公共安全研究.doc

江苏警官学院学年论文化解我国公共安全危机的对策思考李想摘 要：当前，公共安全已成为我国越来越突出的一个社会问题，与我国经济的发展、社会的稳定以及和谐社会的构建息息相关，解决公共安全问题迫在眉睫。如何应对社会公共安全问题的挑战，化解我国公共安全危机，从而更好地构建和谐社会，本文给出了几点建议。关键词：公共安全 现状 对策公共安全是政府和百姓都特别关注的一个重要社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都离不开公共安全，如果没有一个良好的公共安全保障体系与措施，人们的生存与生活将难以想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。公共安全问题始终与人类社会共生，随着人类社会的发展，这一问题的重要性越发凸显。我国经过30多年的改革开放，经济社会有了长足的发展，城市化进程进一步加快，人民的生活水平有了较大的改善。人们在满足基本的物品生活的同时，越来越关注生存质量。“公共安全问题”涉及到社会一切领域，是社会公众及各行各业生存和发展的前提和基础。“打造平安生活、提升生活品质”已成为社会公众的共同呼声。我们必须清醒地看到，在经济社会的快速发展过程中，公共安全问题已经成为制约我国经济社会发展，威胁社会公众安全生存的一个重大问题，需要我们认真加以研究，找到控制公共安全的切实有效办法。我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理温家宝签署突发公共卫生事件应急条例，2006年1月8日，我国又颁布了全国突发公共事件应急预案体系，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道1。 一、公共安全、公共危机与公共安全管理所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和2。根据联合国的界定，影响公共安全的突发公共事件主要是：(1)自然灾害，又可分为地质方面，水文气象方面，生物学方面；(2)技术灾难，来自技术或工业事故；(3)环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏；(4)社会安全，包括战争和社会动乱等。其级别分为4级：I级(特别重大)、级(重大)、级(较大)和级(一般)。影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素 3。 公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题，它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。公共安全与公共安全管理密切相关，公共安全管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善4。二、公共安全危机的特征 近年来我国公共安全事件频发，纵观这些事件，公共安全危机的特征可以概括为以下5点：1.发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广，这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。3.影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测5。三、转型期我国公共安全的现状及原因分析(一)我国公共安全的现状分析我国进入公共安全事件高发期，每年各种各样的公共安全事件给我国造成巨大损失。据民政部统计，这些损失主要由以下四种公共事件造成：1、自然灾害频繁主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。其中气象灾害占自然灾害的71%，地震灾害占7%，海洋灾害占8%，农林牧生物灾害占6%，其他灾害占8%。而气象灾害中，旱灾排在首位占53%，洪涝灾害位列第二占28%，风雹8%，冷冻7%，台风4%。自然灾害已经给中国的经济造成巨大损失，据中国气象局透露，1990年-2000年，造成人员伤亡4500人，经济损失占GDP的3.4%，2001年-2008年，自然灾害造成的损失占GDP的2.8%，已经严重影响了经济的发展。例如，在2008年，我国南方遭受冰冻雨雪灾害，湖南、湖北、安徽、江西、贵州、广西等22个省市，受灾人口达到1亿人，直接经济损失达1516亿元。2008年，举世震惊的四川汶川地震，造成8万多人死亡，直接经济损失达8451亿元。2007年，淮河流域发生了仅次于1954年的大洪水，淮河流域启用10个行洪区分洪，安徽、江苏、河南共有3037万人受灾，61人死亡，农作物受灾面积328.3万公顷，倒塌房屋13万间，直接经济损失达171.9亿元。2006年，第8号台风“桑美”在浙江仓南县登陆，造成411人死亡，168人失踪，直接经济损失达196.5亿元。2、事故灾害高发主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。2008年全国发生重大事故86起，死亡和失踪1315人，同比增加8起、148人。工矿商贸企业安全事故发生42起，死亡和失踪689人，同比增加5起、117人，其中煤矿安全事故发生31起，死亡和失踪503人，同比增加7起、120人。特别重大事故全国发生10起，死亡662人，同比增加4起、360人。其中建筑施工安全事故没有发生特别重大事故，同比减少2起、99人。3、公共卫生危机触目惊心主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。“SARS”、禽流感的发生和蔓延，严重威胁全人类生命健康。与此同时，生物恐怖主义正成为潜在威胁，它可能在极短时间内夺走成千上万人的性命。还有2008年闹得沸沸扬扬的“三鹿奶粉”事件，总共有6个婴孩喝了毒牛奶，愈30万婴儿患病，此类事件的发生不得不让人深思。4、社会安全危机严重主要包括恐怖袭击事件，群体性治安事件，经济安全事件和涉外突发事件。2008年3月10日14日，西藏拉萨市发生了极少数人打、砸、抢、烧等破坏活动，共有13名无辜群众死亡。2008年6月28日， 贵州省瓮安县城28日下午发生一起围攻政府部门的打砸烧事件。6月28日下午，贵州省瓮安县部分群众因对女中学生李树芬死因鉴定结果不满，聚集到县政府和县公安局，引发大规模人群聚集围堵政府部门和少数不法分子打砸抢烧突发事件。108名民警在瓮安事件中受伤， 16人伤势严重。这样的例子举不胜数，我国社会安全问题突出。（二）公共安全危机的原因剖析每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子；发现培育以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓。因此对危机的成因作深层的探析也就显得非常重要。许多危机的产生根源在组织内部，即往往是因为内部的管理体制或人员素质导致问题演化成危机，具体有以下几方面：1 管理者公关理念淡薄，缺乏危机管理意识在现代组织中，还有相当一部分管理者没有正确的公共关系理念，对社会利益、社会责任的认识仍停留在口头上，在组织利益与社会利益相矛盾时，首先想到的是如何维护组织自身利益，忘却了皮之不存、毛将焉附的道理，以致危机发生之前，不知道“患忧”，发生之后，想方设法要“置身事外”，使问题演变成一场危机。2 组织自身决策违背公关基本原则要求在现代社会，组织的决策与行为应自觉考虑到社会的利益，“与公众共同发展”。如决策背离公众和社会环境的利益与要求，就有可能使组织利益目标与社会利益目标相对立，从而引发公众对组织的抵触、排斥和对抗，使企业陷入危机之中。3 组织人员素质低下，行为严重违背组织宗旨组织人员包括管理人员和员工两类，就管理者而言，现阶段我国的企业管理者已逐步向职业化过渡，但仍有不少组织内部管理者素质，纯粹靠经验、习惯甚至关系行使其管理职能。对内缺乏感召力和凝聚力，不能激发员工工作潜能；对外缺乏组织形象意识与公众权益意识，对公众的正当权益要求置若罔闻，甚至粗暴对待公众，以致引发组织形象危机。就员工而言，员工的工作特性已决定了他（她）们是组织形象的直接代言人，许多公众也是通过与一线员工的直接“ 对话”才对组织有了总体印象。这其中员工服务素质优劣、服务能力强弱就直接关系到公众对企业的认同程度，往往个别员工的粗暴行为就会给组织形象带来恶劣后果。如北京的国贸中心惠康超市员工强行对两名顾客搜身；沈阳商业城店员手持电风扇殴打顾客；宁波南大连锁超市公司保安殴打孕妇等一系列恶性事件的发生，轻则使用权组织陷入民众谴责、舆论曝光的困境；重则直接影响组织的生存。 4没有建立正常有序的传播沟通渠道 许多企业在传播沟通意识上还存在两大“盲目点”：其一，无限制扩大组织机密范围，不是奉行事无不可对人言，而是追求事事保密、层层设卡，惟恐公众知晓组织决策内容。其二，只知道信息的单向发布，不知道信息的及时反馈，如在广告投入上，有多少企业组织对广告效果做过科学测评呢。闲时图轻松，急时乱投医，一旦危机发生，谁都不知道发生的程度如何，公众的知晓状况如何，行动程度如何，媒体的态度又是如何，第一手信息资料缺乏，危机又怎么能得以有效控制呢。64、 当前我国公共安全管理存在的问题目前我国正处于经济体制改革、社会转型的关键时期,社会生活中的不稳定、不确定和不安定因素大量增加,导致了社会上的种种矛盾日益突出,各种影响公共安全的事件频频发生,给国家、社会和人民带来重大损失的同时,也暴露出了我国公共安全管理的种种弊端。1.公共安全管理主体缺失。目前，我国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，管理技术相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。 3.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。4.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，我国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成我国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。5.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息发布不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。五、化解我国公共安全危机的对策思考严格地讲，公共安全危机管理并不存在普遍适用的策略，危机事件管理中的策略运用应当采取变通的原则，针对不同的危机事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危机，恢复社会正常运行为目的。在一定程度上，只要成功达到这个目的的策略就是合理的策略。 (一)政府必须转变观念，为社会和公众提供更多更好的公共产品和公共服务 首先，政府是构建公共安全的最为重要的力量。政府是应对公共安全危机的主要领导者和组织者。政府可以凭借法律、武力等强制性力量以及对资源的调动，为整个社会提供稳定的公共安全保障体系。公共安全领域一定是政府首先介入的领域。其次，民间组织对在构建安全社会中的作用也是不容低估的。民间组织是应对公共安全危机的重要的组织者和参与者。根据复旦大学于海先生的研究，民间组织在应对公共安全危机的过程中，可以发挥如下四种所用：一是政策倡议；二是社会动员；三是资源整合；四是专业服务。在西方发达国家，公共安全教育也基本上都是通过依托民间组织来进行的。因此，民间组织与政府共同构成了应对公共安全危机的组织力量。随着我国社会主义市场经济体制的进一步建立，经济资源市场配置的环境逐步形成，政府在经济建设方面的引导作用已经成功地体现出来。随着经济秩序正常化，政府的主要工作职能将逐步地由“经济建设”转化为“公共管理”，政府不再过多地在经济建设中扮演领路人的角色，而是在经济环境、公共安全、社会福利保障、综合治理等方面发挥更多的作用。社会公共安全体系的建设正是顺应政府职能的改变，在社会经济转型时期具有突出的意义。(二）完善政府公共安全管理体制建设1建立健全公共安全保障体系 要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括建立预警机制。建立分级制度。建立和完善应急制度。建立和完善非程序化决策机制。建立公共安全基金制度及民间援助制度。建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度 2建立健全公共安全的行政管理体系 公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。 3建立健全公共安全的法规体系 发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障 4建立健全公共安全科学与技术的研究机构 国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。 5建立健全公共安全的人才保障体系 公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,充分发挥他们的作用。 6建立健全公共安全的物质和财政保障体系 预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。 7建立健全社区治安和公共安全体系 面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础