灵活调整国家补贴政策，这样导致国家政策的僵化而丧失了操作性；地方政府对于适合当地的良种作物的宣传力度和扶持力度不够。3建议举措针对造成我省农业补贴重点不突出的诸多原因，笔者建议：政府应充分考虑地域因素，对于补贴的种类及金额应根据不同地域制定不同的应对策略和实施标准；地方政府应灵活掌握国家政策，结合当地土壤、气候等具体情况，对国家的补贴进行合理调整，以期更加适合当地农民需求，促进农业经济的发展；农业科技部门应积极向政府提供有用的科技信息，为补贴政策的制定贡献自己的智力。另外，强农惠农，不仅要在物质、资源上有利于农民，也需要在精神、意识上惠及他们，让广大农民充分了解国家政策，理解当地政府的举措，这样才能事半而功倍。二、补贴的力度农业补贴政策的目标应该是保障农民种粮的收益，提高农民从事农业劳动的积极性。近年来，随着石油、天然气、煤炭等资源价格的不断上涨，国内化肥、农药、农膜、柴油等农资价格也呈快速上涨态势，从而导致农业生产成本不断攀升。虽然农产品的市场价格也有不同程度的上涨，但受国家宏观调控政策的影响，农产品价格上扬幅度有限，远低于农资价格的涨幅，从而导致农业生产净收益趋于下降。1. 现状政府实施农业补贴政策的初衷是扩大农业生产，鼓励粮食种植和农机、良种的推广，但是在实际情况中，由于农业补贴的项目非常多，各项目的补贴发放方式五花八门，导致农民手中的补贴资金得不到有效积累，投入到再生产当中去。此次调研设计了关于农业补贴政策出台后农民收入增加情况的题目（见问卷题目7），具体数据见下表： 表2-3 农业补贴政策出台后农民收入增加情况调查统计表农业补贴政策出台后农民收入增加情况该情况所占抽样总体的百分比明显增加10%略有增加45%变化不大44%不增反减0.0149%数据显示：55%的农户表示补贴政策出台后他们的收入有所增加，而值得关注的是有44%农户表示他们的收入变化不大。我们的问卷调查结果显示：仅有48%的受调查农民认为粮食补贴政策“很大”或“较大”程度地提高了农民的种粮积极性，有38%的农户认为效果“一般”，14%的农户认为没有效果或者效果很小，可见，农民虽然从补贴政策中有所获益，但是效果还不够明显，刺激农民种粮积极性的目的尚未能完全达到。2归因经研究我们发现，农业补贴力度不够，究其原因，还是由于近年来农业生产成本的持续升高引起的。在对农户的交谈和访问中我们得知，自2008年以来，安徽省的农药、化肥和柴油等农资产品价格持续攀升，使农资费用出现较大幅度的增加；此外，劳动力价格、水资源、土地等成本也有不同程度的上涨，但因考虑到对社会层面的影响，农产品价格的涨幅是受到一定控制和限制的，因此给农民带来比较大的经济压力。安徽省在实行农业补贴政策的这几年来，补贴额度，尤其是与生产成本最密切的农资综合补贴的补贴金额虽然逐年提高，但幅度远没有达到与农资价格同步增长, 不足以有效应对农业生产成本的快速上升，因而农业补贴往往只是填补了农业生产资料涨价后给农民造成的差额，对进一步提高农民收入没有显著影响。3建议举措 一方面，政府在宏观调控体系中，应立即遏制农资产品价格疯狂上涨的势头，在鼓励农资产品生产的同时，对相关企业予以一定数额的经济弥补，挽回农民在购买农资产品时额外的经济损失；另外一方面，政府应逐年加大补贴力度，增加农民手中用于扩大生产的资本积累，从而改善农业回报率，让农民真正富起来。2010年4月，温家宝总理在视察我省蚌埠市的农村时这样对当地农民承诺：“如果油价上涨导致农资价格上涨，国家会给农民补贴。”因此，我省应进一步加大对农业补贴的力度，明确对种粮农民直接补贴政策的目标和导向，增加对农村、农业的财政投入，逐年加大对综合性收入补贴、良种补贴、农机补贴等农业补贴的力度。同时建议把成本上升作为一个常规变量纳入补贴政策的目标之中，建立科学的联动机制和弹性联动模型，使补贴数量增长与成本变化联动起来，在粮食价格和农业成本经常变动的情况下，补贴政策能快速调整，发挥积极作用。三、 补贴的种类自从2003年